關于社會管理的幾個基礎問題

摘 要：社會管理是與政治管理、經濟管理相對的概念，它指的是對社會公共事務中除了政治統治事務和經濟管理事務以外的那部分事務的管理與治理。并且，其范疇小于社會建設，局限于保證社會的正常運行和維護社會秩序的活動。同時，“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局，并不是一個簡單的并列，而是有其偏重：黨委統一領導，要體現在對改革方針的把握上，支持政府依法行政，管理服務社會事務；政府的合理定位就是組織者、政策制定者，負責制度的建立、完善和監督，政府起到的是掌舵的作用；社會協同，才是社會管理主體的一個核心內容，必須從理順各類社會主體參與社會管理的職責及重點出發，激勵社會主體有序參與社會管理活動。

關鍵詞：社會管理；淵源；范疇；主體

中圖分類號：C916文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）09-0059-03

近年來，社會管理學術研究和實際工作都受到了黨和政府以及社會各界的高度重視。建設社會主義和諧社會，必須改革現行的社會管理體制，已成為社會共識。為此，黨中央和最高政法部門明確提出了“加快推進社會管理創新”的重要任務。但是，筆者認為，社會管理制度創新取得實際進展，并真正惠及普通公民，必須首先理清一些基本問題，從而找準整體思路和具體對策，并達成政府和公民都接受的理念，以此長期推動工作前行。

一、社會管理的淵源

“社會管理”是一個頗具中國特色的概念。2004年十六屆四中全會，提出“深入研究社會管理規律、完善社會管理體系和政策法規，整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，在“提高構建社會主義和諧社會的能力”部分，明確要求，“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”。這樣，“社會管理”一詞，正式被提出來。2006年“十一五”規劃綱要第四十二章“完善社會管理體制”的具體內容則包括“加強基層自治組織建設”、“規范引導民間組織有序發展”和“正確處理人民內部矛盾”三個部分。2006年十六屆六中全會，其《決定》的第六部分“完善社會管理，保持社會安定有序”中，提出“加強社會管理，維護社會穩定，是構建社會主義和諧社會的必然要求。必須創新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，在服務中實施管理，在管理中體現服務。”這與以往對“社會管理”的提法基本上還是一致的，就是在最后強調了“管理”與“服務”的關系。但是，“社會管理”的具體內容增加到七項，包括“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”；“推進社區建設，完善基層服務和管理網絡”；“健全社會組織，增強服務社會功能”；“統籌協調各方面利益關系，妥善處理社會矛盾”；“完善應急管理體制機制，有效應對各種風險”；“加強社會治安綜合治理，增強人民群眾安全感”；“加強國家安全工作和國防建設，保障國家穩定安全”。2007年十七大報告著重強調“社會建設”，提出了“社會建設與人民幸福安康息息相關。必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會?！?/p>

從淵源說起，在我國改革開放前傳統的政府管理體制下，社會管理被納入經濟管理范疇，政府通過計劃手段管理紛繁復雜與千變萬化的經濟與社會生活，期實現方式則主要是管制——政府幾乎包攬了所有的社會活動和社會事務，一管到底，這在特定的歷史時期是合理且有效的，但同時也造成市民社會發展的停滯或萎縮，社會消極地依賴政府，社會自我治理能力弱[1]100-103。改革開放以來，特別近年來，向市場經濟的轉軌，政府職能的轉變，城市化、工業化進程的加快，全球化和風險化社會時代的到來，引發了大量的社會問題，產生了許多管理的真空和“盲點”[2]11-19。社會領域正在與政治領域和經濟領域分離開來，成為一個相對獨立的領域。

這種背景下出現的“社會領域”一詞，當然不能泛指廣義的社會，它不再是包括政治、經濟、思想文化和社會生活在內的大系統社會。因此，此時的“社會管理”就只能取狹義理解，也就是與政治管理、經濟管理相對的概念，它指的是對社會公共事務中除了政治統治事務和經濟管理事務以外的那部分事務的管理與治理[3]207。

境外并沒有和“社會管理”完全對應的詞匯，最接近的就是“新公共管理”。20世紀70、80年代初，為迎接經濟全球化、社會信息化及公眾需求多樣化的外部挑戰，以及擺脫財政壓力和傳統官僚政府效率低下等內部困境，西方各國相繼掀起政府改革熱潮。英國首開先河，隨后美國的“企業化政府”改革運動、奧地利的“行政管理計劃”、丹麥的“公營部門現代化計劃”、法國的“革新公共行政計劃”等等，40多個國家紛紛推出了政府改革的措施[1]1。盡管各國政府改革的起因、性質、策略以及規模、程度等各有不同，但它們都趨向于一個共同議程，即“新公共管理”，又稱為“管理主義”，“以市場為基礎的公共行政、企業型行政”。

