新議土地勘測定界

摘要：通過對土地勘測定界近十五年演變過程的回顧，從中分析土地資源自然、社會屬性在生產(chǎn)資料社會主義公有制市場經(jīng)濟中的實質(zhì)內(nèi)涵價值，既而看到土地勘測定界的作用。為此本文提出系列改進、提升內(nèi)蒙古自治區(qū)土地勘測定界工作的有效辦法。

關(guān)鍵詞：勘測定界 公有制 資產(chǎn)屬性 立體構(gòu)架

土地勘測定界是本世紀(jì)初期規(guī)范性、標(biāo)準(zhǔn)化的事業(yè)，于2007年5月21日發(fā)布了《土地勘測定界規(guī)程》TD/T1008——2007，9月1日開始實施。但是，勘測定界事業(yè)的起源可追溯到上世紀(jì)80年代后期改革開放經(jīng)濟發(fā)展形勢的變化中。伴隨沿海多個重點城市經(jīng)濟開放試驗區(qū)的落實，上海等城市的經(jīng)濟發(fā)展異乎凸顯，大量利用土地資源所需成為當(dāng)時熱點工作。為此1987年7月份上海市國土局出臺了《關(guān)于征用劃撥使用土地勘測定界、發(fā)證的試行規(guī)定》。經(jīng)濟的高速發(fā)展，使其1989年2月份又出臺了《關(guān)于征用、劃撥和使用土地勘測定界的暫行規(guī)定》，其他試驗區(qū)城市也一樣出臺了用地相應(yīng)的管理辦法和規(guī)定。隨著改革開放經(jīng)濟發(fā)展的深入，在全國各大城市及區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)上土地資源利用的需求數(shù)量大大增多，為此國家土地管理局就建設(shè)項目用地工作的建設(shè)，于1996年12月30日出臺了《建設(shè)項目用地勘測定界技術(shù)規(guī)定（試行）》，1997年10月1日起施行。并于2001年、2004年進行了修訂、修正，而且在1999年2月2日出臺了《建設(shè)用地審查報批管理辦法》，就建設(shè)項目報批各項工作內(nèi)容進行了規(guī)范、制定，指導(dǎo)著全國建設(shè)項目用地的工作。單一目標(biāo)的建設(shè)項目勘測定界工作已經(jīng)遠遠滯后于高速發(fā)展的市場經(jīng)濟需求，至此國土資源部根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及現(xiàn)實土地工作的需要，于2007年出臺了《土地勘測定界規(guī)程》(以下簡稱《規(guī)程》)。《規(guī)程》從概念、程序、具體工作要求及測量技術(shù)指標(biāo)和成果質(zhì)量上進行了翔實規(guī)定，夯實了勘測定界工作綜合、多用途的基礎(chǔ)。

