巨災保險制度建設:國際經驗與借鑒

摘要：通過對市場經濟國家巨災保險制度建設的三種典型模式比較分析顯示，這些國家巨災保險制度建設的法律保障機制比較健全，注重發揮市場機制在應對巨災風險中的作用，政府給予不同程度的政策支持，大多設立了巨災風險基金。作為世界上自然災害嚴重的國家之一，我國應研究和借鑒其他國家的有益經驗，加快構建巨災保險制度。

關鍵詞：巨災保險；巨災風險管理；巨災保險制度；巨災風險基金

中圖分類號：F840.64 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2011)01－0005－04

我國是世界上自然災害嚴重的國家之一，自然災害種類多、分布地域廣、發生頻率高，70％以上的城市、50％以上的人口分布在氣象、地質和海洋等自然災害嚴重的地區，重大災害頻繁發生，災害損失巨大。據統計，僅2010年上半年，全國洪澇、干旱、低溫冷凍和雪災、風雹、地震、泥石流等自然災害受災人口就達2.5億人(次)，因災害直接經濟損失2113.9億元。防范巨災風險是我國經濟社會發展中必須引起高度重視的問題，特別是近年來的低溫雨雪冰凍、汶川特大地震和青海玉樹地震、甘肅舟曲縣特大山洪泥石流災害等更加突顯了建立巨災保險制度的迫切性。研究和借鑒其他國家在巨災保險制度建設方面的經驗，對于加快構建我國的巨災保險制度具有重要的現實意義。

一、巨災保險制度建設的國際模式

從世界范圍看，巨災保險制度建設大體可以分為三種模式：

1.政府承擔主要責任的模式。這一模式的典型代表是美國洪水保險計劃和新西蘭地震保險制度。

美國洪水保險計劃。1968年美國國會通過了聯邦洪水保險法，1969年聯邦政府制定了國家洪水保險計劃。該計劃的主要特點：一是政府組織實施洪水保險業務，費率體系、承保范圍、促銷等均由政府專門機構負責設計制定。二是政府委托保險公司銷售洪水保險保單，保險公司獲得傭金收入。三是建立由聯邦政府提供全額擔保的國家洪水保險基金，其收入來源包括保費收入、投資收益、政府撥款、銀行貸款等。基金由聯邦政府專門機構管理，出現資金缺口時，可以要求國家財政撥款。四是主要以國家認定的洪水風險區域的社區為單位投保，投保的前提是地方政府必須承諾采取有效的防洪減災措施，未購買洪水保險的社區，無權享受聯邦政府在洪災發生后實施的災害救濟和援助。

新西蘭的地震保險制度。1944年新西蘭國會通過地震與戰爭損害法案，自1945年起實施地震保險制度，保險范圍限于家庭財產。其主要特點：一是由政府組建的地震保險委員會是地震保險制度的營運機構，負責提供地震保險產品、履行賠償責任、向國際市場購買再保險等。二是地震保險強制附加于住宅火災保險。三是保險公司受政府委托代收地震保險保費，扣除必要費用后，全部轉入自然災害基金。四是自然災害基金由地震保險委員會負責管理，基金來源主要是保費收人及其投資收益。五是當自然災害基金和再保險無法完全補償法定的災害損失時，剩余部分由政府承擔無限清償責任。

2.以市場化運作為主的模式。墨西哥、英國、挪威等國家采用了這一模式。

墨西哥的地震保險制度。該制度完全由私營保險公司運作。其主要特點：一是地震保險屬于火險附加險。二是根據地質條件，全國劃分為7個費率區域，在每個區域又將投保建筑物劃分為6個等級，分別實行不同的費率。三是通過再保險機制分散絕大部分地震風險。保險公司每年至少向再保險公司提供兩次相關地震資訊，再保險公司據此隨時調整再保險費率。

英國的洪水保險制度。該制度完全實行市場化運作。其主要特點：一是洪水保險業務全部由私營保險公司提供，風險也全部由保險公司承擔，投保人可自愿選擇保險公司投保。二是保險公司通過再保險市場進一步分散風險。三是政府不參與洪水保險的經營管理，不承擔洪水風險損失賠償，其職責主要在于加強防洪工程建設，建立有效的防洪體系。根據2002年政府與保險行業協會簽訂的合作協議，只有在政府履行了改進防洪設施、提供洪水風險評估服務等職責的地區，保險公司才會提供相應的洪水保險。

挪威的自然災害保險制度。該制度由自然災害共保組織和由政府管理的自然災害補償基金構成，實行市場化運作和商業化管理，政府參與程度較低。其主要特點：一是所有承保非壽險的保險公司都必須加入自然災害共保組織，共保組織內的保險公司所出售的火險保單必須強制附加自然災害保險，所有購買火災保險的投保人必須同時購買自然災害保險。二是由保險公司制定并收取自然災害保險的保費，并負責賠償事項。保險賠款根據保險公司的市場份額，在成員公司之間進行分攤。三是自然災害保險通過再保險方式分散風險，由共保組織在國際再保險市場進行安排。四是自然災害損失必須通過保險機制才能獲得補償。除非在正常保險機制不能提供保障且符合規定條件的情況下，自然災害補償基金才給予補償，否則，不論投保與否，補償基金都不予補償。