我們尋求詞匯淵源，在于提示社會管理不同于政府行政管理和工商管理。因此，社會管理過程中就不能生搬硬套行政管理和工商管理模式，應該充分認識其自身特征和規律，采取適應自身的模式。

二、社會管理與社會建設的關系

從黨的十七大到十七屆五中全會，最高層逐步形成了一個穩定的提法，那就是將社會管理納入社會建設之中，不再把社會管理作為一個獨立的結構。例如，十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會管理第十二個五年規劃的建議》[5]，第八部分“加強社會建設，建立健全基本公共服務體系”，共有六個問題，包括促進就業和構建和諧勞動關系；合理調整收入分配關系；健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系；加快醫療衛生事業改革發展；全面做好人口工作；加強和創新社會管理。從中不難看出，社會管理只是社會建設的一個組成部分。

十一屆三中全會以來，針對我國生產力水平較低、地區發展不平衡實際，我們黨確立了“以經濟建設為中心，集中精力發展社會生產力”的戰略方針，經濟切實取得了快速增長。但是，大部分精力注重市場監管和經濟調節，導致的結果是容易忽略公共服務和社會管理，甚至一些地方領導干部對社會民生建設缺乏興趣和熱情，對當地社會基礎設施的基本情況了解甚少。改變困境的現實需求十分強烈。“十二五規劃綱要”加強社會管理部分的概括性表述：“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，提高政府保障能力，提高基本公共服務均等化。加強社會管理能力建設，創新社會管理機制，切實維護社會和諧穩定?！睆倪@個提綱性的概述，我們可以感覺出，建設學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居的和諧社會的綜合目標越來越清晰和迫切。

社會領域與政治領域和經濟領域分離開來，成為一個相對獨立的領域之后，社會建設就是對此領域發展的一個綜合詞匯。而社會管理的范疇，從官方的表述可以看出，比起社會建設來說，就小很多了。暫不從學術上討論，僅從官方文件來看，社會管理的目標，就在于保證社會的正常運行，維護社會秩序。其職能范圍主要局限在發展基層組織，包括群眾組織和社會組織；化解社會矛盾；維護公共安全；服務管理重點人群；維護社會治安，等等[6]。社會管理是社會建設的一個重要內容，也是推進社會建設的重要手段。

三、社會管理的主體

20世紀70年代末，以經濟體制改革為先導的改革開放，使我國社會發生了巨大變化，引發了全方位的社會變革：由政治權威、計劃體制總攬社會事務、支配社會資源的“總體性社會”，開始向國家、市場、社會逐步分立的“結構社會”轉化[7]；單位體制開始解體，“單位人”日益被“社會人”、“社區人”所取代；村民自治、社區自治逐步開展。社會管理主體演變的一個重要趨勢，就是介于政府與市場之間的民間組織，包括城鄉自治組織、行業組織、社會中介組織以及公益慈善和基層服務性組織正在緩慢發展，也必須應對迅速壯大的呼聲。從社會實際來說，社會本身是不自足的，單獨依靠個人自助和社會互助無法完全解決社會問題，民間組織所掌握的資源是有限的，因此政府和企業介入社會問題的解決和社會服務的提供就成為必然[8]52-60?！包h委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局，已經被執政黨確定為一個目標，解決了社會管理發展的方向問題。從這個格局目標，可以明顯地感覺到社會管理主體的多元化。

以美國學者奧斯特羅姆夫婦為代表的制度分析學派提出“多中心”概念。多中心治理理論提出了處理國家與社會、政府與市場、公共部門與私人部門的關系的一種新思路，強調社會管理及公共事務由政府、非營利組織（第三部門）、公民、家庭、社區、企業等主題共同參與治理，形成多中心的參與和合作的社會管理格局和管理體系[8]17。在社會治理中多中心治理理論強調的是社會治理主體的多元化，它表明在社會治理過程中，存在著多個治理主體，權力運行不是單向著力，不存在單一的權威中心，社會治理的權力不是一體性的。

回歸到我們國家，我們提倡社會管理主體的多元化，但我們不能急于追求多元主體的完全平等和作用同等。從實踐來看，黨和政府機關對社會管理具有當然的合法性和可行性，其他管理主體雖然參與社會管理，但社會上對其不認可、不支持的幾率依然很大。特別是公民社會領域的一些民間組織，它們在進行社會管理和開展相關活動中經常備受“關注”和遭遇到“敏感”，黨政官員和普通公民普遍對民間組織抱有不信任、懷疑、防范和抵制的態度[10]125-126。

