復議調解進行時

■來羽 邱春霖

將調解方式引入行政復議辦案過程中，浙江省政府法制機構創新工作方式，為行政機關與普通百姓之間搭起了一座溝通的橋梁，實現了行政復議由“硬裁硬判”的剛性工作方式向柔性靈活的工作方式的轉變。

復議調解進行時

■來羽 邱春霖

“請問各方當事人，按照行政復議的法定程序，你們有沒有誠意在我們的主持下對這一事情進行調解？”主持人偏過頭，看看坐在會議桌左邊的幾個人，問道。

“調解我還是愿意的，但如果方案不行我是不會接受的。”坐在左邊的卷發婦女首先開了腔，她叫徐某，位子前邊支著一塊牌子，上面寫著“申請人”。

“也就是說愿意的，方案要各方達成一致才可以。被申請人這一方愿意接受調解嗎？”主持人又把目光投向右邊幾個穿著制服的中年男子。

“愿意。”其中一位男子點頭回答，他是受舟山市政府委派來參加本次復議聽證的代表。

原本對調解有異議的第三人陳某、張某，也在主持人耐心的解說下表示愿意接受調解。

一番溝通之后……

“回去以后我們市政府馬上組織幾家部門組成專案調查組，把中間的節點過程一個一個調查清楚。”被申請人的言語頗有些激動，“了解清楚來龍去脈后，我們跟申請人徐某這一方要談，跟第三人陳某、張某這一方也還要談。如果雙方都接受了，我們才能夠向省政府報告。已經到這個程度了，給我三天，我飯也不要吃了，馬上處理這件事，大家本著實事求是的態度來解決問題。”

這是2010年11月5日，發生在浙江省政府法制辦會議室里的一幕。

申請人徐某向浙江省政府申請行政復議，主張撤銷被申請人舟山市人民政府于2005年3月16日頒發給陳某、張某的《國有土地使用權證》，恢復自己的土地使用權。為使這個“征戰”5年之久的案子能夠得到順利解決，案件承辦人省政府法制辦復議監督指導處處長吳正鑫召集各方當事人，組織聽證會進行調解。

這并不是一起特殊的案件，但與以往辦案程序不同的是，復議機關做起了“老娘舅”，為執法機關和普通百姓之間的溝通搭建起了對等的平臺，并做好“中間人”的服務工作。

從“不成文”到“成文”的蛻變

要說行政復議的調解，需要從它的法律背景講起。

長期以來，由于受“行政權力作為公權力不能自由處分”的傳統理念影響，1990年的行政復議條例曾明確規定“行政復議不得適用調解”。1999年出臺的行政復議法雖然取消了這一規定，但并未明確授權行政復議機關有復議調解的職能。按照“職權法定”、“未經授權不得為之”的傳統法理，行政復議機關開展行政復議調解工作有越權之嫌。因此，行政復議調解雖然在實踐中被認為是一種行之有效的做法，但卻一直不能正式“擺桌面、上廳堂”。

破冰的曙光出現在2006年。當年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳專門下發了《關于預防化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，強調要積極探索行政復議方式方法，努力把行政爭議化解在基層、化解在初發階段、化解在行政系統內。

2007年8月1日，行政復議法實施條例頒布實施，以行政法規的形式明確行政復議可以進行調解，使得將調解方式引入行政復議有了重大突破。

然而，新的問題接踵而至。行政復議法實施條例對行政復議調解只是作了原則性和倡導性規定，對調解范圍、標準、程序等問題以及行政復議調解書的性質、效力、可訴性等一系列問題均未作出規定。這導致了各地做法五花八門，不規范的現象時有發生。

有的復議機關對哪些案件應當及時調解，心中無數，當調不調，錯失化解矛盾的良機；有的復議案件雖進行了調解，但對調解內容未通過調解協議、調解書等加以固定，致使在后續執行調解事項時因口說無憑或事后一方反悔而難以得到執行；更有的復議機關或無原則地當“和事佬”、“糊稀泥”，或違法讓渡行政權力，或強行調解，顧此失彼，“舊怨未了新怨又生”，調解后投訴不斷，又產生新的不和諧因素。

