從袁裕來(lái)訴安徽省政府案看行政過(guò)程中的政府信息公開(kāi)

摘 要：本文以袁裕來(lái)訴安徽省政府案為主要切入點(diǎn)，從案例分析的角度，討論行政主體在行政決定做出過(guò)程中政府信息是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。借鑒了國(guó)外的一些立法規(guī)定，也討論了一定的理論觀點(diǎn)。最終得出結(jié)論，即提出三點(diǎn)意見(jiàn)作為區(qū)分行政過(guò)程信息是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：公開(kāi)；政府信息；行政過(guò)程信息

中圖分類號(hào)：D195.182文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2011）09-0020-02

一、案情回顧

2007年5月10日，張小兵等4人向安徽省人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，請(qǐng)求撤銷宣城市人民政府作出的《關(guān)于同意設(shè)立市級(jí)績(jī)溪縣城區(qū)生態(tài)工業(yè)園區(qū)的批復(fù)》。2007年8月15日，安徽省人民政府以“因本案的相關(guān)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的法律政策規(guī)定需要進(jìn)一步向有關(guān)機(jī)關(guān)請(qǐng)示”為由，作出《行政復(fù)議中止通知書(shū)》。袁裕來(lái)系復(fù)議申請(qǐng)人張小兵等4人的委托代理人。2008年6月11日，袁裕來(lái)個(gè)人根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第13、20和24條規(guī)定，向安徽省人民政府申請(qǐng)公開(kāi)下列信息：1.被告已經(jīng)提出請(qǐng)示的“相關(guān)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的法律政策規(guī)定”是哪些法律政策規(guī)定；2.被告向什么機(jī)關(guān)提出了請(qǐng)示、該機(jī)關(guān)有無(wú)答復(fù)。并要求被告以書(shū)面形式向其提供上述信息。被告認(rèn)為行政復(fù)議案件的相關(guān)材料不屬于《政府信息公開(kāi)條例》所指的政府信息，袁裕來(lái)作為行政復(fù)議案件的代理人可以查閱復(fù)議案件的相關(guān)材料、了解復(fù)議案件辦理情況。2008年10月9日，袁裕來(lái)的委托代理人徐利平律師到被告處查閱并復(fù)印了該復(fù)議案件的相關(guān)材料。袁裕來(lái)認(rèn)為安徽省政府沒(méi)有按照其要求的書(shū)面形式對(duì)其作出答復(fù)，構(gòu)成行政不作為，向安徽省高級(jí)人民法院提起要求公開(kāi)相關(guān)政府信息的行政訴訟。一審判決駁回訴訟請(qǐng)求，二審判決駁回上訴維持原判。

其中，一審的判決理由是：原告申請(qǐng)被告公開(kāi)的政府信息，是被告還未審理終結(jié)的行政復(fù)議案件的相關(guān)材料，不屬于《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息。原告可以依法向被告查閱被申請(qǐng)人提出的書(shū)面答復(fù)、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。二審法院認(rèn)為：如果政府機(jī)關(guān)獲取的信息在行政過(guò)程的每個(gè)環(huán)節(jié)都要公開(kāi)，不僅不利于行政活動(dòng)的開(kāi)展，而且將嚴(yán)重影響行政效率。

二、未審理終結(jié)的行政復(fù)議案件的相關(guān)材料的性質(zhì)及應(yīng)否公開(kāi)

本案中原告申請(qǐng)公開(kāi)的是與本案相關(guān)的法律法規(guī)，以及復(fù)議請(qǐng)示情況的進(jìn)展情況。對(duì)于這些申請(qǐng)公開(kāi)的材料性質(zhì)有必要加以討論。對(duì)于申請(qǐng)公開(kāi)的第一條：被告已經(jīng)提出請(qǐng)示的“相關(guān)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的法律政策規(guī)定”是哪些法律政策規(guī)定，應(yīng)當(dāng)屬于《公開(kāi)條例》第十條規(guī)定的主動(dòng)公開(kāi)的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策。

