西藏農村公共產品特殊性研究

［摘要］公共產品的供給能夠產生一定效用，但就不同區域而言，自然環境、地理位置、經濟能力、個體素質等不盡相同，不僅對公共產品的需求類型和程度存在差別，而且效用程度也存在差異性。西藏農村的特殊性使得公共產品的一些屬性發生變化，更具有復雜性和動態不確定性，某些私人產品轉化為準公共產品，某些準公共產品轉化為純公共產品。因此，西藏農村公共產品供給應注意完善西藏農村公共財政體系，加大轉移支付力度；適應西藏農牧區特殊性情況，優化公共產品供給結構；銜接農牧民實際需求，構建合理公共產品供給決策機制；發揮非正式組織作用，實現西藏農村公共產品供給多元化。

［關鍵詞］西藏；農村公共產品；特殊性；效用差異

中圖分類號：D632.1文獻標識碼：A文章編號：1674-9391（2011）05-0080-05

一、引言及文獻綜述

中國廣闊地域中，有一些特殊的地區，地處邊疆，政治、軍事、生態敏感，經濟落后，少數民族聚居。在這些地區，從事農業生產、居住分散的農村的公共產品供給問題與分工明確且發達、居民集中的城市相比，顯得更加復雜和困難，呈現出農村公共產品供給的一般性特征。而在特殊的政治、經濟、軍事等背景下，邊疆民族地區農村公共產品供給又具有自身特殊性，西藏則是其典型代表之一。

國內外學界有關西藏農村公共產品的研究不在少數。國外學者Edward J. Kormondy（2002）對西藏的民族教育進行了比較研究，包括入學政策、費用等方面內容。Melvyn C. Goldstein(2003)分析了中國改革開放以來西藏農村的深刻變化，其研究涉及到西藏農村公共產品問題。Andrew Martin Fischer（2002-2008）通過系列文章，認為西藏兩級分化困境漸強，以及由此引起的西藏社會排斥和邊緣化問題。Postiglione. Gerard A（2005-2009）發表了系列西藏農村教育問題的文章，研究家庭、學校和社區是如何影響入學率。國內學者白瑪次仁（1993）、周煒（2001）對西藏農村教育問題進行了研究。扎洛（2004，2005）認為村級組織已成為西藏鄉村公共服務的主體，西藏農村宗教權威的活動滿足了村民的精神需求。朱玲（2004，2005）認為西藏基層公共服務的供給主要受到當地政府財政資源和政治意愿因素的影響，同時對農牧區公共衛生服務狀況進行了研究。李錦（2006）、鄭洲（2007）、張志英（2008）、孫繼瓊（2009）等人分別對西藏農村的公共品供給、供給效率、供給多元化、供給機制等問題進行了研究。楊明洪等（2007）認為西藏廣大農牧民群眾“安居樂業”的安居工程成為農村準公共產品，對西藏“安居工程”建設模式、實施及成效進行分析。安七一等（2007）研究了西藏農村和諧社會與公共產品供給之間的關系。邊巴（2008）認為西藏農村文化建設主要問題在于文化基礎設施嚴重落后、公共文化機構運轉存在較大困難和文化產品、文化服務供給不足。羅國亮等（2009）對西藏農村生活用電的情況進行了研究，農網供電質量差、農村用電水平低是西藏農村用電的突出問題。上述文獻對西藏農村公共產品或從不同的方面，或從不同角度進行了深入細致的研究，但對農村公共產品的效用差異問題研究尚較缺乏。本文在已有研究基礎上，以期通過比較西藏和國內其他一些省區農村公共產品的效用差異來揭示西藏農村公共產品的特殊性。

二、西藏農村公共產品供給困境

西藏作為一個邊疆地區、民族地區的典型代表，在經濟上屬于欠發達區域，但卻是一個政治、軍事、生態敏感區。如果任由西藏地區與非民族地區、內地發達地區的農村公共產品和公共服務的差距日益擴大，可能會在某種程度上影響和諧社會的構建進程。因而在政治、軍事和生態特殊視角下，西藏廣大農牧民生產和生活所需要的農村基礎設施、農村基礎教育、農村醫療保障、農村基本社會服務體系等的提供更是呈現不一般性。從1990-2008年，中央對西藏的轉移支付累計達到1868多億元，占同期西藏總財力的92%以上。盡管如此，農牧區公共產品供給效率不高仍是當下主要問題之一，仍陷于一定困境。

