論基層公共服務(wù)型政府模式的構(gòu)建路徑

摘 要：十七屆五中全會(huì)報(bào)告指出，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，建設(shè)服務(wù)型政府，是當(dāng)前的一個(gè)主攻方向。目前我國(guó)政府仍存在公共服務(wù)投入過(guò)少、供給總量不足、效率不高，不到位、公共服務(wù)在地區(qū)、比例上失衡和公共政策能力缺陷等問(wèn)題，這種問(wèn)題在社會(huì)不斷進(jìn)步發(fā)展的今天下就會(huì)愈加突出。特別在基層政府中，由于它最為直接地與公民相連，亟須改善的要求顯得尤為迫切。我國(guó)各基層政府不盡相同，各地經(jīng)濟(jì)政治人文素養(yǎng)狀況差異又較大，特色明顯，如何為基層政府選擇合理的公共服務(wù)型模式并為之構(gòu)思筑建已成為當(dāng)前重要的課題。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；基層政府；公共服務(wù)型模式

中圖分類號(hào)：D035.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2011）09-0013-03

基層政府公共服務(wù)能力，特指縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在特定的地方環(huán)境和制度條件下，通過(guò)獲取、配置與整合各種有形和無(wú)形的資源而形成獨(dú)特的組織行為模式，并最終提供給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)所需要的公共產(chǎn)品與服務(wù)，以及制定恰當(dāng)?shù)墓舱卟?zhí)行各種政策的能力。我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的步伐不斷加快，廣大居民在公共服務(wù)上的潛在需求正在全面快速轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)需求，如何提高基層政府公共服務(wù)能力已成為各界關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，而這一難題的破解無(wú)疑會(huì)對(duì)促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，推進(jìn)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，具有十分重大的戰(zhàn)略意義。在此，我們從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面展開(kāi)“基層公共服務(wù)型政府模式的構(gòu)建路徑”這一話題。

一、國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)基層公共服務(wù)型政府模式的探索與理論

從主觀方面來(lái)講，公共服務(wù)型政府是眾多研究政府和社會(huì)的學(xué)者畢生的理想和追求；從客觀方面來(lái)講，現(xiàn)代公共服務(wù)型政府的建立同樣需要得到思路的指引和理論的支撐。19世紀(jì)，盧梭在他的《社會(huì)契約論》中提到了政府所扮演的角色問(wèn)題。他堅(jiān)信，一個(gè)理想的社會(huì)建立于人與人之間而非人與政府之間的契約關(guān)系，政府的權(quán)力來(lái)自被統(tǒng)治者的認(rèn)可。盧梭認(rèn)為，一個(gè)完美的社會(huì)是為人民的“公共意志”（公意）所控制的，他建議由公民團(tuán)體組成的代議機(jī)構(gòu)作為立法者，通過(guò)討論來(lái)產(chǎn)生公共意志。在《社會(huì)契約論》一書(shū)中，他表明了國(guó)家應(yīng)保持較小的規(guī)模，把更多的權(quán)利留給人民，讓政府更有效率的立場(chǎng)。人民應(yīng)該在政府中承擔(dān)活躍的角色。人民根據(jù)個(gè)人意志投票產(chǎn)生公共意志。可以說(shuō)，這是公共服務(wù)型政府理論的雛形。在涉及相關(guān)基層公共服務(wù)型政府內(nèi)容的公共選擇理論中，作為該理論創(chuàng)始及完善者，代表人物之一的布坎南（JamesM.Buchanan）也發(fā)表了很多具有影響性的學(xué)說(shuō)，比如他的《俱樂(lè)部經(jīng)濟(jì)理論》就構(gòu)成公共選擇理論中的一個(gè)重要的組成部分——地方公共決策中的以足投票理論。布坎南把經(jīng)濟(jì)學(xué)與政府學(xué)結(jié)合起來(lái)，從而得出公眾所需的公共服務(wù)得到最大滿足是政府實(shí)現(xiàn)服務(wù)效益最大化的一個(gè)首要條件的結(jié)論。由于政府自身也存在著追求利益最大化的行徑，所以政府或者說(shuō)官員們的利益的追逐是一個(gè)重要影響因素。針對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況，為此，公共選擇學(xué)派提供了兩種改革思路：一是市場(chǎng)化改革，二是憲法制度改革。他們認(rèn)為，政府的成效應(yīng)同成本收益掛鉤即要向市場(chǎng)化的目標(biāo)邁進(jìn)；同時(shí)規(guī)則是共同意志的結(jié)果，所有制度包括由公眾產(chǎn)生的政府都應(yīng)遵從為公共服務(wù)的理念，必要時(shí)要推翻之前的所有不適宜的規(guī)章制度；此外還明確了中央與基層政府的任務(wù)、職責(zé)與權(quán)限。該理論創(chuàng)新了關(guān)于基層公共服務(wù)型政府的學(xué)說(shuō)，但同樣也存在著缺陷。一是該理論的可行性的問(wèn)題。公共選擇理論特別強(qiáng)調(diào)明晰產(chǎn)權(quán)，以防造成資源的浪費(fèi)與揮霍。但對(duì)公共物品和公共服務(wù)來(lái)講，要明晰產(chǎn)權(quán)卻是一件難事，因?yàn)楣参锲泛头?wù)本身就具有公共性；二是普適性的問(wèn)題。在市場(chǎng)機(jī)制不成熟的地區(qū)中，要達(dá)到完全市場(chǎng)化幾乎變得不可能。在我國(guó)，由人口眾多、地大等特殊國(guó)情決定而產(chǎn)生的公共服務(wù)型政府模式更多地體現(xiàn)了要側(cè)重基層政府發(fā)展這一特點(diǎn)。中國(guó)人民大學(xué)張康之教授是在我國(guó)最早提出“服務(wù)型政府”概念的學(xué)者，提出了“引導(dǎo)型政府職能模式”的理論，他指出，而今農(nóng)村的意識(shí)形態(tài)不再對(duì)基層政權(quán)提供像以往的激勵(lì)和激情了，由此帶來(lái)的是政府官員的人格的世俗化、感召力下降，以及政府的社會(huì)動(dòng)員能力的下降的問(wèn)題。如果是政府主導(dǎo)型的制度供給方式，政府社會(huì)動(dòng)員能力的下降就可能導(dǎo)致制度失敗。政府在此只能夠承擔(dān)引導(dǎo)型的職能而非供給型。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，這能給我國(guó)基層公共服務(wù)型政府的構(gòu)建提供新思路。