1. 品味歷程印記 析拔內(nèi)涵原值

從土地勘測定界工作的發(fā)展歷程，著實看到了具有中國特色社會主義生產(chǎn)資料公有制土地制度在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟方式轉(zhuǎn)變過程中經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形式的變遷緣由。土地資源從無償使用向有償利用形式的定位和發(fā)展，恢復(fù)了生產(chǎn)資料在國家形式中的經(jīng)濟內(nèi)涵——經(jīng)濟價值作用。把人類社會各個階級社會中生產(chǎn)資料的自然屬性——使用價值和社會屬性——價值的物質(zhì)內(nèi)質(zhì)作用發(fā)揮出來，使經(jīng)濟價值作用得以充分體現(xiàn)，價值勢必隨國家剝奪生產(chǎn)資料關(guān)系的消亡而消亡。這一點恩格斯在《反杜林論》一文中就生產(chǎn)資料的國家剝奪和國家消亡后的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的經(jīng)濟核心元素作用轉(zhuǎn)變進行了透徹闡述。由此我們分析中國社會主義社會初級階段的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，更需結(jié)合馬克思在《政治經(jīng)濟學(xué)批判》序言中對生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力發(fā)生矛盾、桎梏生產(chǎn)力發(fā)展時，強調(diào)調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形式的原理得以理解。從而清析了土地資源生產(chǎn)資料的經(jīng)濟屬性勢必要求其必須按照政治經(jīng)濟原理來利用的道理，否則，現(xiàn)實世界生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系產(chǎn)生的矛盾表象必反映在我們面前，并阻礙生產(chǎn)力發(fā)展。階級社會要充分體現(xiàn)生產(chǎn)資料的社會屬性——價值作用，即資產(chǎn)屬性貢獻作用。其是國家存在和興旺發(fā)達的不竭動力，是國家消亡前的必須，這符合社會發(fā)展規(guī)律，更符合階級社會物質(zhì)存在的經(jīng)濟規(guī)律內(nèi)涵要求。列寧在《對布哈林〈過渡時期的經(jīng)濟〉一書的評論》一文中也提出：純粹的共產(chǎn)主義社會也存在Iv+m和Ⅱc及積累。中國特色社會主義公有制市場經(jīng)濟形式的定位、運行是展示、還原生產(chǎn)資料社會屬性、自然屬性、遵循經(jīng)濟規(guī)律客觀運行的必然選擇。土地作為階級社會第一生產(chǎn)資料和財富源泉二元素之一，體現(xiàn)經(jīng)濟價值的作用是必然的、必須的。生產(chǎn)資料社會主義公有制的中國，土地資源作為公有制的基石，在計劃經(jīng)濟建設(shè)中滯留、弱化其經(jīng)濟價值作用的社會實踐證明，其效果難以滿足生產(chǎn)力高速發(fā)展的需要。中國特色社會主義公有制市場經(jīng)濟形式中的土地資源利用，更應(yīng)使其勞動量經(jīng)濟價值的公有制效益具備最優(yōu)化、最大化的特征，這是制度的要求更是生產(chǎn)關(guān)系確定后對生產(chǎn)力高速發(fā)展的支撐必然。

如何利用好土地資源，如何利用好公有制最大生產(chǎn)資料的代表是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的大課題，也是國土資源管理工作的重大責(zé)任和使命。土地勘測定界作為擔(dān)負這一責(zé)任和使命的直接事業(yè)及維護、保護、實踐生產(chǎn)資料公有制經(jīng)濟價值的“先鋒”工作之一，更有別于表象的技術(shù)、法律工作內(nèi)容。其肩負著社會主義公有制國家經(jīng)濟制度基石效益的責(zé)任。做好土地勘測定界工作，不是簡單的技術(shù)精準(zhǔn)、法律程序的到位完備，而是公有制最大生產(chǎn)資料在經(jīng)濟社會建設(shè)中如何發(fā)揮最優(yōu)、最大各效益的“審查者”、“評價者”和“執(zhí)行者”，其具有“準(zhǔn)”行政管理職能。豐富、前置土地資源各效益的經(jīng)濟價值、社會價值、環(huán)境生態(tài)價值等內(nèi)容于土地勘測定界的起步工作中是考量、做好最大生產(chǎn)資料在中國特色社會主義公有制國家建設(shè)中的要求，也是土地勘測定界工作事業(yè)使命之必然。

2. 縝思工作方式 營鑄定界架構(gòu)

