國外電子文件中心建設(shè)戰(zhàn)略與理念

摘要: 各國順應(yīng)電子文件保管、利用的需要而紛紛建起電子文件中心，雖然建設(shè)路徑不盡相同，但在建設(shè)理念與戰(zhàn)略上卻有諸多共性，不僅將電子文件中心建設(shè)納入國家政府責(zé)任的重要內(nèi)容，致力于信息共享與公共服務(wù)，而且重視電子文件的長久保存，規(guī)范電子文件管理系統(tǒng)的功能需求，并注重多層面共同推進(jìn)電子文件中心建設(shè)。本文以美、澳、英、德、加等國為例來談?wù)剣怆娮游募行慕ㄔO(shè)的理念與戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞:電子文件中心 電子文檔 戰(zhàn)略 理念

一、國外電子文件中心建設(shè)的戰(zhàn)略

1.美國：信息技術(shù)驅(qū)動多元化戰(zhàn)略

1988年，美國國家檔案和文件署（NARA）建立了全球第一個電子文件中心。該中心是NARA六個主要辦公室之一華盛頓D·C文件服務(wù)部的一部分，內(nèi)設(shè)檔案服務(wù)分部與技術(shù)服務(wù)分部，前者負(fù)責(zé)電子文件的鑒定、登錄、保存、加工及參考服務(wù)工作等，后者則從技術(shù)上輔助電子文件中心的工作。[1]館藏電子文件來源于美國國會、法院、總統(tǒng)行政辦公室、各種總統(tǒng)會議以及近100個局及行政分支機(jī)構(gòu)的部門，內(nèi)容涵蓋政府的表態(tài)、農(nóng)業(yè)、人口、教育、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、軍隊(duì)、科技、健康、社會服務(wù)、國際事務(wù)等方面。

工作人員要對電子文件開展存貯、檢索、保密、鑒定、保護(hù)、遷移等一系列活動。例如：①信息存取。除存取9-磁道的磁帶機(jī)或3480-類卡式磁帶機(jī)中的電子文件外，中心保管的大多數(shù)電子文件，都不必依靠專用計算機(jī)硬件或軟件進(jìn)行處理；②信息復(fù)制。可以多種技術(shù)方法拷貝電子中心的文件，并可用不同密度復(fù)制，但并不包括對有關(guān)文件編制的復(fù)制，按不同情況收費(fèi)。文件的轉(zhuǎn)存、復(fù)制都在電子媒體上進(jìn)行，中心沒有慣例進(jìn)行摘錄、制表或按格式打印輸出；③信息定購。所有預(yù)訂者必須寫明預(yù)訂輸入標(biāo)準(zhǔn)，可使用電子文件中心E-mail（Cer@na.gov）要求預(yù)訂，可在電子文件中心建立一個存款賬戶以便支付費(fèi)用。

在建設(shè)電子文件中心的同時，美國于1998年提出了ERA（Electronic Records Archives）方案，擬將信息技術(shù)領(lǐng)域里的“面向?qū)ο蟆狈椒ㄒ氲綑n案領(lǐng)域，建立一個在整個文件生命周期都可以跟蹤并使用文件的實(shí)用自動化系統(tǒng)。這是美國電子文件中心建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)和對策實(shí)現(xiàn)的具體手段，具有保證計算機(jī)生成的文件能夠在未來仍然保存并滿足社會各方面的基本證據(jù)需要，保證文件真實(shí)性的同時可以長久保存，在滿足保護(hù)隱私和敏感信息的同時保證公眾的利用等功能。可見，美國特別注重技術(shù)影響分析，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)通過建立滿足文件功能要求的文件管理系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)電子文件的集中保管，以此來實(shí)施該國電子政務(wù)信息技術(shù)驅(qū)動多元化戰(zhàn)略。由于具有既遵循文件運(yùn)動規(guī)律，又不乏實(shí)踐創(chuàng)新，既追求規(guī)模效益，又重視服務(wù)質(zhì)量等特征，美國電子文件中心成為世界其他國家效仿的典范。

2.澳大利亞：業(yè)務(wù)分析法驅(qū)動多元化戰(zhàn)略

澳大利亞檔案工作者從“文件”最本質(zhì)特征——作證能力來考慮文件的存在[2]，因此，當(dāng)電子文件中心要求文件形成部門移交電子文件時，必須得提供有關(guān)數(shù)據(jù)與背景信息。

