鄂西山區土地整理中新增耕地質量的幾點思考

摘 要：土地整理目前已成為我國提高耕地質量，增加耕地面積的一項重要手段和措施。新增耕地則是土地整理的核心之一。然而筆者近兩年通過參加土地整理項目的可行性研究和規劃設計發現，由于受資金，地形地貌，科學技術水平等條件的制約，丘陵山區的土地整理項目中新增耕地質量難以得到保證。本文以鄂西山區為例，通過對研究區域新增耕地質量實地調查和思考，得出了山區土地整理中新增耕地質量低下的原因，并就如何保證新增耕地質量提出了建議。

關鍵詞：鄂西山區 土地整理 新增耕地 質量 建議

Some Reflections about the quality of New Arable Land in Land Consolidation Projects in Western Hubei Mountain Area

Yang Jun，Wang Zhanqi，Jin Gui

Abstract: Land consolidation has become an important means and measure to increase arable land and to improve its quality. And new arable land is one of the core of land consolidation.However， by participating in the feasibility studies and planning and design of land consolidation projects， we can find that due to the constraints of funding ，topography and technological level ，it is difficult to guarantee the quality of new arable land. This paper takes the mountain area of western Hubei province as a case ，through investigation and reflection of the research area ， point out the cause why the quality of the new arable land is poor in land consolidation projects and put forward some suggestions on how to ensure the quality of the new arable land.

Key words: western Hubei mountain area land consolidation new arable land quality suggestions

1. 引言

土地整理是指在一定區域內，依據土地利用整體規劃，采取行政、經濟、法律和技術手段，對土地利用狀況進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質量和利用效率，改善生產、生活條件和生態環境的活動[1]。土地整理是目前我國實現耕地總量動態平衡，保證18億畝耕地紅線最有力的手段。要達到這一目標，確保新增耕地的數量和質量，即有效耕地面積就成為了土地整理的核心和重點所在。國土資源部早在2005年就發文規定：國家投資基本農田土地整理項目新增耕地率不得低于3%[2]。湖北省國土資源廳也明確規定省級投資低丘崗地改造土地整理項目的新增耕地率不得低于30%[3]。然而筆者通過實際參加的土地整理項目的可行性研究和項目規劃設計發現，現階段山區的土地整理項目中新增耕地實際上有著不少“水分”，新增耕地數量達標，質量低下的現象較為普遍。

2. 研究區域地理概況

鄂西山區即湖北省西部山區的簡稱，其地理位置為：北緯29°07′-33°20′，東經103°37′-112°09′。北與河南省相鄰，南與湖南省接壤，西與陜西、四川兩省交界，東以老河口——谷城——南漳——宜昌——松滋——線為界，全境處于川中與江漢兩大拗陷盆地之間的突起部分， 新構造運動上升與河流下切交相作用， 形成山高谷深的地形特色[4]。區域土地總面積76427平方公里，整個山區以高山、中山為主，低山丘陵只占不到26%，平均海拔1000米左右。該區域土地構成的基本格局為“八山一水一分田”，耕地面積只有8640平方公里，僅占全區總面積的11.3%。區域內耕地受自然條件制約，大于25度的坡地所占比例大，地塊面積小而不規整，土壤土層較薄，保肥保氣保水能力差，土壤貧瘠化嚴重，水土流失現象較為普遍。因此國家及省政府每年都對該區域投入大量資金通過土地整理項目來改善地區的生產生活條件，增加耕地數量，提高耕地質量。

3. 研究區域新增耕地質量低下的原因

通過對鄂西山區已實施的土地整理項目的總結與思考，筆者發現該區域土地整理項目中新增耕地質量普遍不高，原因主要有以下四點：

（1）項目區選址不當

土地整理項目的選址直接決定了項目質量。鄂西山區山多地少，地形地貌復雜多變，項目區選址難度本身就很大，加之地方政府出于各村鎮平衡共進的想法，使得項目區選片不能做到科學合理，有些甚至選在了根本不適合開耕的區域。這就導致了項目可行性研究階段為了保證新增耕地達到數量上的要求，在一些大于25度的坡地上都設計了大量坡改梯的項目作為新增耕地的來源，新增耕地的質量自然很低下。

（2）缺乏生態觀與可持續利用方面的考慮

對于該區域的土地整理中的新增耕地，考慮到其實際情況多為一些坡耕地，設計中大多設計成坡式梯田或水平梯田的形式，但由于土地平整工程這部分的資金限制，在進行梯田的設計和施工時，往往降坡工程、爆破改土工程、土壤增肥工程都有所欠缺。這就導致了梯田的石坎無法達到山區水土保持的能力，土壤肥力低，雨水一沖擊，地表本來就少的肥沃土壤被隨之沖走，不能起到對生態保護的作用。耕地的可持續利用也就成為一句空話。

