我國房地產調控的央地落差與終極政策效用

導讀：房地產調控政策對房地產市場起著重要影響，尤其是中央房地產政策直接關系到地方調控政策的出臺及其實施，也間接影響地方房產銷售數量和價格指數的漲跌。但由于受地方政府稅收等利益的驅使，地方房地產調控政策出臺時間和力度各有不同，不僅具有差異性，與中央也存在政策上的滯后性，更具有自身前后政策的波動性，這些都直接影響了房地產市場的不穩定性和房產價格指數的攀高性。轉型期的房地產市場，必須加強各地的房地產市場政策調控，加大中央的房地產政策調控力度，強化地方的房地產政策落實力度，以期實現房地產市場平穩有序、健康規范的發展。

房地產市場關乎國計民生，住房價格牽動億萬人之心。國家“十二五”規劃綱要專門用第三十五章來闡述了提高住房保障水平的思想，特別強調要改善房地產市場調控：“進一步落實地方政府責任和問責機制，把保障基本住房、穩定房價和加強市場監管納入各地經濟社會發展的工作目標，由省級人民政府負總責，市、縣級人民政府負直接責任。加強市場監管，規范房地產市場秩序。”由此可見，我國目前的房地產市場并不穩定完善，中央政府的調控決心異常堅決。

一、房改后中央房地產調控政策變遷及其對房地產市場的影響

（一）中央政策扶持：房地產市場從低迷走向過熱（1998-2003）

1998年受亞洲經濟危機的影響，中國經濟呈現低迷狀態。為刺激消費、拉動內需，結合我國改革進程，1998年7月國務院頒布《關于進一步深化城鎮住房制度改革 加快住房建設的通知》（簡稱23號文件），明確提出：從1998年下半年開始，停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，促使住宅業成為新的經濟增長點。以此為標志，住房制度改革全面展開。此后中央采取了一系列扶持措施，極大地促進了房地產市場和房地產業的發展。

（二）中央政策緊縮：房地產市場從過熱趨向平穩（2003-2008）

新世紀以來，房地產市場日趨繁榮，尤其是2003年以來存在過熱的風險，中央對房地產市場的態度由支持轉為警惕，出臺了一系列政策予以規范，防止房地產泡沫，抑制房地產過熱和房地產投機行為。在此期間，中央主要采取了金融、貨幣和土地等調控政策，提高了住房貸款首付比例，上調了存貸款利率，規范了土地管理等。由于剛開始實行抑制政策，2004年房地產市場繼續保持過熱局面，調控效果并不明顯。為抑制房價上漲過快，穩定房地產市場，從2005年開始至2008年上半年，中央繼續出臺了一系列收縮性調控政策，把解決房地產投資規模過大、價格上漲幅度過快等問題作為加強宏觀調控的重要任務。2005年和2006年的房地產業逐漸回落，但2007年迅速反彈，針對此，中央在2007年和2008年初又出臺相對較為嚴格的調控措施（見表1）。

在中央房地產調控政策的作用下，這一時期，我國的房地產市場逐漸從過熱趨向平穩。房地產開發投資增長率從2003年的29.7%下降到2008年的20.9%（其中2007年略有升高，為30.2%）；商品房銷售額增長率從2003年的34.1%下降到2006年的18.5%，雖然2007年有所回升，但2008年迅速滑落為負增長，比上年下降19.5%，同時該年度商品住宅銷售額也比2007年下降了20.1%（見表2）。由此看來，中央緊縮的房地產調控政策對冷卻房地產市場、穩定房地產價格起到了至關重要的作用。

（三）中央政策刺激：房地產市場從低谷迅速反彈（2008-2009）

受中央收縮性政策和美國次貸危機的影響，2008年下半年以來，我國房地產行業快速步入低谷，全國范圍內房地產交易低迷，土地市場從2007年的沸點迅速降溫至冰點。為拉動經濟，抵御全球金融危機，2008年下半年到2009年，中央出臺了一系列較為寬松的房地產政策，調控重點又轉向了對房地產的扶持（見表3）。例如2009年5月13日，國土資源部發布通知，下調了住房項目的最低資本金比例，這是自2004年以來執行35%自有資本金貸款比例后的首次下調，已恢復到1996年開始實行資本金制度時的水平，從而預示著緊縮了數年的房地產信貸政策開始“松綁”。