對(duì)于申請(qǐng)公開(kāi)的第二條：被告向什么機(jī)關(guān)提出了請(qǐng)示、該機(jī)關(guān)有無(wú)答復(fù)，應(yīng)當(dāng)屬于行政機(jī)關(guān)作出行政決定之前的過(guò)程信息。過(guò)程信息是指行政機(jī)關(guān)在作出決定之前，在準(zhǔn)備過(guò)程中的討論性、程序性的信息，可以分為主觀信息和客觀信息兩類來(lái)區(qū)別對(duì)待。前者主要指表達(dá)意見(jiàn)、觀點(diǎn)、建議、方案，后者主要指統(tǒng)計(jì)資料、科技資料、事實(shí)描繪、調(diào)查報(bào)告和數(shù)據(jù)等純粹事實(shí)資料。對(duì)于前者，一律不予以公開(kāi)；對(duì)于后者，應(yīng)加以甄別。就意見(jiàn)、觀點(diǎn)、建議、方案這類主觀信息而言，應(yīng)予以排除公開(kāi)。首先，這類信息具有階段性的特點(diǎn)，過(guò)早公開(kāi)，不利于行政機(jī)關(guān)廣開(kāi)言路、展開(kāi)充分深入的討論，影響決策結(jié)果的民主性和科學(xué)性。其次，這類信息具有可變性和不成熟性的特點(diǎn)，過(guò)早公開(kāi)會(huì)引起公眾的期待、猜測(cè)、誤解，造成一定程度的混亂，影響行政決策的效果和實(shí)施的效率。對(duì)于客觀信息應(yīng)區(qū)別對(duì)待。當(dāng)這些客觀信息可以從其說(shuō)明的主觀信息中完全剝離開(kāi)來(lái)而獨(dú)立存在的時(shí)候應(yīng)該予以公開(kāi)；當(dāng)這些客觀信息與主觀信息糾纏、交融在一起，不能完全分開(kāi)，如果公開(kāi)客觀信息亦即必然公開(kāi)主觀信息時(shí)，免予公開(kāi)。①這已成為國(guó)際通行做法。如芬蘭政府活動(dòng)公開(kāi)法第11條第2款規(guī)定的第三項(xiàng)免除公開(kāi)的政府文件是：“國(guó)家機(jī)關(guān)在結(jié)束考慮某事情以前為準(zhǔn)備該事情所準(zhǔn)備的陳述備忘錄、決定草案或者類似的文件”。韓國(guó)公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法第7條規(guī)定的第五項(xiàng)免除公開(kāi)的政府文件是：“與審計(jì)、監(jiān)督、檢查、考核、管制、合同招標(biāo)、技術(shù)開(kāi)發(fā)、人事管理，決定形成過(guò)程或內(nèi)部評(píng)審過(guò)程有關(guān)，一旦公開(kāi)會(huì)嚴(yán)重阻礙公務(wù)、研究與開(kāi)發(fā)的正常進(jìn)行的信息”。

美國(guó)《信息自由法》規(guī)定的第五項(xiàng)免除公開(kāi)的政府文件是：“私人在和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟時(shí)，在法律上不能利用的行政機(jī)關(guān)之間或機(jī)關(guān)內(nèi)部的備忘錄或函件”。在美國(guó)一般認(rèn)為，行政過(guò)程中的政府信息屬于不予公開(kāi)的范圍。這種規(guī)定是源于行政特權(quán)的保護(hù)。美國(guó)法院判例承認(rèn)兩類行政特權(quán)：第一類是國(guó)家機(jī)密的行政特權(quán)；第二類是討論程序的特權(quán)。法院承認(rèn)這種行政特權(quán)是基于兩種理由：第一是鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)在作出行政決定之前盡量交換意見(jiàn)，聽(tīng)取各種觀點(diǎn)。第二是避免過(guò)早公開(kāi)，引起不必要的誤解。這種討論程序中的特權(quán)只適用于在討論過(guò)程中的觀點(diǎn)、意見(jiàn)、建議和方案等文件，不適用于表示純粹事實(shí)資料的文件。至于“表示純粹事實(shí)資料的文件”為什么不能免于公開(kāi)，王名揚(yáng)先生認(rèn)為，“被公開(kāi)的意見(jiàn)和觀點(diǎn)可能引起外界的批評(píng)。事實(shí)資料如統(tǒng)計(jì)資料、科技資料、純粹的事實(shí)描繪、調(diào)查報(bào)告和數(shù)據(jù)等，具有客觀性質(zhì)，不需要特權(quán)保護(hù)?！雹?/p>

本案中申請(qǐng)公開(kāi)向何單位提出請(qǐng)示及是否回復(fù)，顯然屬于客觀信息，沒(méi)有和主觀信息相糾纏，同時(shí)在法律上還可以被利用。因?yàn)橄蚰膫€(gè)單位提出請(qǐng)示，本身是一個(gè)程序上的問(wèn)題，行政相對(duì)人當(dāng)然有權(quán)利知道行政機(jī)關(guān)是向誰(shuí)提出了申請(qǐng)。而是否作出回復(fù)，也沒(méi)有涉及回復(fù)的主要內(nèi)容和對(duì)最終作出行政決定有多大的決定作用，不屬于上文所說(shuō)的過(guò)程信息中的主觀信息，不會(huì)造成社會(huì)恐慌等負(fù)面影響，也應(yīng)當(dāng)屬于公開(kāi)的范圍。

