一位公民的北大演講

一個(gè)國家的預(yù)算是一面鏡子，一個(gè)社會的制度和真實(shí)信仰，反映出一個(gè)社會的是否先進(jìn)、公平、民主，法制是否健全，是判斷一個(gè)社會是真正崇尚科學(xué)還是流行偽善的文明坐標(biāo)。

尊敬的各位老師、各位同學(xué)，女生們、先生們：

晚上好。

今天活動的組織者在向我發(fā)出邀請時(shí)，以北大一貫之開明，讓我自擬演講題目。我最初準(zhǔn)備用的題目叫“人民的預(yù)算”。我太太偶然中看到題目后，以關(guān)愛的口吻對我講：“你這個(gè)題目是不是有那么一點(diǎn)點(diǎn)敏感？” 這真是一個(gè)讓人難為情的自我審查。要知道，在大約100年前，確切地講是1909年，英國著名的自由黨領(lǐng)袖勞埃德·喬治就向英國國會提出來一份散發(fā)著濃郁的早期社會主義色彩的預(yù)算案（或許，正是因?yàn)橛辛诉@樣的及時(shí)關(guān)注社會公平和社會問題的預(yù)算案，才緩和了當(dāng)時(shí)的社會矛盾，使當(dāng)時(shí)的英國繼續(xù)走上了資本主義），并為此做了一次著名的演講，題目就叫人民的預(yù)算。而一百多年后的今天，人民共和國也已成立了六十多年的今天，我們卻還要為“人民的預(yù)算”是否能作為公開的演講題目而自我審查，在內(nèi)心有所顧忌。

上面這些似乎是題外的話，我就此打住，轉(zhuǎn)入正題。

一、推動公共預(yù)算公開，實(shí)現(xiàn)政府和人民的關(guān)系正?；?/p>

總體來講，預(yù)算本身并沒有特別高深的學(xué)問，但它所涉及的都是非常重大的問題。

我想，我們每一個(gè)人，提到公共預(yù)算，大概都會自然形成一個(gè)最基本的概念，就是它是一個(gè)賬本。但它究竟是一個(gè)什么樣的賬本呢？當(dāng)我們從公共事務(wù)和財(cái)務(wù)的角度上看時(shí)，預(yù)算實(shí)際上是一個(gè)對收入和支出的建議，是一個(gè)對收入和支出的記錄。

但是，這不是一個(gè)簡單的收支建議和收支記錄，而是我們?nèi)粘Ｉ鐣钪凶钪匾恼吆头晌募顷P(guān)乎我們每一個(gè)人利益的最重大的財(cái)務(wù)安排。我甚至覺得，也可以這樣來比喻，預(yù)算對于我們今天的社會，就若如水之于大江大海，血液之于人的生命。沒有水，大江大海就干涸了，沒有血液，生命就死亡了，而沒有預(yù)算，現(xiàn)代社會公共生活的幾乎所有內(nèi)容大概都會在頃刻間停頓或消失。

一個(gè)國家的預(yù)算是一面鏡子，一個(gè)社會的制度和真實(shí)信仰，反映出一個(gè)社會的是否先進(jìn)、公平、民主，法制是否健全，是判斷一個(gè)社會是真正崇尚科學(xué)還是流行偽善的文明坐標(biāo)。

預(yù)算還是一副鏈條，把我們每個(gè)都拴在了一起，把我們和社會拴在了一起，使我們無法選擇孤島，不得不成為集體。

預(yù)算是通過一套制度來編制的。一個(gè)好的預(yù)算制度可以編制出好的預(yù)算。那么，怎樣才是好的預(yù)算制度，因而能夠最大限度地保證編制出好的預(yù)算呢？我認(rèn)為最起碼要做到三條：

第一，所有人民轉(zhuǎn)移給政府的財(cái)富，都要作為預(yù)算收入，進(jìn)入國庫。這些財(cái)富，無論是以稅的名義、以費(fèi)的名義、以土地出讓金的名義、以國有資產(chǎn)經(jīng)營的名義、以處罰的名義，以及其他等等名義轉(zhuǎn)移給政府的，都必須全部進(jìn)入國庫，任何人、任何機(jī)構(gòu)和組織，都不得中途截留，都不得濫用、私分、或進(jìn)入小金庫。

第二，人民要有充分的機(jī)會參與預(yù)算。

第三，預(yù)算要徹底地公開透明，讓人民明白了解。

讓我們以這最基本的三條，來對照一下，看看我們今天的公共預(yù)算的制定是處在一個(gè)什么樣的制度環(huán)境里。

就第一條，我們發(fā)現(xiàn)，自1999年中央開始預(yù)算改革以來，“財(cái)政收支兩條線，國庫集中收付”已在中央政府形成既定方針。溫家寶總理近年來也在不同的場合多次提到要將所有的政府收入納入預(yù)算，要治理小金庫。近年來，龐大的土地出讓金收入，也開始記錄在預(yù)算的文本里。如果讓我們用鼓勵(lì)性的評語，我們可以說，政府在方向性的努力值得鼓勵(lì)。如果要打分，可以給出65分，但是其中有25分是鼓勵(lì)分。為什么只給這么低的分?jǐn)?shù)呢？