近十五年勘測定界工作的發(fā)展，使其服務(wù)于建設(shè)項目的簡單工作目標(biāo)逐步擴展、覆蓋成土地全部工作內(nèi)容的綜合性、系統(tǒng)性事業(yè)。為此學(xué)者和土地事業(yè)人在建設(shè)項目勘測定界、土地勘測定界與WTO規(guī)則銜接的調(diào)整上、勘測定界服務(wù)于國土改進上、3S技術(shù)及各技術(shù)在勘測定界的應(yīng)用上、勘測定界與地籍測量及工程測量的區(qū)別聯(lián)系等上進行了分析和研究，取得大量成果。其提升、指導(dǎo)了土地勘測定界工作，夯實了國土資源管理質(zhì)量和技術(shù)基礎(chǔ)，實現(xiàn)了測量技術(shù)層面保護土地資源、保護耕地的目的。但是，從維護、確保公有制土地資源經(jīng)濟價值及綜合效益成果層面上，從保護社會主義公有制生產(chǎn)資料最優(yōu)、最大化貢獻的制度建設(shè)層面上，從土地制度如何適應(yīng)中國特色社會主義公有制市場經(jīng)濟發(fā)展層面上，從國土資源管理工作如何支持我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)層面上，從土地勘測定界事業(yè)體系架構(gòu)建設(shè)層面上如何把內(nèi)蒙古自治區(qū)土地勘測定界事業(yè)做的更好，做的具有指導(dǎo)北方區(qū)域勘測定界實踐成果的出臺，值得研究和琢磨！雖然，自治區(qū)國土廳在貫徹、落實《建設(shè)用地審查報批管理辦法》第三條款提交預(yù)申報告和第五條款用地申請及2008年11月29日國土部下發(fā)的《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》、《國土資源部辦公廳關(guān)于統(tǒng)一報備數(shù)據(jù)坐標(biāo)系的通知》等內(nèi)容上進行了認(rèn)真執(zhí)行，并使土地勘測定界事業(yè)在《規(guī)程》指導(dǎo)下，良好地完成了自治區(qū)各項勘測定界工作。但是，內(nèi)蒙古自治區(qū)土地資源如何實現(xiàn)前述內(nèi)容，并使自治區(qū)土地資源的資產(chǎn)屬性發(fā)揮好、運行好，需要我們從土地勘測定界工作的內(nèi)容上入手，從國土資源利用的“門口”準(zhǔn)入質(zhì)量上入手，要把關(guān)好利用土地資源“航班”的“航檢”工作。

突破常規(guī)創(chuàng)新新形式是提升生產(chǎn)資料土地資源各效益的途徑，把“平面”土地勘測定界工作技術(shù)優(yōu)勢擴展到“立體”管理方式，全方位綜合性的“新”勘測定界工作形式上。具體建設(shè)，從以下幾方面著手：(一) 從用地準(zhǔn)入的“航檢”“身份證”提交上嚴(yán)格把關(guān)落實：必須執(zhí)行國土部1999年3月2日下發(fā)文件的第五條款用地要求，提交用地申請書；(二) 根據(jù)申請用地的用途進行土地相應(yīng)信息的綜合考量，并形成文字內(nèi)容的前期各評價〔水保、防洪、環(huán)境影響、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃等〕的初步結(jié)論；(三) 根據(jù)初步結(jié)論進行是否進行實地勘定的工作程序：如果滿足用地條件可以進行實地現(xiàn)場景觀拍攝，并形成紙質(zhì)和電子視頻文本文件進行提交；（四) 必須由具有甲級資質(zhì)的勘測定界單位進行土地勘測定界工作〈公有制的基石——土地生產(chǎn)資料的使用必須這樣，更何況老牌資本主義國家在涉及國家利益上還動用“軍測”為其服務(wù)〉；（五） 國土廳委托甲級資質(zhì)的綜合性權(quán)威事業(yè)單位進行前期〈上述〉用地信息資料的審核，審核結(jié)果形成附有實名制的文字文本進行提交；（六）如滿足用地各條件，啟動《規(guī)程》用地程序，但是執(zhí)行單位資質(zhì)必須是“甲級”〈原因見上〉；（七）國土管理部門在報備審核常規(guī)用地資料時，要將上述用地“航檢”信息資料作為用地審核要素加以重點關(guān)注，并成為能否利用國土資源的“通行證”、“登機卡”。