西藏農村經過十年西部大開發的建設，發生了巨大變化，但基礎設施、社會文化教育事業、醫療衛生等方面仍存在薄弱環節。截止到2006年末，全區9個鄉鎮地域內有火車站，63個鄉鎮地域內有二級以上公路通過，148個鄉鎮已經完成農村電網改造，132個鄉鎮有郵電所，分別占全部鄉鎮的1.3%，9.2%，21.7%和19.3%。有3783個行政村通公路， 占全部行政村的64.5%；有10288個自然村通公路，占全部自然村的53.3%。有2344個行政村通電，2921個行政村通電話，分別占全部行政村的40.0%和49.8%。有5817個自然村通電，7433個自然村通電話，分別占全部自然村的30.2%和38.5%。西藏農牧區文化教育落后，全區671個鄉鎮有小學， 48個鄉鎮有中學， 62個鄉鎮有農技推廣服務的機構，129個鄉鎮有圖書館（文化站），分別占全部鄉鎮的98.2%，7.0%，9.1%和18.9%；581個行政村有圖書館（文化站），247個行政村有農民業余文化組織，分別占全部行政村的9.9%和4.2%。在醫療衛生方面更是欠缺，605個鄉鎮有衛生院，87個鄉鎮有敬老院，11個鎮有垃圾處理站，分別占全部鄉鎮的88.6%，12.7%和8.0%，如在阿里地區，有敬老院的鄉鎮只占到2.8%的比例[1]。

長期以來中央政府對西藏都有大量的財政補貼和直接投資，再加上其他省份對西藏各地又有對口援助，農牧民所享受的某些公共產品的數量和質量都是很多內地農村難以比擬的，但西藏農村公共產品的供給仍難以滿足農牧民生活和生產的基本需要。如何構建合理的供給結構，提高西藏農村公共產品供給的效率，已經越來越受到各方面的重視。西藏農村公共產品供給效率，其重要內涵就是農牧民消費這些產品得到滿足的程度即效用，而這種效用程度又是受到西藏農村的特殊性影響的。

三、西藏農村公共產品特殊性：基于效用差異的分析框架

經濟學家薩繆爾森將效用理解為“一個人從消費一種物品或服務中得到的主觀上的享受或曰有用性”[2]。也就是說，效用是消費者的需求、欲望等得到滿足的一個度量。公共產品作為一種資源擴散形式具有社會再分配的功能，這種再分配通過消費者的受益即效用得到了實現。從理論意義上看，公共產品的供給都能給消費者產生一定效用，但就不同區域而言，自然環境、地理位置、經濟能力、個體素質等不盡相同，不僅對公共產品的需求類型和程度存在差別，而且效用程度也存在差異性。

圖1中，橫軸X假設在一定時間內，針對不同地區提供一定的公共產品，縱軸Y表示消費一定的公共產品所產生的效用；圖中有三條效用曲線U1，U2和U3，分別代表西藏農村公共產品的效用，國內其他一些省區農村公共產品的效用，以及達到理論上的絕對平等后農村公共產品的效用。很明顯，在一定時間內，提供公共產品為P時，曲線U1的A點的效用值比在曲線U2的B點的效用值要高一些。

效用值不同是由于西藏自身很多因素，導致了消費者對一定的公共產品的需求比其他很多省區更加具有偏好性。以公共基礎設施為例，其具有公共產品的非排他性和非競爭性特征，屬于典型的公共產品。與西藏之外的很多省區相比，西藏農牧民對于公共基礎設施的需求更加強烈，“七通”是農牧區最基本、最直接的基礎設施需求，即通水（自來水、清潔飲用水、必要的生活生產用水）、通電、通郵（政）、通路（鄉村公路或簡易公路）、通線（廣播、電視）、通話、通網（因特網特別是縣鄉兩級公用因特網）。西藏由于地域廣闊、經濟落后、災害多發，因而相比其他很多省區，這些基礎設施提供所產生的受益程度和受益廣度要高出很多，能夠產生更多的效用。

究其原因，我們用一個簡單公式來表示。

U={X1，X2，X3，……Xn}

其中，U表示效用，X1，X2，X3，……Xn分別表示在一定時間，一定的公共產品提供下對效用產生影響的各種因素（自然環境、地理位置、經濟能力、個體素質等），下面對西藏農村公共產品效用的幾個特殊影響因素加以說明。