二、我國(guó)基層公共服務(wù)型政府構(gòu)建的困境及其影響因素

從總體上來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)階段，基層政府總體服務(wù)能力不斷得到發(fā)展和加強(qiáng)。但依然存在如下問(wèn)題：

(一）公共服務(wù)投資動(dòng)力不足，總量過(guò)少，供需失衡

農(nóng)村地區(qū)底子薄弱、基礎(chǔ)差，公共物品和公共服務(wù)欠缺，廣大基層如縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在著資金不足的問(wèn)題，它們嚴(yán)重依賴著轉(zhuǎn)移支付。現(xiàn)階段，我國(guó)政府間公共服務(wù)供給職責(zé)沒(méi)有明確劃分，基層政府財(cái)力與事權(quán)不對(duì)稱，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，很難有財(cái)力用于公共服務(wù)建設(shè)。加上基層政府對(duì)公共服務(wù)這一觀念意識(shí)較為淡薄，他們更愿意把資金放在引進(jìn)外商、發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，缺乏一種公共服務(wù)投資的動(dòng)力，在公共服務(wù)總量上就顯得捉襟見(jiàn)肘；此外，在公共服務(wù)的有限投資上，還存在著比例失衡現(xiàn)象。比如當(dāng)?shù)卣疄榱俗非螽?dāng)?shù)氐慕ㄖ庥^美感或?yàn)榱藨?yīng)付上級(jí)要求的“實(shí)在政績(jī)”的存在，不惜花最多的資金在建筑工程上而忽略了當(dāng)?shù)鼐用駥?shí)際的公共服務(wù)需求，從而導(dǎo)致軟公共服務(wù)的缺失。處在基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨上級(jí)巨大壓力，卻缺少來(lái)自下面自身服務(wù)對(duì)象的壓力，致使公共服務(wù)與需求出現(xiàn)不對(duì)口并越來(lái)越成為一個(gè)突出問(wèn)題。