在中央刺激政策的作用下，2009年房地產業和房地產市場迅速觸底反彈，房地產市場再次升溫。我國房地產開發投資從2008年的30580億元增長到2009年的36232億元。與此同時，2009年商品房銷售額增長率卻達到了75.5%，與2008年時下降19.5%形成了鮮明的對比，而且商品住宅銷售額增長率竟然躍到了80.0%（見表4）。由此可見，中央積極的房地產調控政策對刺激房地產市場再次活躍功不可沒。

（四）中央政策管制：房地產市場從火爆步入緩和（2009-）

中央的刺激政策使得房地產市場迅速反彈，因此，2009年底中央政策又開始轉向收縮，以抑制房價過高、房地產市場過熱勢頭，穩定房地產業發展。從2009年底開始，中央密集出臺了一系列房地產管制政策，調控政策的要點主要是進一步加強房地產市場監管，抑制不合理住房需求，增加住房有效供給，支持普通自住和改善性住房消費，加快保障性安居工程建設和市場監管，大力整頓房地產市場秩序（見表5）。

在中央的房地產政策管制下，2009年底以來我國的房地產市場開始從火爆步入緩和，雖然2010年的房地產開發投資年增率有所上升，但是商品房銷售額年增長率卻從2009年的75.5%下降到18.3%，漲幅顯著下降，房地產價格在緩和中慢長（見表4）。

二、近年來地方房地產調控政策及其對房地產市場的影響

（一）三大城市房產調控現狀

近年來，基于中央要求和地方需要，各地方政府也出臺了大量房地產調控政策。但從各地調控政策來看，其基本是在中央政策出臺后，鑒于中央的要求并為了貫徹落實中央精神而隨之出臺的。即便如此，也有很多地方的政策出臺具有相當的滯后性，甚至不了了之，當然這背后的根源是有利益博弈的存在。以北京市、重慶市和武漢市為例，他們出臺的政策也有快有慢，規定的內容也有松有緊。

1、北京市

北京在貫徹中央調控政策上一般比較及時，規定的內容也跟中央保持高度一致（見表6）。

由于北京市的房地產調控政策出臺時間及時、力度較大，總體來看，其效果也較明顯。例如，北京市房地產業增加值雖然繼續增長，但是2002年以來，其年度增長率基本處于下降趨勢，2010年為24.1%，比2002年降低2.1個百分點，而且在2005年時曾一度下降到3.5%，2006年和2007年都低于20.0%（見表7）。

2、重慶市

重慶市房改的具體實施相對較晚，2005年10月8日，重慶市人民政府下發了《關于印發重慶市住房貨幣化分配實施方案的通知》，之后也出臺了大量調控房地產市場的政策措施。雖然近一年來政策出臺較為密集（見表8），但在此之前的政策制定和執行也略有滯后。

地方調控政策的數量和內容規定上的松緊程度及執行力度的差別，非常直觀地從其調控效果上看出：2002年，重慶市房地產開發投資年度增長率為25.0%，而在2010年仍然高達30.8%；商品房銷售額年度增長率曾在2007年達到91.3%，高出全國44.3%的一倍多，而且在2008年短暫低迷后，又于2009年達到72.2%的年增長率（見表9）。

3、武漢市

武漢市關于房地產調控的政策也大多是在中央政策出臺后或指導下相繼出臺的，近年來也出臺了一系列或緊或松的政策（見表10）。2010年以來尤其是2011年2月，在國務院政策出臺后，其也在規定期限內出臺了房產新政及《關于調整我市住房限購政策有關問題的通知》，成為在遏制房地產市場過熱方面力度較大的一次。