自然環境特殊，西藏地區多災易災。由于喜馬拉雅山的動態上升，形成西藏非常脆弱的生態環境，因斷裂帶、地震帶來的自然災害頻繁嚴重，滑坡、崩塌、泥石流、風災、旱災、冰雹、雪災等災害層出不窮[3]。原本脆弱的自然生態，再加上人為因素，西藏的生態環境日趨惡化，森林資源減少、草原生態退化、土壤侵蝕加劇、沙漠化突出、野生動植物資源破壞等，都嚴重威脅著西藏的生態平衡，從而直接威脅著農牧區廣大群眾的基本生存條件。2008年，西藏自然災害頻發，損失嚴重。尤其是仲巴、當雄地震和隆子、錯那等地雪災，共造成62個縣、384個鄉、2391個村不同程度受災，受災人口36.38萬人，因災死亡31人，倒塌民房2.3萬余間，農作物受災面積22.3萬畝，直接經濟損失5.3億元，給人民群眾生命財產造成巨大損失[4]。在基礎設施方面，西藏公路受自然災害影響嚴重，一年冰災、雪災、洪水、泥石流、塌方不斷，對于養護保通任務繁重；西藏通信設施經常被災害毀壞，電纜、光纜被泥石流沖毀，倒桿、斷桿現象不斷。對于西藏廣大農牧民而言，加強基礎設施的建設、自然災害救助服務等的提供，是極其迫切的。

地理位置特殊，農牧民基本生活困難。西藏系世界上面積最大、海拔最高的青藏高原的主體部分，地勢高峻。在西藏，海拔4500米被視為“生命線”，高于這一生命線則不利于生命的存在，自然也不利于人類社會生產活動。目前，西藏仍有一定數量的農牧民生活在海拔5000米以上的地區[5]。同時，西藏地區各種地方病流行嚴重，碘缺乏病、地方性氟中毒、大骨節病、克山病以及布魯氏菌病和鼠疫在西藏廣泛存在，嚴重影響了病區群眾的身體健康。如大骨節病病區涉及14個省中，通過大骨節病X線檢出率高于20%控制標準的病區村，集中分布在西藏自治區的190個村[6]。西藏農村居住條件的改善，醫療衛生服務的提供等，對農牧區具有重大意義。

軍事地位重要，邊境建設極其必要。西藏是中國的西南門戶，面積120多萬平方公里，約占全國面積的八分之一。西藏國境線有4000公里左右，南邊和西部與緬甸、印度、不丹、尼泊爾等國接壤，其中中印邊境接壤大部分在西藏地區。西藏的戰略位置非常重要，是我國西南邊防的一道得天獨厚的天然屏障。從目前西藏、新疆戍邊的經驗看，我國邊境的安全，很大程度上要依靠邊民，要做好保衛邊疆的工作，就必須確保在邊境沿線有足夠的邊民定居[7]。因此，西藏邊境地區提供必要的公共產品，對當地穩定具有特殊作用，對國家安全也是重要保障。

經濟能力落后，農牧區發展動力不足。2008年西藏農牧民年人均純收入為3175.82元，居全國各省區倒數第六；農村平均每個勞動力負擔人口數為1.66人，高于同期全國1.41人的平均水平，生產生活面臨巨大壓力。2008年全區耕地面積僅有225.9千公頃，人均只有0.08公頃。全區農林牧漁業總產值為88.5億元，僅為全國總量58002.2億元的0.15%。地廣人稀是西藏的基本特征，人口密度只有2.33人/平方公里，農業人口占到82.7％[8]，人口居住十分分散。在一些牧業區，牧民仍過著靠天養畜、靠天吃飯的原始游牧生活，居無定所，不僅第一產業的發展受到限制，同時也阻礙了農牧區第二、第三產業的發展。

勞動力素質較差，技術應用水平低下。在西藏地區，收入貧困是明顯的，但人力貧困與知識貧困更為突出，從而進一步影響了收入的增加。西藏的基礎教育在近幾年取得了很大的進步，但與全國平均水平相比，仍然存在較大差距。2008年，全國學齡兒童入學率為99.5%，小學升學率為99.7%，初中升學率為83.4%，而西藏分別98.5%，93.8%，48.8%[8]。可見，西藏在小學教育階段與全國平均水平相比就存在一定的差距，而初中以上的差距就更加明顯。這對于農牧民素質提高帶來的制約，大大影響了農牧業先進生產技術的應用和科技水平的發揮，限制了勞動生產率的提高。