澳大利亞突出業(yè)務(wù)分析方法論，強(qiáng)調(diào)從好的業(yè)務(wù)治理出發(fā)。在接收電子文件時，需要“全面檢查”：①確認(rèn)所有需要移交的電子文件和對應(yīng)的文字材料是否移交齊全；②對照同時移交的原始文字材料檢查這些電子文件的真實(shí)性、準(zhǔn)確性；③對電子文件材料進(jìn)行病毒或其他問題的檢查；④將經(jīng)過檢查的電子文件存放于安全庫區(qū)隔離觀察4周，再用更新后的病毒檢索系統(tǒng)對其進(jìn)行再檢查，合格者轉(zhuǎn)存至中心的計算機(jī)系統(tǒng)中。

與此同時，非常重視文件格式的規(guī)范化處理。在這里，每一條檢查完的電子文件都要被同時轉(zhuǎn)換成兩種文件格式：一種保持著其原始狀態(tài)，稱為“原始記錄版”；另一種是歸檔用的，即經(jīng)過規(guī)范化處理后被國家檔案館長期保存的新的數(shù)據(jù)格式，稱為“規(guī)范化格式版”。目前，澳大利亞國家檔案館使用了一個叫做XENA（XML Electronic Normalizing of Archives）的系統(tǒng)來完成電子文件保存格式的轉(zhuǎn)換工作。格式轉(zhuǎn)換完畢后，保管員還會使用 “校驗(yàn)總和”（Checksum）軟件進(jìn)行反復(fù)核查，以確保其內(nèi)容的真實(shí)性，核查無誤后，兩種格式的文件最終都將被復(fù)制成一種難以被磁化的錄像光盤，存入電子檔案庫中。

此外，該國還建立政府機(jī)關(guān)與國家檔案館和責(zé)任權(quán)威機(jī)構(gòu)的責(zé)任戰(zhàn)略聯(lián)盟，構(gòu)筑具有全局性和綜合性特點(diǎn)的文件管理框架，建立業(yè)務(wù)連續(xù)體與文件連續(xù)體“雙連續(xù)體”集成電子文件管理對策。

3.英國：信息自由法驅(qū)動多元化戰(zhàn)略

英國建立了具有戰(zhàn)略指導(dǎo)作用的國家電子文件管理政策框架，出臺了具有示范作用的電子文件管理系統(tǒng)功能要求規(guī)范。主要有《現(xiàn)代政府白皮書》（1999）、《電子文件管理的電子政府政策框架》（2001）、《電子文件管理系統(tǒng)功需求》（2002）、《信息資產(chǎn)登記》（2007）等。[3]其中的《電子文件管理系統(tǒng)功能需求》（Functional Requirements for Electronic Records Management Systems），所列條款共420余條，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過DOD5015.2的160條、MoReq的390條。

與此同時，英國制定了一整套電子文件管理對策及實(shí)施指南。如英國電子文件中心強(qiáng)調(diào)的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（e-Government Metadata Standard），是英國國家檔案館和“電子專員辦公室”（Office of the e-Envoy）合作開發(fā)支持文件管理元數(shù)據(jù)交換的XMLschema，能提高電子文件管理系統(tǒng)之間、電子文件管理系統(tǒng)與其他系統(tǒng)之間互操作性。英國還規(guī)定了接受的電子文件格式為PostScript、TIFF、SGML、PDF和逗號界定文件格式，規(guī)定用CD-ROM和CDR等最安全的介質(zhì)進(jìn)行保存，還要求各部門在選定移交文件的格式和介質(zhì)后，必須制定一個詳細(xì)的文件移交計劃，對移交文件的步驟進(jìn)行說明，以確保文件移交工作取得成功。

在英國，從上到下實(shí)施電子文件管理規(guī)劃，從下到上實(shí)施電子文件和數(shù)字檔案系統(tǒng)構(gòu)建。英國特別重視法律影響，不僅為部門和機(jī)構(gòu)形成的電子文件的電子化保存與檢索及其電子文件管理系統(tǒng)的設(shè)計與實(shí)施提供政策框架，還為政府機(jī)構(gòu)間電子文件的共享與交換提供通用元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和互操作性標(biāo)準(zhǔn)及其指南，屬于信息自由法驅(qū)動多元化戰(zhàn)略。

