增值稅「擴圍」的意義與障礙

發生在增值稅身上的改革，并不止于增值稅自身，而同時牽動了它的近鄰——營業稅。

按照《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》），作為“十二五”期間有待啟動的一個重要稅改項目——增值稅“擴圍”，不僅在中國，而且在全球范圍內，都引起了人們的廣泛關注。由此而引發的討論、猜測、贊成甚至異議之聲，不一而足。然而，在其中，或許是由于增值稅制本身的復雜性，對此項改革規劃的把握以及在此基礎上做出的分析判斷，并非都是準確和恰當的。故而，對有關增值稅“擴圍”改革的意義、進程和前景做一番考察，可能是十分必要的。

所謂增值稅“擴圍”，在《建議》中的表述是，“擴大增值稅征收范圍，相應調減營業稅等稅收”。這項改革的動議雖早已有之，但其之所以在今天被提上議事日程進而放入“十二五”規劃，同中國于2009年1月1日啟動的增值稅“轉型”改革直接相關。

增值稅轉型改革，其最重要的變化，就是企業當期購入固定資產所付出的款項，可以不計入增值稅的征稅基數，從而免征增值稅了。所以，說到底，它是一項以減稅為基本取向的改革。注意到增值稅系現行稅制體系中第一大稅種的地位，它還是一項規模頗大的減稅措施。據統計，在2009年，將一般納稅人和小規模納稅人分別拿到的減稅額加總，通過增值稅轉型而實現的減稅規模就達1385億元。在當年5666億元的減稅盤子中，占到近四分之一之多。正因為如此，它也是作為積極財政政策的一項重要舉措而實施的。在國際金融危機的大背景下，這項改革對于中國經濟率先回升向好勢頭的形成，顯然發揮了積極的作用。

然而，與此同時，一種頗具戲劇性的情形隨之呈現且逐漸演化為稅收領域的焦點話題：發生在增值稅身上的改革，并不止于增值稅自身，而同時牽動了它的近鄰——營業稅。在中國現行的稅制體系中，增值稅和營業稅就好似兩個孿生姐妹，本來就是命運密切相關的一對。兩者之中，任何一方的變化，都會直接影響并牽涉到另一方。

從稅理上講，舉凡一般流轉稅，都要按照“中性稅”來設計——稅制安排不對納稅人的產業投資方向產生影響。在中國，作為并行于商品和服務流轉環節的增值稅和營業稅，自然是按照彼此照應、相互協調的原則來確定稅負水平的。故而，當增值稅通過“轉型”改革實現了稅負水平的削減之后，僅僅是因為參照系發生變化，原本同其保持大致均衡狀態的營業稅的稅負水平，便一下子陷入了偏重境地。

兩個稅種之間稅負均衡狀態的打破，當然要波及到其各自的“領地”——征收范圍。按照現行稅制的大致劃分，增值稅主要適用于第二產業，其中又以制造業為主。營業稅主要適用于第三產業，其中又以服務業為主。于是，隨著增值稅稅負的相對減輕和營業稅稅負的相對加重，發生在不同產業之間、特別是發生在制造業和服務業之間的稅負失衡現象，也由此出現了——相對于制造業稅負水平的下降，服務業的稅負水平趨向于上升。

這件事情，顯然非同小可。因為，在整個社會都在致力于轉變經濟發展方式的宏觀背景下，通過發展服務業來改變現實的產業結構——提高服務業增加值占GDP的比重，基本實現經濟結構向以服務經濟為主的轉變，已成為共識之舉。因稅負失衡而阻礙產業結構的調整，無論從哪個角度看，都屬于不可容忍的問題之列。

問題如何改變？從總體上看，能夠拿出的辦法無非兩個：或讓增值稅吃掉營業稅，從而在整個商品和服務流轉環節統一征收增值稅，或在營業稅的框架內調減稅負，從而回歸營業稅和增值稅之間稅負水平的大致均衡狀態。但瞻前顧后，前一個辦法是擺在優先考慮位置的。在早已成型的稅制改革方案中，它被稱之為增值稅“擴圍”。并且，“轉型”與“擴圍”，一直是被放置在一起、相互聯系的圍繞增值稅和營業稅的調整行動。在“轉型”改革完成之后，理應相機啟動“擴圍”進程。