3.政府和商業保險公司共同參與的模式。日本、土耳其、法國等國家的巨災保險制度采用這種模式。

日本的地震保險制度。日本于1966年頒布地震保險法，并據此逐步建立了由政府與商業保險公司共同參與的政府主導型地震保險制度。其特色體現為五個方面：一是成立“日本地震再保險株式會社”作為制度運行的核心機構，由其負責安排巨災風險的分散。二是地震保險作為火災保險的一般附加險出售，只有客戶主動表示不投保地震險時，方可排除不保。三是對家庭地震保險和企業地震保險實行不同運作方式。家庭地震保險由商業保險公司和政府共同經營，政府對家庭地震保險提供賠款準備金和再保險政策支持。企業地震保險由商業保險公司提供，政府不承擔經濟責任，只以監管人身份控制市場風險。四是再保險業務只在國內分保，地震保險責任完全留在國內。保險公司在承保家庭地震保險業務后，全額向地震再保險株式會社分保，由其集中后再向參與該計劃的保險公司和政府轉分保。五是發生事故后的賠償，按照賠償總額的大小劃分不同層次，在每一層次分別確定保險公司、地震再保險株式會社和政府分擔的責任，賠償額越大，政府的賠償比例越高，最高可以達到該層次賠償總額的95％。

土耳其的地震保險制度。2000年，土耳其頒布了強制地震保險計劃法案，該計劃由土耳其政府、保險公司以及世界銀行共同合作建立的“土耳其巨災保險基金(TCIP)”負責執行和管理。其主要特點：一是法律規定市區內的所有住宅建筑物必須投保地震保險。強制性地震保險獨立于火災保險，保額為2.5萬美元，超過部分實行商業性自愿保險。強制性地震保險條款由政府主導開發。二是地震保險主要依賴國際市場進行分保。土耳其國內的保險公司出售強制性地震保單后，以分保的形式將保單所有風險轉移給巨災保險基金，巨災保險基金再將其中95％的風險分散到國際再保險市場。三是災害損失實行分擔機制。lO億美元以內的損失分別由土耳其巨災保險基金、再保險公司和世界銀行來承擔賠償，政府承擔10億美元以上20億美元以內的損失，其中70％仍通過再保險公司形式由國際再保險市場承擔。

二、市場經濟國家巨災保險制度建設的主要經驗

綜觀上述國家的巨災保險制度，盡管由于社會制度、經濟發展水平、保險市場發育程度、災害救助體制等不同，各國巨災保險制度的具體設計也不盡相同，但有些做法帶有一定普遍性，其中的一些經驗值得借鑒。

1.巨災保險制度建設的法律保障機制比較健全。從已經建立巨災保險制度的國家看，這些國家都十分注重以法律形式來推動巨災保險的發展，其巨災保險的相關法律比較健全和完善，如美國的《國家洪水保險法》、日本的《地震保險法》、新西蘭的《地震與戰爭損害法案》、挪威的《自然災害法》等。法律先行，保證了巨災保險制度的順利實施。

2.注重發揮市場機制在應對巨災風險中的作用。商業保險作為一種“少數人損失、多數人分攤”的制度安排，可以大大增強抵御巨災風險的能力。特別是通過再保險等制度安排，可使巨災風險在更廣泛的區域甚至全球范圍進一步轉移分散。實踐表明，絕大多數國家和地區都注重利用保險市場來應對巨災風險，商業保險已經成為各國巨災風險保障體系的重要組成部分。2007年，全球40％的巨災損失是通過保險市場賠付的。商業保險作為市場化的風險轉移機制、社會互助機制和社會管理機制，在應對巨災風險方面具有獨特優勢。

3.巨災保險制度離不開政府的支持和推動。從上述國家的實踐來看，不論采用何種模式，這些國家的巨災保險制度都有政府的支持，只是支持方式和力度有所不同。政府的作用主要體現在以下三個方面：一是財政資金的支持，如日本政府為地震保險提供保費補貼、后備保證金和政府再保險，美國由政府支持建立政策性洪水保險，新西蘭政府對地震保險承擔托底責任等。二是優惠政策的扶持，如日本政府對保險公司經辦地震保險實行所得稅減免，土耳其政府對巨災保險基金和其收入免征相關稅費。三是重視防災和保障制度的穩健運行，美國、英國等大多數國家都把災害預防作為政府的重要職責，對可能出現的嚴重自然災害使巨災保險制度難以正常運行，政府提供融資擔保等，充當巨災保險制度的“后盾”。政府推動和政策支持，對建立巨災風險管理體系十分必要。