“黨委領導、政府負責”，表明完善多元化社會管理主體，黨委、政府既不從社會公共領域簡單引退，又不能簡單地支配社會。黨委統一領導，要體現在對改革方針的把握上，支持政府依法行政，管理社會事務。政府要處理好政府與公民、公民與公民之間的關系，解決好職能劃分不清、政出多門等問題造成社會管理亂象。在多主體參與的社會機制中，政府最迫切做的應當是正確把握社會管理的職能和任務，明確職權，分清責任，并積極主導政府與社會的分離，促使政府與社區、政府與事業單位的分離，實現“有限政府”與“有效政府”兩個目標。在社會管理多元化主體中，政府的合理定位就是組織者、政策制定者，負責制度的建立、完善和監督，政府起到的是掌舵的作用。為此，政府必須做好：合理設置社會管理職能部門及其職責；加強民主決策機制，設立糾錯機制和問責制；規范審批程序；制定積極的公共政策，等等。

“社會協同”，應當是社會管理創新的一個核心內容，從理順各類社會主體參與社會管理的職責及重點出發，激勵社會主體有序參與社會管理活動。這里，我們必須厘清社會組織、企業等各自在社會管理中的身份。

社會組織，是指政府和企業之外的各類民間性的社會組織，主要包括社會團體、基金會、民辦非企業單位、部分中介組織以及社區活動團隊等，他們不以營利為目的，主要開展公益性、互助性和自律性活動。社會中已經逐步形成多元的利益群體，多元化的社會需要多元化的組織來進行整合，培育和發展各類社會組織，使其成為政府進行社會管理的合作力量，這已經是形勢所趨。一直以來，制度環境中存在著大量不利于民間組織發展的制度性因素，如對民間組織尋找業務主管單位的要求、過高的登記門檻、年檢的規定和請示報告制度、多頭管理體制等等，導致我國民間組織發展中存在官辦色彩濃厚、規模實力偏小、資金缺乏、能力不強、效率不高、內部管理不規范等結構性缺陷，尚不完全具備組織性、非政府性、非營利性、自治性和志愿性等民間組織應當具備的基本特征[11]。因此，將作為社會管理主體的社會團體培育起來，意義重大。從2008年起深圳“試水”對工商類經濟組織、社會福利類、公益慈善類三類社會組織實行“無主管登記”，此舉被學者稱為是社會管理領域的“破冰”之舉，為各地大膽調整和改革現行監管模式打開了思路。目前，要及時修訂涉及社會組織管理的相關條例和辦法，區分不同類型的社會組織分別采取“批準”、“許可”、“備案”等不同等級注冊方式，尤其對于社區服務性民間組織，降低準入標準，簡化登記程序。綜合運用各種政策措施支持社會組織的發展，把從政府和企業中剝離出來的社會管理和服務的職責交由社會組織承擔。更重要的是，政府要與社會組織建立互信關系，將社會組織視為社會發展的一個工作載體，讓社會自治的組織去解決大量的社會管理事務，使社會發展中出現的問題，不是全部由政府解決，而是不同群體發生的不同問題由不同的社會組織來協調解決。

企業，其經營系統遵循的是商業的邏輯，經濟交往原則是等價交換的原則，利益最大化是經濟行為的主要驅動力，生產的最終產品是具有競爭性和排他性的私人產品和服務。但是，企業必須具有社會責任，在創造利潤、對股東負責的同時，還應承擔起對勞動者、消費者、環境、社區等利益相關方的責任。企業實現主要功能和承擔社會責任之間是需要平衡的，北歐國家征收“企業社會責任說”，促使企業通過繳納該稅種以履行社會責任。這應當是趨勢，可以促使各種社會主體充分體現其角色價值，最大化發揮自身優勢。企業實現利潤最大化，通過納稅，完善了一個企業參與社會管理的長效機制，也避免了政企混雜攪合。

“公眾參與”，著重在于培養公民參與和志愿精神，保障和促進公民社會向獨立、自主、自治的方向發展。公民意識是在現代法治環境下形成的民眾意識，它要求公民具有作為國家主人翁的責任感和使命感、權利觀和義務觀，積極追求個人權利，也主動承擔社會責任。目前，我國公民社會的現狀不能為社會管理提供必要的社會基礎，公眾參與還是一種動員性、運動式的配合參與，很難看到自下而上的主動參與，積極性和責任感更加難以體現。究其根源，還是民間社會組織發育不良，公眾參與渠道不多，公民參與缺乏平臺、必要信息和對話機制。因此，實現“公民參與”，激活社會管理多樣化主體，仍然需要將工作核心定在培育社會組織上，爭取“社會協同”。

參考文獻：

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