從武漢市房地產業的相關數據可以看出，其調控效果較為明顯：2002年以來，武漢市房地產開發投資年度增長率總體上比較平穩，除了2004年較高外，2008年全國房地產市場低迷時仍然保持著24.1%的增長率，而且很快在2009年達到了38.9%的峰值，隨著調整政策的抑制，2010年下降到30.7%。另外，其商品房銷售額年增長率明顯受調控政策的影響，從2009年的65.5%下降到2010年的19.9%，基本回到了2002年的水平（見表11）。

（二）三大城市房地產冷熱狀況

結合上文的分析，根據圖1我們可以大致判斷：自2002年以來，三市的房地產開發投資年度增長率變動和全國的房地產開發投資年度增長率變動基本保持同步，但在三市之間也略有不同。這大致說明，我國房地產市場的冷熱狀況在很大程度上是由于受全國調控政策影響，但房地產市場究竟受多大的影響，最為直接地還是涉及各地方政府的政策。各地方政府政策出臺的快慢、內容的松緊等不同也有不同的效果。例如，2004年全國房地產開發投資年度增長率為28.1%，北京市為22.5%，重慶市則低至19.9%，武漢市卻高達37.6%；2009年全國房地產開發投資年度增長率為16.1%，北京市為22.5%，武漢市則達到了38.9%。

另外，從圖2也可以看出，全國及三市商品銷售額年度增加率也大致保持著較為一致的增長或減緩趨勢。例如2009年和2010年已有的數據表明，增長率基本一致。但是2007年等年份的差別卻較明顯，武漢市與全國的情況較為接近，但重慶市偏差則較大。

三、轉型期各級政府房地產調控政策及其對房地產調控的力度

（一）要加強各地的房地產市場政策調控

各級的房地產政策影響房地產市場。房地產市場是否穩定和合理，住房銷售價格是否漲跌和適度，與中央和地方的房地產政策密切相關。中央和地方的房地產政策的力度會間接或直接促使住房銷售價格趨向合理，會直接或間接保障房地產市場趨向平穩。由于受地方政府稅收等利益的驅使，地方房地產調控政策出臺時間和力度各有不同，造成不同城市之間比較具有差異性、與中央政策比較具有滯后性、就自身前后比較具有波動性等特點，這些都直接影響了房地產市場的不穩定性和房產價格指數的攀高性。轉型期各級房地產調控政策如何制定和實施，關系到千家萬戶的生存利益。

（二）要加大中央的房地產政策調控力度

房地產調控政策對房地產市場起著重要影響，尤其是中央房地產政策直接關系到地方調控政策出臺及其實施，間接標示著地方住房銷售數量和價格指數的漲跌趨勢。房地產市場的變動及穩定狀況，與中央和地方政府的房地產調控政策密切相關。其中，中央政策決定著整個房地產市場的發展趨勢和變動情況。就此而言，要維持房地產市場的健康穩定發展，中央政府要從整體出發，總攬全局制定科學的房地產宏觀調控政策，并加大對地方政府房地產政策的指導監督。

（三）要強化地方的房地產政策落實力度

房地產市場的整體變動情況直接受地方房地產政策的影響，地方住房銷售數量和價格指數的變動，最終是由地方房地產政策的松緊程度決定的，二者之間具有直接關聯性。中央政策要發揮實際效用，需要地方政府對政策的執行與落實；就房地產調控政策而言，相對于中央政府，地方政府的調控政策的滯后性常常使政策在執行與落實時大打折扣。據此，中央在監管落實時要加強設計更加科學合理的地方政府考評指標。

說明：本文系國家社科基金項目“城鄉統籌進程中的社區公共服務體系一體化建設研究”（09CZZ025）。

參考文獻：

[1] 新華社北京3月16日電.中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要[N] .人民日報，2011年3月17日.

[2] 楊宏山.政府關系論[M].北京：中國社會科學出版社，2005.

[3] 林尚立.國內政府間關系[M].杭州：浙江人民出版社，1998.

責任編輯：張煒