3. 細化環(huán)節(jié)內(nèi)容 拓寬工作范疇

“平面”成果的土地勘測定界報備資料，使我們在“紙質(zhì)”材料的技術(shù)成果上達到了一定高度，充分顯示了定界技術(shù)信息的力量。但是，土地“空間”信息資源和資產(chǎn)現(xiàn)狀在勘測定界工作中卻沒有得到展示，這與土地用途管制“核心”管理內(nèi)容相左，不符合土地資源資產(chǎn)屬性的公有制管理要求。勘測定界的土地現(xiàn)狀空間信息需要被反映，這是資產(chǎn)保護的需要，也是最優(yōu)、最大化保護公有制生產(chǎn)資料經(jīng)濟價值的必要。要實現(xiàn)土地資源從資源管理到資產(chǎn)管理的新跨越，樹立新的土地管理新理念是必要的。在進行勘測對象前期內(nèi)容時，要做好景觀拍攝（拍攝的高度要超過2.5m），要采用實名制記錄拍攝。勘測定界圖上在涉及權(quán)屬變化時，要將2個及2個以上權(quán)屬單位名稱進行顏色突出，充分體現(xiàn)權(quán)屬者。在利用第二次土地調(diào)查成果現(xiàn)狀圖時，對項目利用范圍圖也要實現(xiàn)權(quán)屬數(shù)量的加注（用具有顏色變化的數(shù)字進行括號注明）。在初評報告上要突出環(huán)境價值內(nèi)容，不能只考慮“鈣化”土地的經(jīng)濟價值作用，更應(yīng)考量生存環(huán)境的生態(tài)“場所”價值作用，“船體漏水，裝的再多也沒用”。在進行大型線狀項目勘測定界時，要考慮±2.5㎝/㎞的長度變形，要進行誤差糾正。

土地勘測定界的“地表”工作，自治區(qū)甲級資質(zhì)勘測單位都做的很好。但是，如何結(jié)合國務(wù)院《關(guān)于進一步促進內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》）精神，進行土地勘測定界工作是值得思考的問題！建設(shè)立體構(gòu)架的勘測定界工作新平臺是解決這一問題的有效途徑。要迅速開展結(jié)合自治區(qū)特點的地下空間建設(shè)用地勘測定界工作，把《意見》“國家重要的能源基地”這篇文章做好。在進行煤炭及礦產(chǎn)資源項目地表場所勘測定界的同時也要開展結(jié)合各級政府對項目審核的規(guī)模和資金等情況的意見及地質(zhì)勘查資料等信息進行地下空間范圍的建設(shè)用地勘測定界工作，控制、平衡企業(yè)開采資源的合理規(guī)模和范圍，使公有制的礦產(chǎn)資源經(jīng)濟價值得到充分保護，這是保護土地資源資產(chǎn)價值的需要，也是保護礦產(chǎn)資源有效利用的需要，更是促進企業(yè)自覺利用好土地資源，提升礦產(chǎn)資源開采率的需要，是維護社會主義公有制的必要。自治區(qū)國土資源管理要從土地資源利用的形式管理上步入到土地資源資產(chǎn)經(jīng)濟價值綜合效益的管理軌道上，我們能夠做到，也必能做到。

4. 結(jié)束語

土地的資源屬性被我們認(rèn)知的相當(dāng)清楚，所以要規(guī)范利用形式，確定了用途管制；土地的資產(chǎn)屬性被我們認(rèn)識的較為朦朧，因為我們是“船的乘客”重視了“船”的使用而忽視了“船體”本身是“物質(zhì)經(jīng)濟價值體”的內(nèi)涵實質(zhì)，所以要重新構(gòu)建管理形式，珍視土地資產(chǎn)價值，土地勘測定界事業(yè)就是這一責(zé)任的“擔(dān)當(dāng)者”。維護社會主義生產(chǎn)資料公有制土地資源在中國特色社會主義公有制市場經(jīng)濟中的公有制經(jīng)濟價值勢在必行，內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源管理的土地勘測定界“立體構(gòu)架”形式的確立一定能夠完成這一使命！

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