為了使行政復議調解工作不流于形式，更好地發揮行政復議作為社會矛盾“化解器”的作用，杭州市政府法制辦于2008年7月制定了《杭州市行政復議調解工作暫行規定》，這也是浙江省首個制度化、規范化的行政復議調解工作規定。

2008年12月，《浙江省人民政府行政復議辦公室關于行政復議和解調解的指導意見》出臺，行政復議調解制度在省級層面推開有了制度依據。

“思想解放了，觀念更新了，膽子也大了，辦法也多了，效果也更明顯了。”杭州市政府法制辦復議應訴處金維中副處長介紹說，2009年杭州市行政復議案結事了率為89.6%，在年度審結的436件案件中，有149件經調解后申請人撤回了申請，調解成功率為34.2%，同比增長7%。

不斷求新求變的“老娘舅”

目前，復議調解已成為處理行政爭議的首選工作模式，幾乎每一件案子都會考慮先進行調解。同時，調解工作貫穿于行政復議辦案全過程，立案前、審理中、結案后各個環節都會開展調解工作。

由于行政復議法實施條例第五十條規定涉及自由裁量權的案件、行政賠償或行政補償的案件可以進行調解，那么實踐中的做法是否有僭越上位法之嫌？“我們調解遵循的首要原則就是合法原則。調解不得違反法律的禁止性規定，不得損害國家利益、社會公共利益和他人的合法權益。”浙江省政府法制辦復議監督指導處相關負責人解釋說，“這就好比分蛋糕，大家對原來的分法不滿意，現在經過調解接受新的分法，還是那塊蛋糕，不影響其他人的蛋糕，我們就予以確認。”

然而，“兒子”犯錯，“老子”會護短嗎？由于行政復議法明確規定，要申請行政復議可以向“作出該具體行政行為的上級主管部門或同級人民政府”申請，就像是“兒子”犯了錯，向“老子”告狀一樣。因此，不少群眾擔心上下級之間是否會“官官相護”。

“行政復議性質上是一種上級行政機關對下級行政機關的層級監督制度，上下級之間日常聯系密切，有時難免‘娘舅’難當。”浙江省政府法制辦復議監督指導處相關負責人坦言。

為了更好地發揮行政復議調解的功能，《浙江省人民政府行政復議辦公室關于推行行政復議聽證的指導意見》與行政復議調解制度一并出臺。以往，行政復議一般采用書面審理的方式，合法的予以維持，不合法的直接撤銷，這樣雖然提高了效率，但是由于案件的錯綜復雜，光靠書面審查，難免存在疏漏。而將聽證制度引入行政復議，通過提供公開質證平臺，申請人可以陳述、申辯，被申請人可以解釋清楚作出該行政行為的依據、事實，有助于消除申請人與被申請人之間的對立情緒，增加老百姓對行政執法工作的理解度和信任度。

“道理明白了，事情解決了，情緒化解了，信訪也不去了，老百姓從‘帶著情緒來打官司’到‘高高興興明明白白’回去，最終與行政機關‘化干戈為玉帛’，握手言和。”浙江省政府法制辦復議監督指導處相關負責人對聽證制度予以肯定。

此外，為了使行政復議調解活動依法進行，保證調解過程更加透明公開，杭州市政府法制辦和義烏市政府法制辦還分別實施了行政復議監審員制度和行政復議陪議員制度。如杭州市政府法制辦聘請了14名人大代表、政協委員等作為行政復議監審員，監督案件聽證、調解等活動，目前已在兩次聽證會上進行了試點。

“我們聘請的行政復議監審員都具有一定的專業素質和社會公信力，以公民代表的身份監督案件的審理和參與調解，增加了老百姓對復議機關的信任感。而且監審人員構成的多樣化，更能發揮監督的作用。”金維中副處長說。

當談及行政復議調解的時限時，金維中副處長向記者介紹了杭州市政府法制辦的一項創新舉措。《杭州市行政復議調解工作暫行規定》規定“經復議當事人同意，調解期間不計入復議審理期限。調解不成或者當事人不愿意繼續調解的，應當及時作出復議決定。”