我的理由如下：

因?yàn)椋瑥闹醒氲降胤?，遍布全國的各級政府中，仍然有巨量的小金庫存在，我們可以看出，在政府?nèi)部截留人民財(cái)富的小金庫的泛濫已到了令最高層都嚴(yán)重不安的地步：

2010年03月29日：溫家寶在國務(wù)院第三次廉政工作會議上的講話。

“要把政府所有收支全部納入預(yù)算管理，讓老百姓清清楚楚地知道政府花了多少錢、辦了什么事，能夠有效監(jiān)督政府。繼續(xù)開展“小金庫”治理工作?！?/p>

—來源：《人民日報(bào)》

2010年12月29日：政治局部署明年反腐工作 清理小金庫治理公務(wù)車。

—來源：京華時(shí)報(bào)

2011年04月05日：溫家寶在國務(wù)院第四次廉政工作會議上的講話。

“我們治理小金庫，搞了多年#8943;#8943;，但始終沒有徹底解決，一個(gè)重要原因就是部門的私房錢有地方存，能隨意花。”

—來源：新華網(wǎng)

其實(shí)，無需我們從外窺視，僅審計(jì)署每年公開發(fā)布的報(bào)告就表明，既或是在中央級黨政部門，擁有小金庫，截留公共資金，一直不是個(gè)別現(xiàn)象，而是大面積的事件。

關(guān)于第二條，政府做得還不夠。事實(shí)告訴我們，不要講普通人民幾乎沒有任何機(jī)會參與預(yù)算制定的過程，就連人大代表參與的機(jī)會也是不充分的，他們甚至連閱讀完預(yù)算資料的時(shí)間都沒有。

以今年的兩會為例，人大代表3月6號拿到預(yù)算審查的相關(guān)資料，最多只有7號這一天的時(shí)間來閱讀預(yù)算資料。許多人大代表都講這是一件幾乎不可能完成的任務(wù)。因?yàn)檫@一大堆重要的預(yù)算資料要在一天之內(nèi)消化完是辦不到的。這一大堆資料包括：一、《2011年中央部門預(yù)算（草案）》，內(nèi)容包括98個(gè)中央部門的預(yù)算，有近200個(gè)表格，共228頁；二、《2011年中央部門預(yù)算（草案）說明解釋》，介紹和解釋了預(yù)算編制的指導(dǎo)思想，財(cái)政支出政策，編制預(yù)算的基本原則和方法，報(bào)送人大的范圍，報(bào)表格式說明，以及對97個(gè)中央部門的撥款指標(biāo)注釋，共154頁；三、《2011年全國預(yù)算報(bào)表及其說明》，內(nèi)容有四部分：公共財(cái)政預(yù)算報(bào)表及其說明，政府性基金報(bào)表及其說明，國有資本經(jīng)營預(yù)算報(bào)表及其說明，其他報(bào)表，共有42個(gè)表格，12個(gè)說明，241頁；四、《預(yù)算審查參閱資料》，共52頁。再加上預(yù)算草案報(bào)告，以及與預(yù)算相關(guān)的《2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃主要指標(biāo)（草案）》， 放在一起，它們厚厚的大約有700多頁，包括300多個(gè)表格。

如果要給第二條打出分?jǐn)?shù)，是會令人尷尬的，會令政府尷尬，也會讓我們難為情。為了避免尷尬和難為情，我們就不為這第二條打分了。

對于第三條，在最近幾年，希望在開始出現(xiàn)。

從2008年深圳市政府第一次將預(yù)算應(yīng)公民的申請公開，到2009年廣州市應(yīng)公民申請將預(yù)算掛在網(wǎng)上，2010年40多個(gè)中央部門主動將預(yù)算掛在網(wǎng)上，到今年全國各地相當(dāng)多的各級地方政府也開始將它們的預(yù)算掛在了網(wǎng)上，中央也要求所有經(jīng)人大審議的98個(gè)中央部門將部門預(yù)算掛在網(wǎng)上，“這是一個(gè)巨大的變化，這是一個(gè)非常了不得的進(jìn)步。”

但是，我們只能遺憾地給這一條打80分，其中20分還是鼓勵(lì)分。為什么還是如此低的評分呢？因?yàn)槌藰O個(gè)別地方之外，大多數(shù)公開的政府預(yù)算都非常簡單粗略，更有甚者，一個(gè)花費(fèi)幾千萬元的政府部門，用一句話就粗略地“公開”了。他們公開了，但不全面，不詳盡，也沒有滿足人民對預(yù)算了解的愿望。

