推進“三個機制”有機銜接的幾點思考

■ 福建省國防動員委員會秘書長、省軍區(qū)參謀長 熊安東 少將

中央軍委主席胡錦濤指出：要努力實現(xiàn)國防動員機制與軍隊指揮體制機制、政府應急管理機制的有機銜接，增強國防動員平時應急、戰(zhàn)時應戰(zhàn)的快速反應能力。搞好“三個機制”的有機銜接，是新形勢新任務對深化拓展軍事斗爭動員準備的客觀要求，是破解國防動員建設深層次矛盾、提高軍民融合式發(fā)展效益的有益實踐，必將有力推動國防動員建設深入發(fā)展、科學發(fā)展。

一、深刻認識“三個機制”有機銜接的重要意義

“三個機制”有機銜接，是胡主席著眼國家安全發(fā)展形勢提出的重大戰(zhàn)略思想，是完善國防動員體制機制的重要舉措，對于我們深化思想認識、指導工作實踐具有重要意義。

“三個機制”有機銜接，是深化拓展軍隊職能使命的客觀需要。“應對多種安全威脅，完成多樣化軍事任務”，是新世紀新階段我軍歷史使命對軍隊職能提出的新要求。隨著軍隊參加抗擊自然災害、處置重大突發(fā)事件、打擊恐怖活動等非戰(zhàn)爭軍事行動日益增多，提高遂行多樣化軍事任務能力，越來越成為包括民兵、預備役部隊在內的武裝力量面臨的現(xiàn)實性要求和常態(tài)化任務。搞好“三個機制”有機銜接，既是戰(zhàn)時履行使命任務的堅實基礎，也是平時應對重大突發(fā)事件的客觀需要。我們必須積極適應形勢任務要求，加快職能轉變，實現(xiàn)由“應對戰(zhàn)爭”向“應急應戰(zhàn)一體”延伸拓展，做到無論應對當面的還是全面的、傳統(tǒng)的還是非傳統(tǒng)的多種安全威脅，都能快速反應、有效處置。

“三個機制”有機銜接，是有效提升政府應急管理能力的現(xiàn)實需求。從廣義上講，國防動員機制與軍隊指揮體制機制、政府應急管理機制，同屬國家危機管理的范疇——戰(zhàn)爭是國家危機的極端形式，三者只有功能指向上的差異，沒有根本性質的區(qū)別，都是國家應對各種重大突發(fā)事件的重要依托。搞好“三個機制”有機銜接，使軍地各種應急力量統(tǒng)一到政府危機管理的總體框架下，形成高效統(tǒng)一、要素整合、功能互補的突發(fā)事件處置平臺，增強政府應急管理能力，是形成軍地非戰(zhàn)爭軍事行動合力、為地方經濟社會建設和人民群眾生命財產“保駕護航”的現(xiàn)實需求。

“三個機制”有機銜接，是貫徹落實軍民融合式發(fā)展的重要實踐。軍民融合式發(fā)展的核心是強化對軍地現(xiàn)有資源的科學配置和有效整合，從而達成資源利用的最大化。“三個機制”的實施主體相同，都是政府行為；機構編成相似，均為軍地主要領導和相關部門人員；力量使用相近，所用人力、物力均可軍地通用；信息情報互通，各類危害信息均可交換共用，三者融合銜接具有堅實的理論和實踐基礎。推進“三個機制”有機銜接，就是運用軍民融合式發(fā)展理念，把政府對資源的儲備、調動與軍事系統(tǒng)的組織指揮有機結合起來，形成結構嚴密、運轉高效的綜合性危機應對模式，既為經濟社會建設提供有力保障，也使軍民融合式發(fā)展在內容、形式、質量、層次上得到進一步拓展和提升。

“三個機制”有機銜接，是努力推動國防動員創(chuàng)新發(fā)展的重要抓手。近年來，國防動員工作堅持任務牽引、狠抓重點關節(jié)、強勢有序推進，整體建設水平有了較大提升。但人員編制、辦公設施、經費保障等基礎性工作還不夠扎實，各領域、各系統(tǒng)發(fā)展還不夠平衡，體制機制、需求對接、法規(guī)政策等瓶頸問題還亟待解決。今年是“十二五”規(guī)劃開局之年，也是基于信息系統(tǒng)體系作戰(zhàn)動員能力建設的關鍵年份。推進“三個機制”有機銜接，就是以此為抓手，通過機構、人員、網絡、方案、物資等方面的軍地聯(lián)建聯(lián)用，推動信息支撐、要素整合、聚能增效，從而形成結構穩(wěn)定、基礎穩(wěn)固、平戰(zhàn)一體、軍民融合的國防動員體系，催生動員和保障方式變革，實現(xiàn)國防動員建設質的躍升。