在上述特殊背景下，以及西藏農村自身特點，導致其對于一定公共產品的效用，比起同期國內其他很多省區的程度更高一些。某些產品在提供過程中因西藏特殊性影響，其屬性隨即發生了變化。一些在國內其他很多省區農村中原本由私人自己提供的產品，在西藏則成為了準公共產品，需要政府的扶持才能得到完成。例如住房在中國大部分省區都是屬于私人產品，理論上西藏農牧民住房改造或修建等本應由農牧民自己完成，但由于歷史和自然等因素的影響，西藏廣大農牧區生產力水平、農牧民生產生活質量仍比較低，仍需中央和地方政府加大投入。2006年西藏全面啟動的安居工程建設標志著西藏農牧民住房改造或修建被納入農村公共產品供給范圍之列[5]。一些在國內其他很多省區農村中的準公共產品，在西藏則完全轉化為純公共產品，必須由政府完全提供，例如西藏的教育、基礎設施等。

四、西藏農村公共產品供給對策建議：特殊性下的思考

各地區天然的、歷史的以及不同發展階段的差異性，將導致公共產品需求的差異性和多樣化[9]。西藏自身的特殊性使得農村公共產品供給的實現較其他地區更加復雜，因而必須在特殊性下進行認真思考。

第一，完善西藏農村公共財政體系，加大轉移支付力度。西藏農村的發展離不開中央和地方政府的支持，正如孫勇所說，西藏二十年內過多考慮所謂“甩掉輸血經濟帽子”是不切實際的[10]。溫家寶在第五次西藏工作座談會上講到：“加大中央投資力度，繼續擴大專項投資規模，中央投資要向民生領域傾斜，向社會事業傾斜，向農牧業傾斜，向基礎設施傾斜。”在繼續堅持各項優惠政策的基礎上，完善“收入全留、補助遞增、專項扶持”的財政政策，財政投入應更多投向農村薄弱部門，解決農牧民需求最迫切，關注程度、期望值最高的公共產品和公共服務。

第二，適應西藏農牧區特殊性情況，優化公共產品供給結構。政府作為農村公共產品最主要的供給主體，應根據西藏農村的特殊性，針對性改善農牧民生活和生產條件，解決飲水難、行路難、用電難、就業難、通信難等突出問題。提供維持家庭基本生活相關需要的“吃、穿、住、行”公共產品，尤其是安居工程的建設和自然災害救助體系的構建；提供農牧區基本生產順利進行需要的農業基礎設施、交通、信息、草場生態保護等公共產品和公共服務；提供農牧區經濟社會可持續發展需要的義務教育、醫療衛生、社會保障，科學技術等基本公共產品；提供西藏宗教文化生活需要的寺院管理等基本服務職能。

第三，銜接農牧民實際需求，構建合理公共產品供給決策機制。農村公共產品供給決策機制作為銜接農村公共產品供給與需求的中介，其決策效率的高低直接決定著農村公共產品供給效率的高低。長期以來，西藏農村公共產品供給決策機制實行的是“自上而下”的制度方式。這一制度在歷史上曾發揮了較大作用，卻在很大程度上反映了政府的偏好，而非農牧民真實的需求，“形象工程”、“政績工程”使得公共產品的效用受到了限制。因而有效的西藏農村公共產品需求表達機制便成為首要條件，完善“一事一議”制度，建立一個“自上而下”與“自下而上”相結合的公共產品供給決策機制迫在眉睫。

第四，發揮非正式組織作用，實現西藏農村公共產品供給多元化。西藏地廣人稀，僅靠政府提供公共產品可能在覆蓋面上不如人意，西藏農村對于公共產品需求的動態不確定性使得非正式組織的供給成為必然性。借助于各類專業協會，農村經濟合作社等非正式組織，發揮其在特殊領域的服務功能，如農業經濟信息的提供、農產品的加工、運輸和銷售等服務。由于西藏農牧民絕大部分信仰藏傳佛教，寺院和宗教組織在維護西藏社會穩定和提供某些公共產品和公共服務方面發揮著特殊作用[11]。因而，在發揮政府的主要供給功能的同時，要積極提高其他非正式組織的供給作用，形成有效的互補機制。

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收稿日期：2011-05-23責任編輯王玨