三、如何完善我國(guó)對(duì)于行政過(guò)程信息公開(kāi)的規(guī)定

在政府信息公開(kāi)范圍的規(guī)定上，《公開(kāi)條例》采取了概括加列舉的方法?！豆_(kāi)條例》第13條規(guī)定：除本條例第9條、第10條、第11條、第12條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息外，公民、法人或者其他組織可以根據(jù)需要申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。這其中的“相關(guān)政府信息”規(guī)定模糊，對(duì)于內(nèi)部信息、過(guò)程信息等關(guān)鍵問(wèn)題避而不談，判斷是否具有相關(guān)性的權(quán)力單方面的掌握在行政機(jī)關(guān)的手中。當(dāng)相對(duì)人以與自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要申請(qǐng)公開(kāi)政府信息時(shí)，行政機(jī)關(guān)只需以“不相關(guān)性”為理由，就可以輕而易舉的避免公開(kāi)政府信息，這對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)顯然不公平。

關(guān)于不公開(kāi)的政府信息，條例的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單。第14條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。也沒(méi)有涉及到行政過(guò)程信息的公開(kāi)與否。

政府信息公開(kāi)的目的在于：保障信息知情權(quán)、提高政府透明度和發(fā)揮政府信息的服務(wù)作用。對(duì)于行政過(guò)程中的政府信息也應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公開(kāi)或不公開(kāi)的依據(jù)，原則上行政過(guò)程中的政府信息應(yīng)當(dāng)屬于不予公開(kāi)的范圍，但是在滿足一定條件的情況下，這一過(guò)程信息也應(yīng)當(dāng)是可以公開(kāi)的。至于行政過(guò)程中的政府信息公開(kāi)的條件，筆者認(rèn)為可以從以下三點(diǎn)來(lái)區(qū)分：第一，行政過(guò)程中的政府信息應(yīng)當(dāng)屬于依申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息。因?yàn)橐话阏J(rèn)為，行政過(guò)程信息屬于不予公開(kāi)的政府信息，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有義務(wù)去主動(dòng)公開(kāi)。但是當(dāng)相對(duì)人認(rèn)為這一過(guò)程信息會(huì)對(duì)決定結(jié)果產(chǎn)生影響時(shí)可以申請(qǐng)公開(kāi)。第二，判斷這一過(guò)程信息屬于主觀信息還是客觀信息。對(duì)于主觀的意見(jiàn)、觀點(diǎn)、建議、方案等應(yīng)當(dāng)拒絕公開(kāi)，對(duì)于純粹客觀的事實(shí)、數(shù)據(jù)、資料等，則應(yīng)當(dāng)甄別，原則上予以公開(kāi)。第三，看這一過(guò)程信息是否會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出行政決定產(chǎn)生影響。如果會(huì)對(duì)即將產(chǎn)生法律效果的行政決定產(chǎn)生影響，則應(yīng)當(dāng)公開(kāi)；反之則不予公開(kāi)。

四、本案法院判決書(shū)中的理由能否成立

本案中，一審法院判決書(shū)中認(rèn)為，原告申請(qǐng)公開(kāi)的兩項(xiàng)政府信息，既不屬于主動(dòng)公開(kāi)的事項(xiàng)，也不屬于依申請(qǐng)公開(kāi)的事項(xiàng)，所以不予公開(kāi)。那么，是不是當(dāng)現(xiàn)實(shí)中的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)被行政機(jī)關(guān)或法院認(rèn)定既不屬于主動(dòng)公開(kāi)，也不屬于依申請(qǐng)公開(kāi)的時(shí)候，就應(yīng)當(dāng)不予公開(kāi)呢？這就關(guān)系到我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》的立法目的和原則。

《公開(kāi)條例》第一條明確指出該條例的立法目的是為了保護(hù)公民的知情權(quán)和促進(jìn)政府依法行政、建設(shè)服務(wù)型政府。至于政府信息公開(kāi)的原則，我國(guó)的《政府信息公開(kāi)條例》并未作明確規(guī)定。但是世界各國(guó)的普遍規(guī)定和學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)都認(rèn)為，信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)做到“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”。我國(guó)的政府信息公開(kāi)也應(yīng)當(dāng)以此為原則。

結(jié)合前面所分析的，《政府信息公開(kāi)條例》關(guān)于公開(kāi)范圍的規(guī)定列舉的并不全面和確定，出于保護(hù)公民知情權(quán)和“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的原則，并不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為本案中原告申請(qǐng)公開(kāi)的事項(xiàng)既不屬于主動(dòng)公開(kāi)的事項(xiàng)，也不屬于依申請(qǐng)公開(kāi)的事項(xiàng)，就予以拒絕。而應(yīng)當(dāng)全面分析這些政府信息是否與相對(duì)人是生產(chǎn)或生活具有相關(guān)性，是否屬于《公開(kāi)條例》明確排除公開(kāi)的事項(xiàng)。如果并不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，并且該信息會(huì)影響相對(duì)人的生產(chǎn)或生活，就應(yīng)當(dāng)公開(kāi)該政府信息，充分保障行政相對(duì)人的知情權(quán)。因此，筆者認(rèn)為本案中法院在判決書(shū)中的判決理由是不能成立的，原告的申請(qǐng)公開(kāi)事項(xiàng)屬于政府信息公開(kāi)的范圍，應(yīng)當(dāng)?shù)玫街С帧?/p>

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