“調解工作需要花時間，有些案子涉及部門很多，調解七八次都未必解決問題，復議法規定的期限最多只有90天，時間往往不夠用。”金維中副處長說，“調解期間不計入復議審理期限，為調解辦案贏得一定時間，使辦案人員有更多的時間做好調查核實和多方溝通工作，有利于查明案件事實；有時間多召開幾次調解會，有利于充分表達意見，緩和對立情緒；當事人也有更多權衡利益的考慮時間，調解的成功率大大提高了。”

相關鏈接

浙江省關于行政復議和解調解的指導意見

●優先選擇和解調解處理方式。各級行政復議機關受理行政復議申請后，根據法律、法規規定和行政爭議實際，應當優先選擇和解調解的處理方式。積極推行在立案審查階段進行和解調解。

●遵循合法、自愿、平等的原則。和解調解不得違反法律的禁止性規定，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。行政復議機關應當尊重當事人意愿，不得強迫當事人接受和解調解的方式和結果。在和解調解過程中，申請人與被申請人法律地位平等。

杭州市規定7種情形行政復議機關可以進行調解

一、涉及自由裁量權行使的案件。二、涉及行政賠償或行政補償的案件。三、涉及行政機關對平等主體之間民事爭議所作的裁決、確權、認定等案件。四、涉及行政機關不履行法定職責的案件。五、涉及相關法律法規沒有規定或者規定不明確，在適用法律方面有一定困難或爭議的案件。六、涉及土地征收、房屋拆遷、勞動和社會保障、資源環保等可能引起群體性沖突或對國家利益、公共利益和社會穩定可能造成影響的案件。七、行政復議機關認為可以依法調解的其他案件。

復議調解，且行且完善

化解行政爭議，往往需要反反復復做調解工作，不僅需要牽涉大量的精力和時間，更需要有一批理論水平高、協調能力強的復議工作人員。“人少事多是我們目前開展行政復議調解工作中最大的‘絆腳石’，這一問題在縣級政府法制機構尤為突出。”浙江省政府法制辦復議監督指導處相關負責人介紹說，一般一個縣級政府的法制機構只有2到3人，而復議工作只是日常工作中的一部分。事情忙起來，連行政復議法實施條例要求的2名以上復議人員審理復議案件的基本要求都難以達到，力量實在是捉襟見肘。

此外，以“背靠背”方式進行的行政復議調解需要有一定的場所，但有些縣級法制機構沒有調解室，調解起來需要借用其他單位的場地，影響了調解工作的開展。

辦法總比困難多，面對難題，浙江各級行政復議機關都想方設法創造人力、物力等各種必要條件。例如，杭州市政府法制辦通過“以老帶新”的“傳幫帶”方式來幫助年輕的調解人員增強實戰經驗，并強化監督考核，提升復議機關的整體調解水平。

如果說缺人少物是“硬件”問題，那么制度上的不完善則是“軟件”問題。行政復議法實施條例規定，調解達成協議的，應當制作、送達行政調解書后結案，但該方式在實踐中往往操作性不強。各個行政復議機關對調解結案方式五花八門，有的以撤回結案，有的以調解書結案，有的直接終止審理，隨意性很大。

“我們充分尊重當事人自由選擇的權利。經復議機關調解成功的，申請人自愿撤回申請的，應予允許，也符合行政復議法的規定；調解成功，申請人要求復議機關制作行政復議調解書的，則應當依法制作。這種做法既有利于提高辦事效率，也充分體現了對法律、對當事人的尊重。”金維中副處長說。

不可否認，行政復議調解在解決行政爭議方面發揮了很大作用。但也要看到，目前仍有很大比例的行政爭議尚游離于行政復議這一法定渠道之外，其中一個原因在于老百姓對行政復議這一制度的知曉度不高，對行政復議調解解決行政爭議的優越性的認知度也不高。據不完全統計，有50%至60%以上的信訪、纏訪和重訪都屬于涉法或涉訴案件，如果這些行政爭議大部分在行政復議程序中通過復議調解解決，將大大降低信訪率，降低訴訟率，提升社會和諧程度。