其實(shí)這一條能走到今天，取得今天的進(jìn)步，已相當(dāng)?shù)牟蝗菀住Ｎ覀兠恳粋€(gè)人都可以、也應(yīng)該做出努力，來建設(shè)和完善我們的預(yù)算制度，讓人民和政府歸回到各自應(yīng)有的位置，讓兩者的關(guān)系正常化。

二、公共預(yù)算公開的歷程和現(xiàn)狀：1949-2008；2008至今

明天，這里要召開一個(gè)座談會，來回顧、檢討、和紀(jì)念《政府信息公開條例》實(shí)施三周年。我曾在公開和私下的場合，都非常正面地、高度地評價(jià)過這個(gè)條例。盡管這一條列有許多不盡如人意的地方，但在現(xiàn)實(shí)的環(huán)境下，我認(rèn)為這是本屆政府所頒布的最具歷史進(jìn)步意義的法規(guī)。

在我們尋求公共預(yù)算公開的道路上，實(shí)際上，這是我們目前唯一可以依持的法規(guī)資源。在我看來，它就像從上面不經(jīng)意地放下來的一道讓我們可以攀上城堡的云梯。沒有這道云梯，我無法想象我們可以爬上這個(gè)城堡，走近預(yù)算的神秘暗室。

今天，如果還有人對你講公共預(yù)算是國家機(jī)密，你會覺得他很滑稽，他自己大概也會覺得他很滑稽。但是，僅僅在一、二年之前，尤其是2008年之前，這確實(shí)是政府文件里的一個(gè)一本正經(jīng)的字眼，是幾乎所有政府部門里的一個(gè)根深蒂固的正統(tǒng)概念。

我國的現(xiàn)代預(yù)算改革是從1999年開始的。在這之前的50年里，中國的預(yù)算究竟是個(gè)什么樣子，由于尚無完整的文字記錄出世，我們至今沒有清楚的概念。從有限的相關(guān)文字中，我們猜測，預(yù)算的有些原理，最多只是作為輔助工具，是為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和意識形態(tài)服務(wù)的。改革開放初期，現(xiàn)代預(yù)算的概念仍然模糊，首先是預(yù)算資金的收支并不統(tǒng)一集中，除財(cái)政部門之外，好多部門都有坐收坐支的權(quán)利。而且，預(yù)算編制也不全面，相當(dāng)分散。盡管在1994年通過了預(yù)算法，但預(yù)算的分配和管理在具體制度上依然松散和粗放。那時(shí)，預(yù)算仍分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金，人大只能象征性地監(jiān)督一部分被稱為預(yù)算內(nèi)的資金。既或是這些報(bào)告給人大的僅用預(yù)算內(nèi)資金做出的預(yù)算，也不按部門進(jìn)行編制，一個(gè)功能或是一個(gè)科目，涉及和籠蓋多個(gè)部門，外行看不懂，內(nèi)行也無法明白，就是一部模糊賬。

由于預(yù)算草案編制混亂、不科學(xué)，以至于無法審議，所以人大會議就干脆把“關(guān)于預(yù)算草案的報(bào)告”拿來審議和批準(zhǔn)。事實(shí)上，“關(guān)于預(yù)算草案的報(bào)告”在國外只是一個(gè)關(guān)于預(yù)算的演講辭，只是一個(gè)關(guān)于預(yù)算的說明。我們每年人大會議隆重其事地審議和批準(zhǔn)的，其實(shí)只是一個(gè)演講辭。

這透露出歷史的無奈。但歷史總是要往前走的。到了1999年，面臨著關(guān)于預(yù)算的方方面面的困局，我國終于啟動了預(yù)算改革。部門預(yù)算，收支兩條線，國庫集中收付，政府采購改革，這些能夠深刻改變中國現(xiàn)狀和未來歷史的嶄新改革，立木搭架，一項(xiàng)項(xiàng)漸次展開。現(xiàn)在看來，這是那一屆中央政府所留下來的頗具歷史意義的遺產(chǎn)。讓我們來看看下面這些變化：

1999年國務(wù)院批準(zhǔn)了財(cái)政部《關(guān)于改進(jìn)2000年中央部門預(yù)算編制的意見》，2000年，作為試點(diǎn)，國務(wù)院向人大報(bào)送了教育部、農(nóng)業(yè)部、科技部、勞動和社會保障部四個(gè)部門的部門預(yù)算草案；