（二）公共服務(wù)不到位，政策能力缺陷，缺乏有效評(píng)估監(jiān)督

基層政府除了面臨資金不足等問(wèn)題外，一般還存在著人力資源不足問(wèn)題，提供公共服務(wù)的主體過(guò)于單一，這就大大制約了基層政府公共服務(wù)能力的發(fā)揮，這一點(diǎn)在公共政策的制定上尤為明顯，從而導(dǎo)致公共服務(wù)不到位現(xiàn)象的產(chǎn)生。安徽某縣公共廁所遍布，但當(dāng)?shù)鼐用駞s反映由此而造成的公廁收費(fèi)問(wèn)題，這種有失偏頗的公共服務(wù)顯然是缺乏正確科學(xué)的公共服務(wù)政策而導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理的結(jié)果，它是與真正公共服務(wù)型的基層政府的構(gòu)建相悖的。而在大多數(shù)基層政府中，監(jiān)管體系不完善，監(jiān)管力度不足，在公共服務(wù)實(shí)施與反饋上會(huì)有欠缺，缺乏較為完備的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。此外，我國(guó)對(duì)政府部門公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)又處在政府內(nèi)部實(shí)施階段，缺乏大眾認(rèn)同的權(quán)威評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。這既影響到當(dāng)?shù)鼐用窈彤?dāng)?shù)卣g的親和力，又勢(shì)必給公共服務(wù)型政府的建立帶來(lái)阻力。

基層政府在公共服務(wù)上存在著種種不如人意的地方，但要徹底解決這個(gè)難題，重塑公共服務(wù)型政府，為基層政府配置一個(gè)匹合的服務(wù)模式，同樣也遭遇困境：

首先是財(cái)政問(wèn)題。1994年，我國(guó)進(jìn)行了分稅制改革，實(shí)行事權(quán)同構(gòu)，從而導(dǎo)致上級(jí)政府將自身事權(quán)向下轉(zhuǎn)移，而在財(cái)力分配上，卻通過(guò)分稅制實(shí)現(xiàn)了財(cái)權(quán)層層上收，形成了“財(cái)權(quán)向上集中，而職能向下移”的不合理的財(cái)政體制，形成了“權(quán)、責(zé)、利”的分離和不對(duì)稱的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)著醫(yī)療衛(wèi)生、教育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練尤其是義務(wù)教育等這些本應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)的職責(zé)，導(dǎo)致嚴(yán)重制約著工業(yè)發(fā)展為主的鎮(zhèn)的財(cái)政能力。而對(duì)那些農(nóng)業(yè)發(fā)展為主的鄉(xiāng)來(lái)說(shuō)，中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額有限，不能完全彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口，處于困境中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能通過(guò)違規(guī)的方式自行解決財(cái)政收支問(wèn)題。因此，當(dāng)制度內(nèi)財(cái)政收入不足，制度外財(cái)政收入又受到嚴(yán)格的限制時(shí)，農(nóng)村基層政府的生存與運(yùn)轉(zhuǎn)成了問(wèn)題，就更莫論要對(duì)日益高漲的公共服務(wù)需求作出有效回應(yīng)了。

其次是壓力型體制所致。即使是基層政府向公眾提供公共服務(wù)，往往也是上級(jí)分派給基層政府的項(xiàng)目，這種指標(biāo)式、任務(wù)式的公共服務(wù)通常容易忽略了本地實(shí)際，難以和當(dāng)?shù)鼐用裥枨螽a(chǎn)生契合。而當(dāng)?shù)鼗鶎诱疄榱诉_(dá)到上級(jí)下達(dá)的命令，就要集中一切力量資源來(lái)跟進(jìn)完成，無(wú)暇顧及公眾真正的公共服務(wù)需求。基層政府的不自主是構(gòu)成構(gòu)建公共服務(wù)型政府困難的一個(gè)關(guān)鍵原因。

三是缺乏有效的民意整合——表達(dá)機(jī)制。在廣大農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，甚少發(fā)現(xiàn)基層政府與當(dāng)?shù)鼐用翊嬖谥庀噙B的緊密接觸，在居民表達(dá)自己的心聲或反映情況時(shí)，往往采取非正式的表達(dá)方式，以圖達(dá)到目的。究其原因，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民缺乏有效的民意整合和表達(dá)機(jī)制。作為公共產(chǎn)品最終消費(fèi)者和成本負(fù)擔(dān)者的居民基本上被排斥在公共決策體系之外，使得村民無(wú)法表達(dá)其對(duì)公共產(chǎn)品的偏好，以致難以影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策過(guò)程。

基層公共服務(wù)型政府的現(xiàn)狀與構(gòu)建都含有不容樂(lè)觀和忽視的因素，總的來(lái)說(shuō)，可概括為基層政府的財(cái)政、體制和民意吸納。要有力地解決基層政府公共服務(wù)的諸多問(wèn)題，就必須有意識(shí)地針對(duì)問(wèn)題癥結(jié)，對(duì)癥下藥，這其中涉及了縣市級(jí)以上政府如何為鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能轉(zhuǎn)型、服務(wù)型的構(gòu)建提供配套制度、進(jìn)行整體制度協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