4.德國：工作業(yè)務(wù)流管理驅(qū)動多元化戰(zhàn)略

德國將電子文件作為提高政府效能的重要工具，同時關(guān)注公民對于電子政務(wù)信息的利用。在德國，電子文件管理被納入IVBB聯(lián)邦政府兩地電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)之中，并在聯(lián)邦政府在線項(xiàng)目（BundOnline-2005）中得到發(fā)展和完善。

DOMEA（Dokumenten Managementund Elektronische Archivie，計算機(jī)輔助文件管理和電子歸檔），是德國政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位電子文件管理和歸檔的推薦性標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在的版本是2005年11月公布的2.1版，它是德國聯(lián)邦內(nèi)政部下設(shè)的信息技術(shù)協(xié)調(diào)指導(dǎo)處從1996年開始為無紙化辦公編制的，該規(guī)范不僅指導(dǎo)在計算機(jī)輔助條件下電子文件的流轉(zhuǎn)和歸檔，還指導(dǎo)如何整理那些保存在文件服務(wù)器、硬盤和電子郵箱中的尚未結(jié)構(gòu)化的電子文件，滿足電子文件管理中齊全性完整性、真實(shí)性、合法性的要求。DOMEA還規(guī)范在公務(wù)電子郵件從發(fā)送、接收、轉(zhuǎn)發(fā)給相關(guān)員工、辦理到向電子文件中心歸檔的全過程。[4]經(jīng)過不斷修改完善，DOMEA已成為歐洲國家中重要的電子文件和電子檔案管理標(biāo)準(zhǔn)。在DOMEA中，設(shè)計了較為獨(dú)特的文件、文件集合和案卷分層管理的理念，按照登記系統(tǒng)、電子文件和工作流管理層層推進(jìn)電子文件的管理活動。

5.加拿大：公共管理服務(wù)驅(qū)動多元化戰(zhàn)略

加拿大電子文件中心的建設(shè)理念體現(xiàn)在加拿大政府文件管理的定位、原則及其規(guī)范中，該國的電子文件管理被納入《統(tǒng)一電子證據(jù)法》（1998）、《加拿大政府信息管理框架》（2004）、《加拿大信息管理政策》（2007）等，電子文件中心建設(shè)被看成是政府活動證據(jù)與信息資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容。

加拿大電子文件中心的作用，被定位為：提高政府服務(wù)的質(zhì)量和效率，加強(qiáng)治理和責(zé)任，提高公共資源的財務(wù)管理和增強(qiáng)公共服務(wù)。[5]加拿大從政府公共服務(wù)的視角獲取高級管理層對機(jī)構(gòu)文件信息管理的支持，強(qiáng)調(diào)高效的文件管理可以減少與文件管理相關(guān)活動的風(fēng)險，可以支持政府決策、支持政府對社會的服務(wù)，有助于促進(jìn)政府間的溝通與交流、提高公眾對政府的信任，反映了加拿大公共管理服務(wù)驅(qū)動多元化戰(zhàn)略的特征。

二、國外電子文件中心建設(shè)理念的共性

雖然各國電子文件中心建設(shè)的戰(zhàn)略上各具特色，建設(shè)的具體路徑亦不盡相同，但在建設(shè)理念上卻具有諸多共性：

1.立足國際標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)研究成果。在電子環(huán)境下，現(xiàn)行文件與歸檔文件或檔案已經(jīng)很難在管理階段上截然分開，歐美國家的電子文件中心建設(shè)戰(zhàn)略都基于ISO15489《信息與文獻(xiàn)——文件管理》和ISO14721《開放檔案信息系統(tǒng)參考模型》（Open Archives Information System，OAIS），并吸納了世界范圍內(nèi)廣泛影響的研究成果，如文件生命周期理論（The Records Life Cycle）、文件連續(xù)體理論（The Records Continuum）等。

2.納入國家政府責(zé)任的重要內(nèi)容。各國紛紛把電子文件管理作為信息時代政府治理與政府責(zé)任的重要內(nèi)容，并納入國家電子政務(wù)建設(shè)。比如英國將其列入國家信息化工作“電子特使” (e—Envoy)的職責(zé)范圍，并頒布了《電子政務(wù)環(huán)境下電子文件管理的政策框架》；加拿大視電子文件中心為對社會的服務(wù)和問責(zé)的重要機(jī)構(gòu)；澳大利亞將電子文件管理作為政府績效檢查與審計的內(nèi)容與依據(jù)。很多國家都希望電子文件中心在集中管理政府各部門電子文件和協(xié)調(diào)全國電子文件管理系統(tǒng)的互聯(lián)互通方面發(fā)揮核心和樞紐的作用。

