中國農業政策支持體系構建文獻評述

摘 要：當前，中國農業不僅面臨糧食數量安全和質量安全的沉重壓力，還面臨應對全球氣候變化、保護土地自然力可持續性，發展低碳農業的新挑戰。因而，梳理國內外農業支持政策方面的相關文獻，總結其特點和研究前景，對于在低碳經濟視角下，構建適合中國國情的農業支持政策體系會提供良好的思路。

關鍵詞：中國農業支持政策；體系構建；低碳經濟

中圖分類號：F30文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）09-0005-03

一、關于農業支持政策問題

（一）國外的研究

1.對農業支持政策重要性的認識。對農業重要性以及支持政策重要性的認識，最早可以追溯到古希臘思想家色諾芬。色諾芬在其代表作《居魯士的教育》和《經濟論》中，反復論證了農業的重要性。認為“農業是其他技藝的母親與保姆，因為農業繁榮的時候其他一切技藝也都興旺；但是，在土地不得不荒廢下來的時候……其他技藝也都將處于垂危的境地了。”[1]重農學派的創始人魁奈的思想。魁奈在其《谷物論》中提出：“問題在于這一切利益的本源，實際是農業。正是農業，供給著原材料，給君主和土地所有者以收入，給耕作者以利潤。”[2]他在劃分社會等級時，把農業生產者看作生產階級，把從事商業和工業的人看成是非生產階級，充分說明他對農業基礎地位的高度重視。

2.對農業補貼政策的認識。20世紀30年代世界經濟大危機之后，農業保護主義迅速崛起并成為世界潮流，農業補貼問題的研究也得到了一定程度的推進。美國《1933年農業調整法》拉開了政府對農業進行長期高強度補貼的序幕[2]。1962年的歐洲共同體開始實施其共同的農業政策價格支持和出口補貼逐漸成為共同農業政策的核心，同時還對生產者進行直接補貼來扶持農業生產，此舉對歐洲共同體的農業發展起到了巨大的推動作用，但也產生了貿易扭曲效應。因此歐美國家在農業補貼的問題上開始了長期的爭論與沖突。因此一般認為，學術界從這一時期才開始真正把農業補貼作為一個專門的范疇進行規范研究。

（二）國內的研究

1.對農業基礎地位的認識。鄧小平在指導經濟建設時，多次強調:“中國經濟能不能發展，首先要看農村能不能發展，農民生活是不是好起來。”[3]要求“農業是根本，不要忘掉”[4]，指出“工業越發展，越要把農業放在第一位”。[4]“農業始終是戰略產業，糧食始終是戰略物質，必須抓得很緊很緊，任何時候都松懈不得。”“[5]現代學者從糧食安全關系到社會穩定、國家政治安全等角度對其重要性進行論述。其中林毅夫教授認為，中國主要糧食品種能夠自給自足，短期內，國內糧價可以抵擋國際糧食價格上漲的壓力，但中國糧食供應并不是高枕無憂，尤其在國內糧食生產形勢悄悄發生變化，有利條件減少，不利因素增多的情況下，糧食安全存在的隱患，應該引起重視[6]。盧鋒則對中國糧食狀況很樂觀，認為“從數據看來，我沒有感到現在是世界末日。”[7]甘宣明、劉荷認為糧食不僅是每個人生存的物質基礎，而且也是穩定市場、保證國家建設的重要物資[8]。

2.對農業補貼政策的認識。中國農業補貼政策起步較晚，中國的農業補貼政策始于20世紀50年代末，最早以國營拖拉機站的“機耕定額虧損補貼”形式出現，之后逐漸擴展到農用生產資料的價格補貼、農業生產用電補貼、貸款貼息補貼等方面。專家們對該不該補貼農業這一核心問題的認識存在著意見分歧。大多數專家學者比較一致的認為，在發展社會主義市場經濟和改革開放的條件下，對中國農業的發展應予以適度的補貼與支持。如劉暢提出：根據國際經驗，糧食生產補貼是工業反哺農業、城鄉共同發展的起點。60年前的美國、40年前的日本都曾站在這一起點上，完成了國家經濟的騰飛[9]。李玉珠的“中國農業需要適度的保護”[10]

（三）評述

其一，關于農業的基礎性地位的研究，國內外學者從農業對其他產業的影響、支撐作用，農業對社會再生產的基礎性作用，農業對增加社會福利，農業對人類生存發展，農業對社會安定和國家政治安全等方面進行了研究。其二，關于糧食生產補貼，大部分的學者都認為應當增加對農業生產的補貼，并從效率的角度、從國家產業布局的角度進行論證。