三、對(duì)策分析和基層公共服務(wù)型政府模式的選擇

針對(duì)當(dāng)前基層政府在治理過(guò)程中出現(xiàn)的弊端，探討研究和作出那些關(guān)系到基層政府和當(dāng)?shù)厮芯用竦膶?duì)策，將有利于公共服務(wù)概念的推廣和實(shí)現(xiàn)保障廣大居民的需求利益，它的積極探索意義深遠(yuǎn)。

（一）制度要?jiǎng)?chuàng)新

制度創(chuàng)新涵蓋以下四大內(nèi)容：

1.改革行政體制

一是在人事體制上，允許地方政府根據(jù)自身實(shí)際情況，特別是居民的公共服務(wù)需求，以及地方政府為實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)胤€(wěn)定的目標(biāo)，設(shè)置政府人員編制。二是考慮到基層工作的艱苦和吸引就業(yè)的困難等阻礙改革因素，可以在教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利等公共服務(wù)部門移入類機(jī)關(guān)單位編制體制，打破現(xiàn)固有的事業(yè)單位編制體制機(jī)制。三是根據(jù)上述人事體制的改革相應(yīng)調(diào)整財(cái)政體制，使更多的財(cái)政資源向公共服務(wù)和社會(huì)管理部門傾斜。特別在財(cái)政體制調(diào)整這一范疇中，要正確定位中央與地方以及地方各級(jí)政府之間在公共服務(wù)供給方面的事權(quán)、財(cái)權(quán)，使事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)稱。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的基層政府，應(yīng)建立健全獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政，按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)稱的原則，進(jìn)一步規(guī)范完善分稅制。按照“分稅分級(jí)”的原則，實(shí)際上可以讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能夠從稅收中享有穩(wěn)定的收入來(lái)源，并適當(dāng)擴(kuò)大基層政府的稅權(quán)，以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的能力。

2.建立健全民意整合—表達(dá)機(jī)制

健全完備的民意整合—表達(dá)機(jī)制可以促進(jìn)政府決策的民主化、科學(xué)化。從民意受體一方來(lái)講，可通過(guò)開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度功能，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的民意整合—表達(dá)作用、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績(jī)考核指標(biāo)制度等來(lái)建立健全民意整合—表達(dá)機(jī)制。此外，完善村民自治制度，鼓勵(lì)農(nóng)村社團(tuán)組織的建立，予民眾暢通的表達(dá)渠道，建立一套“自下而上”的民主決策機(jī)制，雙管齊下，以確保公共服務(wù)到位，公共需求得到真正滿足。

3.建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者協(xié)作的農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基層群眾一直單向度地依賴當(dāng)?shù)鼗鶎诱墓卜?wù)和公共物品的配給，基層政府是單一的公共服務(wù)提供者。這條自上而下的單一性鏈已不能滿足居民趨向多樣化的公共服務(wù)需求了。因而，建立多元公共服務(wù)主體，打破過(guò)去那種層層而下的公共服務(wù)模式，保證居民的參與，越來(lái)越受眾多學(xué)者和居民青睞。其中，也可以參照公共選擇理論，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，讓市場(chǎng)能給基層政府的公共服務(wù)運(yùn)作予積極影響，同時(shí)也不能忽略政府這一主導(dǎo)地位。

四、建立科學(xué)合理的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制

一是把公共服務(wù)提供的質(zhì)量和數(shù)量作為考評(píng)重點(diǎn)，增加公共服務(wù)在績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的比重，一改過(guò)去偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法，從以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估模式向以公共服務(wù)發(fā)展為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估模式轉(zhuǎn)變。二是建立多元指標(biāo)評(píng)估體制，把公眾參與度和滿意度作為政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的主要標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立專門的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)，改進(jìn)評(píng)估方法，做到定量分析和定性分析相結(jié)合。三是規(guī)范評(píng)估過(guò)程，確保績(jī)效數(shù)據(jù)信息的規(guī)范化、真實(shí)化和制度化，規(guī)范績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容和形式，以保障評(píng)估準(zhǔn)確、有效、公正和透明。