然而，一旦真的實施“擴圍”，真的要增值稅“一統江湖”，至少在短期內，如下的三個障礙可能是難以跨越的：

營業稅是地方政府的主體稅種，而且幾乎是惟一的主體稅種。正如現實生活中任何人都要擁有自己的自主財源一樣，即便在中國這樣的單一制特征異常突出的國度，讓地方政府擁有一定且相對獨立的稅源，也是其履行職能不可或缺的重要條件。故而，將營業稅并入增值稅的前提條件之一，就是為地方政府尋找并設計好新的主體稅種。在現行稅制的框架內，這樣的稅種，或并不存在，或難有變更歸屬關系之可能。幾乎惟一的可行方案，就是按照既有的稅制改革方案，開征以物業稅（房地產稅）為代表的財產稅并以此作為地方政府的主體稅種。問題是，開征物業稅（房地產稅）或其他財產稅，在眼下還處于“霧里看花”階段，而并非中國的現實。我們畢竟不能把未來可能擁有的東西當作現實的稅源分配給地方政府。此其障礙之一。

在2009年的全國稅收收入總額中，包括國內增值稅和進口環節增值稅在內，來自增值稅的收入份額為43.57%。在此基礎上，若將收入份額為13%的營業稅并入增值稅，并且其他稅種不做相應調整，那么，“擴圍”后的增值稅份額，便會一下子躍升至56.57%。增值稅的塊頭兒過大，肯定會對稅收收入或財政收入的安全性構成挑戰。連平日的居民股票投資都懂得“不要把雞蛋放在同一個籃子內”的道理，一國的稅收收入或財政收入，當然也不能過多地依賴某一個稅種的支撐。因此，實施增值稅的“擴圍”，必須輔之與其他方面的配套動作——如相應調減增值稅稅率、調增其他稅種稅負以及開征新的稅種等等。這又涉及到現行稅制體系框架以及既有稅制改革方案的一系列變動。它們的變動，對于現行稅制體系框架和既有稅制改革方案而言，無疑具有顛覆性的影響。此其障礙之二。

現行的財政體制以“分稅制”冠名。所謂分稅制，其實主要分的是兩種（類）共享稅。其中，增值稅75：25分成，75%歸中央，25%歸地方；所得稅60：40分成，60%歸中央，40%歸地方。之所以是這樣的分成比例，一個十分重要的基礎條件，便是營業稅作為地方稅，除了少許的例外，其收入完全劃歸地方。當營業稅并入增值稅之后，原來的地方稅便成了共享稅。隨著營業稅歸屬關系的變動，上述分成比例的基礎條件便不復存在了。只要基礎不再，分成比例自然要重新談判，隨之調整。只要分成比例發生了變化，便意味著，實施了17年之久的現行分稅制財政體制要推倒重來、重新構建了。這在當前的中國，絕對是一件大事。它不僅需要相當的魄力，而且，要在反復推敲和周密調研的基礎上才能推進。此其障礙之三。

只要上述問題“無解”或尚無確切把握，增值稅的“擴圍”便很難邁動腳步。注意到全國人大2010年的增值稅立法計劃事實上已經擱淺，增值稅的“擴圍”又一時難以啟動，如何將增值稅立法和增值稅“擴圍”相對接，恐怕又是一個需要大智慧方可求解的項目。

看起來，增值稅的“擴圍”行動，要牽動一系列極為復雜的因素。它的啟動和實施，并非簡單之事，而是一項系統工程。有鑒于此，立足于現實的稅情和國情土壤，通過全面評估并確立“漸進”的稅收改革整體方案，一個個地破解諸方面的難題，從而在審慎和務實中求得這項改革的成功，可能是我們當前的適當選擇。