二、關于土地養護支持政策問題

（一）國外的研究

1.土地養護的重要性。薩伊認為“土地有能力改變許多物質，是他們適應人類使用。沒有土地，他們便對人們沒有用處，因為我們吃的五谷、果子與蔬菜，和我們用以制造房屋、船只與家具以及作為取暖燃料的樹林，都是由土地提供滋養料或幫助生長的液汁。馬克思在《資本論》中分析商品中勞動的二重性時，寫道：“種種商品體，是自然物質和勞動這兩種要素的結合。”“人在生產中只能像自然本身那樣發揮作用，就是說，只能改變物質的形式。不僅如此，他在這種改變形態的勞動本身中還要經常依靠自然力的幫助。”[11]說明他和配第一樣承認土地、自然力的重要作用。現代學者，基于對土地污染、土地質量下降對糧食安全的潛在威脅，紛紛提出國家要出資，保護土地，實行生態補償。

2.關于土壤肥力及土地報酬的認識。法國古典政治經濟學代表人物布阿吉爾貝爾是最早提出土地報酬遞減的人，他說：“法國一切收入的減少是由于土地的收益不論是在產品的售價上還是在產量上都已經下降。”[12]馬歇爾分析了土地報酬的變動規律，認為土地報酬存在遞減和遞增兩種可能，而在土地已經充分利用而人口壓力不斷增加的國家，土地報酬遞減是一種不可抗拒的必然趨勢。馬克思在分析級差地租時，論述了自然肥力，認為“撇開氣候等要素不說，自然肥力的差別是由表層土壤的化學成分的差別，也就是由表層土壤所含植物養分的差別形成的。”[13]指出土地肥力從經濟學的角度，“同農業中化學和機械的發展水平有關系”，提出了“用化學的方法或用機械的方法，來排除那些使同樣肥沃的土地實際收成較少的障礙”[13]。

（二）國內的研究

1.中國的人地情結。中共的“八七”會議指出“土地革命問題是中國的資產階級民權革命的中心問題。”趙桂慎認為“國土是一個國家生存的條件，是物質和能量源泉的載體”[14]唐健，陳志剛，趙小風，黃賢金等認為糧食的供給主要受耕地面積、糧食播種面積、資源與技術、扶持政策等多種影響因素制約。因此，得出有必要嚴格保護耕地資源的數量和質量的結論，并論證了中國近年來耕地紅線政策的重要。茅于軾則認為耕地和糧食產量之間沒有直接的關系，進而得出中國耕地保護是特定于耕地數量的嚴格控制，是與糧食安全的絕對“捆綁”。政府要求確保18億畝耕地不許突破無疑是錯誤的，甚至是極為有害的[15]。

2.對土壤肥力差異和改善土壤的認識。鄧子恢認識到土地肥力及其報酬的差異表現在他提出的農業生產“因地制宜”[16]思想。現在，越來越多的學者認識到除了土壤存在自然肥力差異以外，人為因素也會對土壤肥力造成影響并提出一系列旨在改善土地肥力的方法主張。葉艷妹、吳次芳等就認為人類對農地的整理對生物多樣性的影響也間接影響到生物多樣性對害蟲的轉移作用，并且不利于農業生態穩定和農業改善環境能力的發揮。提出了集中村莊、遷移墳地、平整田塊，使林木成網、路渠配套，進而實現增加有效耕地面積和旱澇保收面積的生態保育型農地整理模式[17]。羅吉文在低碳農業發展模式的過程中指出了通過免耕、合理輪作、合理施肥等措施實現土壤碳匯，以增加土壤肥力的思路[18]。

（三）評述

其一，關于土地在農業生產中的地位，國內外學者從土地的稀缺性，土地中隱含著自然力，土地是恒產，土地關系到政治穩定等方面研究得出土地在農業生產的重要性。其二，關于土地肥力及土地報酬，認識到了不同土地間存在著肥力差別和同樣的土地會因為自然或是人為原因產生肥力變化。

三、關于應對氣候環境災害方面的支持政策問題

（一）國外的研究

1.關于氣候環境和農業生產的關系。斯密認為在農業上，自然也和人一起勞動；自然的勞動，雖無需代價，它的生產物卻和最昂貴的工人生產物一樣，有它的價值。農業最重要的任務，與其說是增加自然的產出力，不如說是指引自然的產出力[19]。1962年美國的生態學家卡爾遜發表了《寂靜的春天》，指出了生物界和人類面臨的環境氣候威脅，為人類環境意識的啟蒙點燃了一盞明燈。發展經濟學家劉易斯也在著作《經濟增長理論》中提到人口、資源、環境與經濟增長的關系問題[20]。1991年國際糧農組織在荷蘭會議上發表了《登博斯宣言》，提出了農業的可持續發展這一命題，針對酸雨等環境問題，澤博特研究表明環境對污染物的容納能力是一個常量，這構成了經濟增長的極限[21]。