4.通過巨災風險基金的運作來應對巨災風險。目前，世界上已建立巨災保險制度的國家，多數設有巨災風險基金，通過統籌安排分保，充分利用再保險的機制和資本市場的作用分散風險，同時匯聚部分保險資金，實現基金的滾動積累，以彌補保險業的保險金和提供再保險賠付等。基金來源主要包括政府投入、保險公司保費的提取、基金投資收益以及市場籌集等多種渠道。從實踐看，很多國家和地區都通過巨災保險基金的運作，實現了巨災風險的合作分擔機制。例如，1980年挪威議會建立挪威自然災害基金，其作用是在保險公司中分散巨災風險損失，建立巨災的再保險機制，在基金和成員之間訂立分擔巨災損失的契約。法律規定，凡巨災保險的所有損失必須告知基金管理委員會，并由委員會根據費率高低和市場份額將總損失在成員公司間分攤。

三、我國巨災保險制度建設的幾點建議

在我國這樣一個自然災害頻發的國家，巨災保險的發展程度卻很低。目前，我國的巨災保險供給主要包括兩部分：一是由商業保險公司承保的對建筑物和財產的風險保障，二是在農村地區試行的以種植業和養殖業為標的的政策性保險業務。存在的突出問題是，巨災保險責任主要由保險公司承擔，缺少國家層面的巨災保險制度安排，導致商業保險市場隱藏著極大的巨災風險損失償付危機。恩格斯有句名言：“沒有哪一次巨大的歷史災難不是以歷史的進步為補償的；一個聰明的民族從災難和錯誤中學到的東西要比平時多。”因此，應借鑒國外的有益經驗并結合國情，加快建立我國的巨災保險制度。

1.加強巨災保險的法制保障。完善的法律法規是發展巨災保險的重要保障。應認真落實《突發事件應對法》、《防震減災法》等法律中有關建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加的規定。制定出臺巨災保險條例，促進巨災保險制度盡快啟動。同時，應在審議中的保險法修訂草案中增加與巨災保險制度相關的規定，并進一步完善其他已實施的相關法律，為巨災保險制度的建立提供法律保障。此外，還需要建立政府層面的多種制度保障，比如建立包括風險評估認定、防災減災、災后應急、災后重建和風險轉移等內容在內的操作制度和辦法。

2.建立政府財政支持和發揮商業保險公司專業優勢相結合的巨災保險管理機制。要明確政府和市場在巨災風險管理體系中的角色，實行政府支持與市場化運作相結合。一方面，應發揮保險公司在巨災保險制度建設中的作用，充分發揮商業保險在防損減災和災害事故處置中的重要作用，將商業保險納入災害事故防范救助體系。保險公司可以充分發揮銷售渠道廣泛、分支機構眾多的優勢，提供巨災保險的承保服務以及出險后的查勘定損和理賠服務，加強風險預防和管理。另一方面，考慮巨災風險損失巨大，商業保險公司難以完全靠市場化運作獨立承擔風險責任，必須通過政策優惠和財政補貼培育巨災保險市場。中央和地方財政對巨災保險保費給予一定比例補貼，以鼓勵居民投保。同時，對保險公司和保險基金管理機構經辦該項業務給予必要的稅收優惠，并由政府主導，加強防災減災體系建設等。

3.建立巨災保險基金，增強風險分散能力。建立政府支持、市場化運作的巨災保險基金及其管理機構，統籌運作巨災保險業務。基金來源于保險公司承保后劃轉的保費收入及其投資收益等，政府財政可視情況給予一定的資金支持。巨災保險基金的經營不以盈利為目的，基金管理機構可在國內和國際市場集中運作基金，通過統籌安排再保險或發行巨災債券等方式來分散風險。

4.建立巨災風險分擔機制。巨災保險不同于普通保險，具有小概率和大損失的特點。應當建立由保險公司為主體的、政府支持的巨災風險比例分擔機制，形成投保人—保險公司—再保險公司一國際再保險公司一資本市場運作—政府財政參與的巨災保障體系。政府不充當第一保險人，而應定位于最后的再保險人，對巨災保險項目的損失總額提供有限擔保。

5.加強巨災風險管理基礎設施建設。健全災害監測體系，加強巨災風險管理平臺建設，推動建立科學透明的災害信息監測系統，建設災難損失監測、采集和評估體系。完善防災減災設施，加大科技投入，提升防災技術和裝備水平以及應急通訊、指揮和交通裝備水平。開發滿足人民群眾需要的巨災保險產品。當前，應首先將巨災保險從普通的財產保險產品中分離出來。考慮到地震和洪水是我國最為嚴重的兩大自然災害，可從地震保險人手，建立政策性家庭財產地震保險，然后擇機建立洪水保險，進而在國家支持下，聯合推行強制性、非營利性的巨災保險產品。同時，強化全民風險教育，加大對巨災保險的宣傳力度，增強全社會防災減災意識。

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責任編輯：馬泰