我國(guó)正處于快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，基層政府的公共服務(wù)理念也必須跟進(jìn)才能適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展。基層政府要實(shí)現(xiàn)管理型政府向服務(wù)型政府的角色轉(zhuǎn)換，首先得樹(shù)立一種全新的公共服務(wù)理念，這就不可缺失公共服務(wù)理念的弘揚(yáng)和精神培養(yǎng)。在此，基層政府工作人員的服務(wù)素質(zhì)提高是重中之重。為了讓基層干部能更好地接受公共服務(wù)理論和實(shí)踐的學(xué)習(xí)，可以通過(guò)輸送農(nóng)村干部到城市進(jìn)修等形式，不斷提高其對(duì)公共服務(wù)的理解和認(rèn)識(shí)并為之踐行，或者由城市教育、衛(wèi)生、科技、體育、文化等專門人才到農(nóng)村輪崗這種人才交流雙向互動(dòng)的模式來(lái)使基層公共服務(wù)型政府更快地建立。更新基層政府服務(wù)理念、加強(qiáng)服務(wù)主體隊(duì)伍建設(shè)是基層公共服務(wù)型政府構(gòu)建最為直接、快捷的方法，它可以在體制不發(fā)生大變革的前提內(nèi)施行。

基層公共服務(wù)型政府其實(shí)并沒(méi)有固定的模式，由于各地存在著差異，不能把在一個(gè)地方實(shí)行得好的模式生搬硬套在另一個(gè)地方去，否則不會(huì)取得大的成效，甚至適得其反。但從另一個(gè)角度講，公共服務(wù)這一理念是具有普適性的，各基層公共服務(wù)型政府模式大有值得借鑒和參考的成分。

一是鼓勵(lì)當(dāng)?shù)毓妳⑴c模式。如前方所述，公共服務(wù)的主體是要多元化的，基層政府應(yīng)舍棄公共服務(wù)內(nèi)容和過(guò)程的獨(dú)自解決的念頭，讓公共服務(wù)對(duì)象參與到提供公共服務(wù)或產(chǎn)品的活動(dòng)中，這必然能更好地符合公共服務(wù)需求，同時(shí)也能使公共資源得到有效利用。

二是市場(chǎng)化模式。在基層政府中，引入市場(chǎng)的因子，進(jìn)行市場(chǎng)化改革，一方面能迅速提高基層政府的公共服務(wù)效率，達(dá)到收益最大化，另一方面又能有效配置公共資源，節(jié)省行政成本。具體措施包括：在政府內(nèi)部中建立效益機(jī)制、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、強(qiáng)化規(guī)章制度的功用，規(guī)范管理、機(jī)構(gòu)人員精簡(jiǎn)、放手社會(huì)和企業(yè)等。在西方，市場(chǎng)化模式基本上是固定使用的，但這種模式的功效的發(fā)揮在我國(guó)基層地區(qū)可能會(huì)受到限制，其實(shí)行程度的高低要視當(dāng)?shù)貙?shí)際具體情況而定。

三是自主模式。這種自主既是基層政府的自主，也是公共服務(wù)受體即居民的自主。基層政府和居民最了解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治、文化等發(fā)展?fàn)顩r，讓當(dāng)?shù)馗鶕?jù)自身確切的需要來(lái)安排一系列的公共事務(wù)是最穩(wěn)妥適宜的。上級(jí)政府對(duì)基層政府給予的應(yīng)該是更多的指引和督導(dǎo)，而非一個(gè)精確的指標(biāo)或沉重的任務(wù)。加強(qiáng)當(dāng)?shù)卣淖灾鞴芾砗驮鰪?qiáng)當(dāng)?shù)鼐用竦姆e極參與自己大眾的事務(wù)是自主模式的主要特征。它的運(yùn)作也得到越來(lái)越多的學(xué)者和基層政府的支持和普及試行。

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Establishing The Pattern of Public Service of Grass Roots-Government

LI Zhuan-huan

（South China Agricultural University Public Management College， Guangzhou510642，China）

Abstract: The Fifth Plenum of the 17th Central Committee of the Communist Party of China Reported that one of urgent assignment in currently is to enhance public service system of basic foundation in grass roots and equalize of public service for improving the social security system that covers urban and rural residents and is suitable to the national conditions gradually.By far，there are still some problems in ahead for it，such as be shortage in investing in public service with amount ，be lack of efficiency and effectiveness and have an imbalance of policy in areas and percentage of public service .Those problems will have a trend toward expansion in the developing society .It's urgent to change this so awful situation ，especially in grass roots-government for its linking to the residents directly.\"There are no two identical leaves\"，economy，politics and culture are various from area to area in every grass roots-government in our country .Hence，it's an important topic about how to make a choice for the grass roots-government on public service pattern reasonably and use it.

Key words: public service; grass roots-government; public service pattern