2.關于氣候環境惡化原因及治理的認識。科斯、德姆塞茨等國外的現代制度經濟學者認為應通過規定產權和交易費用等方法對環境污染等問題進行治理[22]。庇古在探討環境的外部性后，指出用庇古稅和規定產權的方式實現對環境污染的治理[23]。美國著名的未來學家阿爾溫·托夫勒預示了循環型農業是應對人口劇增、資源短缺、環境污染和生態蛻變等問題的發展模式。克拉克于1973年強調了可更新資源生產對緩解氣候環境壓力的重要作用，奠定了可更新資源生產的理論基礎[24]。曼昆認為“市場價格使我們沒有理由相信，自然資源是經濟增長的極限。”[25]梅朵斯在其《增長極限》一書中說，如果我們能平衡長期和短期發展目標，強調生活質量、公平和滿足，采取合理的經濟環境政策，運用技術提高原材料和能源的使用效率，就可以超越極限[26]。

（二）國內的研究

1.氣候環境在農業中重要性的認識。中國是農業大國，氣候環境災害的重要內容，很早就得到重視。王軍認為“農業系統是一個由農業生態系統和農業經濟系統所組成的復雜的、開放的復合系統。其中農業生態系統是由生命系統和環境系統在一定空間內組成的具有一定結構和功能的有機整體，農業經濟系統是由農業生產系統和農業生產關系組成的有機整體。”[27]黃人杰認為農業和環境狀況密不可分，自然資源的退化破壞了農業生產的基礎，加劇了農業面對風險的脆弱性，而自然資源的不可持續性使用也造成大量經濟損失[28]。

2.關于氣候環境的改善及災害的治理。天人合一的思想在中國百姓心中根深蒂固。杭州著名的“蘇堤”證明了蘇軾在杭州任職期間把水利事業視作“事關興運”的大事。王安石在他的新法中，著重提出一條“農田水利法”，將單純的議論變成實施的法令。他的這種觀點到了大興水利的南宋，更是得到更多人的響應。如陳蓍青在《■窗集·奏請急水利疏》中說“夫稼，民之命也；水，稼之命也”，陳亮在《龍川文集·問答下》中的“衣則成人，水則成田”深刻說明水利的重要性[29]。顏加勇指出，面對現代水資源對糧食生產的制約，應“強化水資源保護，提高水資源利用率，減少水污染，加強水利建設。”[30]

（三）評述

其一，關于氣候環境和農業生產，國內外學者指出了自然環境對農業生產的影響以及農業生產對環境的正負外部性。其二，關于氣候環境災害治理，國內外學者提出了通過將外部影響內部化、教育、告知、政府投資、規定產權、稅收限制、減少人口等政策建議。

四、研究前景與展望

每個時代都有其主旋律和時代需求，在古代，糧食安全是人類生產生活的主要制約因素，所以以糧食安全為主要政策目的的政策就是最有利于人民的政策；在土地矛盾突出的時代，土地政策也就自然而然地成為了農業政策的主要方向；隨著環境污染的日益嚴重，又需要把越來越多的政策重心調整到關于環境保護上來。學者對關于影響農業生產的等自然環境因素的政策研究不斷增多，并且對相關自然環境的研究范圍有不斷擴大的趨勢，從最初的單純地從土地政策的研究到后來增加了對水利問題的研究，再到現在的范圍更廣泛的對包括土地、水、氣候等整個環境政策的研究。而如今，在面臨全球氣候變暖引發的人類生存危機，世界各國紛紛參與到拯救地球的國際行動，低碳經濟盛行的大背景下，今后對于農業支持政策的研究應低碳領域致力于：1）把種植業、畜牧養殖業、林業作為一個完整的整體進行綜合考慮。并加強政策對農業生產、消費等各個環節中碳排放的控制。2）在低碳農業政策研究中充分考慮自然關系和經濟關系，實現自然利益和經濟利益的和諧統一。3）在政策研究中，注重加強農業低碳技術和農業低碳經濟的協調發展，在增強在國際低碳談判權的同時提高自身低碳技術的硬實力。

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