（3）項目施工隊水平有限

總結鄂西山區的土地整理項目不難發現進行項目施工的人員大多是一些當地的農民或建筑施工隊的工人，并不是專業從事土地整理工程施工的。由于沒有參加過土地整理施工的相關培訓，缺乏相應的專業知識，同時對于一些土地整理的工程施工與驗收標準不了解，這就導致通過整理所得到的新增耕地質量相對較低，有些甚至都達不到耕作的基本要求。

（4）缺乏新增耕地質量評價

可以說，對山區土地整理項目新增耕地的科學、合理的評價是正確評價該項目實施效果的基礎。然而并沒有一套科學的、完整的適用于山區土地整理項目新增耕地質量評價的方法。并且在實際項目中發現，該區域土地整理項目從立項到設計到施工再到竣工驗收，都是以新增耕地的數量為重點，幾乎忽視了其質量和潛力的評價與計算。這也直接導致通過整理得到的新增耕地質量無法得到保證。

4. 提高山區土地整理項目新增耕地質量的建議

可以說，山區土地整理確實存在著其特殊性。其地形地貌條件，經濟發展水平等都使得山區土地整理中的新增耕地質量無法得到保證。如何切實提高新增耕地質量，讓國家的資金投入取得應有的成效，值得我們去深思。

4.1利用生物學、土壤學的知識改良新增耕地

山多地少是山區的客觀現實。鄂西山區耕地僅占總面積的11.3%左右，在這極少的耕地中，水土流失，土壤沙化，有機營養缺乏等現象又極為普遍。對于新增耕地，若能合理利用土壤學和生物學的知識來指導我們耕種，那么就可以很好的改善這一現象。土地的自然特性表明土地具有功能的永久性，只要處理得當，土地就會不斷改良[5]。因而對于新增耕地，我們要種養結合，選擇適合山區種植的綠肥擴大其種植面積，利用其根瘤菌固氮，壓青腐熟，從而增加新增耕地的土壤有機質含量來培肥地力，提高新增耕地的產能[6]。同時對于鄂西山區，可以充分利用秸稈資源，推廣使用利用秸稈快速還田腐熟的技術。因此，結合地區的實際情況利用生物學和土壤學知識來保障與提高山區新增耕地質量不失為一良策。

4.2充分利用被占耕地的耕作層

中國的城市化進程不斷加快，新增建設用地占用耕地不可避免，鄂西山區也不例外。《中華人民共和國土地管理法》第四章第三十二條規定：縣級以上人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用的耕地的耕作層土壤用于新開墾耕地、劣質地或其他耕地的土壤改良[7]。在鄂西山區，土地的耕作層本身就較薄，雖然新增耕地在進行土地平整時都有表土剝離這一步驟，但這明顯不能滿足耕作的要求，與此同時，被占耕地的耕作層因建設而浪費。因此，如果地方政府要求用地單位在建設前先進行表土剝離，將這些表土作為新增耕地耕作層的有效土源補充進去，那么鄂西山區的新增耕地質量就可以得到顯著提高。

4.3在土地整理中引入市場機制

從目前的情況來看，鄂西山區的土地整理仍然是自上而下的政府行為。這樣就為新增耕地弄虛作假提供了便利。因此政府的角色必須要進行轉變。對于鄂西山區而言，我們可以借鑒一些發達地區的做法，即建立土地整理的市場化運作機制，政府更多的負責宏觀管理，以“誰整理，誰受益”，即以投資土地整理換取建設用地指標的指導思想，讓社會、銀行的資金更多的投入到土地整理項目中，政府在公眾參與的基礎上指定項目區，然后由企業來進行招標、投標，公眾參與監督，最后再由政府來對項目驗收。這樣就制約了各個不同的利益團體，使土地整理走向市場化，形成了土地整理的市場機制，從而大大降低了項目中新增耕地造假的可能性，新增耕地質量自然會有所提高。

參考文獻：

[1] 張占錄.張正峰.土地利用規劃學[M].北京：中國人民大學出版社，2006.

[2] 國土資源部.關于加強和改進土地開發整理工作的通知[Z]，2005-29-2.

[3] 湖北省國土資源廳.湖北省國土資源廳關于做好省級投資低丘崗地改造項目驗收的通知[Z].2009-72-3.

[4] 方輝亞.鄂西山區土地資源合理利用問題[J].湖北大學學報（自然科學版）

[5] 畢寶德.土地經濟學[M].北京：中國人民大學出版社，2002

[6] 邵慧.錢忠龍.復墾地土壤修復與培肥地力[J].上海農業科技.2005-3:118-119

[7] 中華人民共和國土地管理法