3.特別強(qiáng)調(diào)信息共享與公共服務(wù)。很多國家基于信息共享的理念，通過確定框架、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新機(jī)制、創(chuàng)新模式實(shí)現(xiàn)文件信息互聯(lián)互通。比如澳大利亞基于國際元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)Dublin Core制定了《澳大利亞政府資源定位服務(wù)》（AGLS），文件管理元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與之兼容；英國國家電子文件管理政策框架始終強(qiáng)調(diào)數(shù)字檔案的在線服務(wù)；加拿大也特別強(qiáng)調(diào)電子文件中心的公共信息服務(wù)功能。

4.重視電子文件的長期有效保存。電子文件中心既為發(fā)揮半現(xiàn)行電子文件的初始價值和情報價值而以適當(dāng)?shù)姆绞教峁├茫譃榫哂杏谰脩{證價值的半現(xiàn)行文件進(jìn)入國家檔案館而開展保管、鑒定工作。確保電子文件的長久保存，成為各國電子文件中心的基本出發(fā)點(diǎn)。比如澳大利亞電子文件中心對接收文件的細(xì)致“檢查”，就是為電子文件的長期保存做準(zhǔn)備；美國投入巨資傾力研制電子文件管理系統(tǒng)，也是為了電子文件的永久保存。

5.規(guī)范電子文件管理系統(tǒng)的功能。電子文件的管理勢必采用以軟件為中心的系統(tǒng)管理方法，軟件功能是否科學(xué)、完善，直接關(guān)系到電子文件的真實(shí)性、完整性與可用性。為此很多國家和地區(qū)制定并大力推動執(zhí)行電子文件管理系統(tǒng)的功能需求標(biāo)準(zhǔn)，將其作為保證電子文件證據(jù)作用的關(guān)鍵。如美國出臺了DoD5015.2-STD《電子文件管理應(yīng)用軟件設(shè)計評價標(biāo)準(zhǔn)》，英國頒布了《電子文件管理系統(tǒng)功能需求》，并于2007年改為支持新版本的歐盟標(biāo)準(zhǔn)Moreq2。這些功能需求標(biāo)準(zhǔn)在本國（或發(fā)布區(qū)域）得到有效應(yīng)用，在國際上也具有廣泛影響。

6.注重多層面共同推進(jìn)中心建設(shè)。無論側(cè)重點(diǎn)在政策、標(biāo)準(zhǔn)還是技術(shù)、業(yè)務(wù)，都會兼顧其他層面，并將多層面的需求相互集成。比如美國的ERA項(xiàng)目，在系統(tǒng)設(shè)計中同樣強(qiáng)調(diào)了相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)的重要性；德國在強(qiáng)調(diào)DOMEA管理標(biāo)準(zhǔn)的同時，也非常重視工作業(yè)務(wù)流的管理；澳大利亞在突出業(yè)務(wù)治理的同時，也注重系統(tǒng)、軟件的開發(fā)；英國不僅規(guī)范了功能需求，還致力于電子文件的在線捕獲、無縫管理。

在短短的時間內(nèi)，“電子文件中心”被廣泛地試驗(yàn)實(shí)施，并在實(shí)踐上得到了充分的拓展延伸，昭示著“電子文件中心”模式的強(qiáng)大生命力。我國要在借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的過程中，在流程、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、軟件設(shè)計、硬件配置等方面相互銜接、相互匹配，加快電子文件中心建設(shè)的步伐。

參考文獻(xiàn)：

[1]http://www.nara.gov/nara/visioncenter-for electronic records

[2]Australian Archives.Keeping electronic records：policy for electronic record keepingin the common wealth Government:URL.http://www.aa.govall/AA-WWW/ AA-Issues/ KER/Keeping ER.html

[3]Ceeney， Natalie.The paradigm shift for archives in the information society: from keeper to information manager. The 16th ICA Congress， Kuala Lumpur， Malaysia， 21-27 July 2008.

[4]Andrea Haenger: Archivische Anforderungen an die Aussonderung elektronischer Akten: Das neue DOMEA-Aussonderungskonzept (visited 18 March 2007)， http://www.vda.lvthueringen. archiv.net/ docs/TAT2005_Haenger.pdf

[5]Wilson， Ian.The record keeping regime in the Government of Canada. The 16th ICA Congress， Kuala Lumpur， Malaysia， 21-27 July 2008.

作者單位：浙江麗水學(xué)院