2001年，26部門試編部門預(yù)算；

2003年為29個(gè)；

2004年為34個(gè)；

2006年為40個(gè)，基本覆蓋了國務(wù)院的所有職能部門；

到今年為98個(gè)，已基本覆蓋了所有中央級政黨、行政、人大和政協(xié)、及其他部門。

以傳統(tǒng)的“歷史大視野”來看，改革的步伐并不緩慢。

我伊始就對這一場偉大的改革很有興趣。盡管它是在政府的內(nèi)部悄悄地發(fā)生著，但是，它的每一個(gè)進(jìn)步都令我這個(gè)局外人在意和興奮。因?yàn)槲矣X得，有了這樣的改革，我這一生中會看到更多的東西，并有希望看到我非常希望看到的東西，也就是，整個(gè)國家或許有希望變成我所希望的那個(gè)樣子。

當(dāng)這場改革走到2006年的時(shí)候，它仍然還是在內(nèi)部悄悄地進(jìn)行，還是關(guān)在城堡里。我就開始感到有些不安了。因?yàn)?，這樣一場公共預(yù)算改革，如果脫離了公眾的參與，甚至公眾無法有基本的了解，是會失去它本來的意義的。我當(dāng)時(shí)覺得，政府的部門預(yù)算既然已經(jīng)做出來了，而且這個(gè)預(yù)算又事關(guān)每一個(gè)人的利益，就應(yīng)該讓公眾了解，并進(jìn)而能夠參與。然而，接下來，我才知道，在當(dāng)時(shí)，盡管政府已經(jīng)做出了部門預(yù)算，但是作為一個(gè)普通的公民，想要了解一個(gè)政府部門的預(yù)算，但是轉(zhuǎn)機(jī)在2007年和2008年出現(xiàn)了。讓我們看看下面發(fā)生的事情，是一件多么困難的事情。（見下圖）

公開公共預(yù)算的意識和要求，以及行動，猶如開了閘門的洪流，已在全國流淌開來。著名評論家葉檀在去年曾就公共預(yù)算的公開情況做過這樣的評論：

“這是一個(gè)巨大的變化， 這是一個(gè)了不得的進(jìn)步，建立公共預(yù)算是建立法制社會與公民社會的第一步，也是至關(guān)重要的一步。如果中央政府與地方政府的預(yù)算能夠像廣州市財(cái)政局所公布的那樣公開、透明，那么，中國的法治與稅收環(huán)境將有根本變革。這才是中國數(shù)千年所未有之大變局。希望如此?！?/p>

我想，葉檀這段十分敏銳而又充滿激情的評論的最后四個(gè)字，可以改為“一定如此”。我們應(yīng)該深信不疑。

三、讓我們一起來推動公共預(yù)算的全面公開

作為社會草根一層，對于預(yù)算制度的建設(shè)，目前我們最可著力的，就是推動預(yù)算公開。只有達(dá)到了全面公開的目的，我們才有可能往下走，也才有條件往下走。但是目前預(yù)算公開面臨著一個(gè)困局，這就是我前面講到的，公開不夠透明，公開不夠全面，某種意義上講預(yù)算并沒有真正公開。

困難不是來自于技術(shù)，不是來自于觀念，而是來自于利益沖突。還是那句老話，改革的阻力是來自于那些擔(dān)心因改革而會失去利益的人。

而且那些擔(dān)心因改革而會失去利益的人們已經(jīng)通過財(cái)政部發(fā)文找到了擋箭牌。這就是財(cái)政部在去年發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步推動財(cái)政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見的通知》。為此，在今年三月，兩會召開期間，我們有十八人聯(lián)署，向高層發(fā)出了建議信函，建議盡快修正這一《指導(dǎo)意見》。

后來的結(jié)果似乎也沒有讓我們失望。5月4日，在離這個(gè)校園不到三十里地的中南海里，溫家寶總理主持召開了國務(wù)院常務(wù)會議，專門研究部署了進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算公開工作。新華社關(guān)于這次會議的通稿中有這樣寫道：“會議強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)清醒地看到，財(cái)政預(yù)算公開工作進(jìn)展不平衡，公開還不夠細(xì)化，與人民群眾的期望仍存在一定差距，必須進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算公開，建立健全公開機(jī)制，擴(kuò)大公開范圍，細(xì)化公開內(nèi)容。”

溫家寶總理在不久前說過一段話：“一個(gè)國家一個(gè)民族總要有一批心憂天下、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)娜?，總要有一批從容淡定、冷靜思考的人，總要有一批剛直不阿、敢于直言的人?！?/p>

我想在他的話后面加上一句：“我們需要有一批把想法變?yōu)樾袆拥娜?。?/p>

公共預(yù)算是一副鏈條，把我們拴在了一起，那就讓我們一起來推動公共預(yù)算的全面公開吧。

謝謝各位。

（本文系吳君亮2011年5月5日在北京大學(xué)的演講，編者略有刪改，題目系編者加）