二、科學構建“三個機制”有機銜接的主要內容

近年來國防動員工作的實踐證明，搞好“三個機制”的銜接，應重點做好以下五個方面的工作。

指揮聯(lián)席，建立順暢高效的應急指揮體系。一要建立聯(lián)合指揮機構。按照“精簡、權威、高效”的原則，在地方應急委的統(tǒng)一領導下，在政府防汛抗旱、森林防火、應急維穩(wěn)等專項指揮機構中設置軍隊席位，建立軍地聯(lián)合指揮部，當地軍事機關和駐地部隊分管領導參加聯(lián)合指揮，重要時段派員參加聯(lián)合值班。平時狀態(tài)下，主要由政府應急辦履行信息匯總、工作協(xié)調職能，并與軍隊作戰(zhàn)值班室、國動委綜合辦建立專線聯(lián)系，政府應急辦和國動委綜合辦領導可實行雙向兼職。二要明晰指揮關系。按照《突發(fā)事件應對法》、《軍隊參加搶險救災條例》等有關法規(guī)，軍隊、國動委的應急機構接受聯(lián)合指揮部的指揮，受領聯(lián)合指揮部賦予的任務，與政府各職能部門建立協(xié)同關系。需要動用現(xiàn)役、民兵預備役人員時，由政府部門向軍事機關提出需求，軍事機關對口組織參加應急行動。三要區(qū)分工作職責。聯(lián)合指揮部中的政府成員主要負責協(xié)調政府各職能部門的應急管理行動；國動委成員主要負責各支前保障力量、保障物資的征集調度，并協(xié)調軍隊系統(tǒng)的應急管理行動；軍隊成員主要負責本系統(tǒng)內部的兵員組織和行動指揮。四要完善工作制度。軍隊、國動委和政府部門之間建立軍地聯(lián)席會議、情況通報、方案對接、協(xié)調會商等日常工作制度，平時定期聯(lián)絡、互通信息，急時迅即協(xié)調、實時對接，確保應急指揮體系常態(tài)化運行。

隊伍聯(lián)建，完善優(yōu)勢互補的應急力量體系。一要搞好統(tǒng)籌編組。按照“需求牽引、歸口組建、合理布局”的思路，將軍地應急力量統(tǒng)起來抓、合起來建，重復的整合、沒有的新建、相近的加強、通用的賦予任務，形成“地方專業(yè)搶救搶修、駐軍（武警）機動馳援、基干民兵維穩(wěn)控局、科技信息專家咨詢”四種力量分工明確、優(yōu)勢互補的應急力量體系。二要分類靈活施訓。根據不同力量種類和任務特點，采取“基本技能崗位自訓、專業(yè)技能集中強訓、重點課題編組聯(lián)訓、結合任務聯(lián)合演訓”的方法，對軍地各應急力量遂行任務所需的業(yè)務常識、行動技能和處置要點進行強化訓練，提高應急處突能力。三要強化規(guī)范使用。按照“統(tǒng)一調度，對口指揮”的原則，參加應急的地方專業(yè)力量由政府職能部門組織指揮，支前保障力量根據專業(yè)特點由國動委對口辦公室和掛靠編兵單位共同組織指揮，現(xiàn)役、民兵預備役力量按規(guī)定程序報批后由部隊和當地軍事機關對口組織指揮。

信息聯(lián)通，構建情資共享的大情報體系。一要搞好頂層規(guī)劃設計。依據任務需求和日常辦公需要，搞好信息系統(tǒng)建設的整體籌劃和頂層設計，明確軍地信息系統(tǒng)銜接的組網方式、設備型號、技術標準和時間節(jié)點，防止一哄而上、“煙囪”林立、盲目建設。二要狠抓基礎設施建設。區(qū)分地方職能部門、國動委各辦公室和駐軍單位等各層次、各類型建設內容，明確傳輸網絡、應用系統(tǒng)、辦公要素等硬件設施的建設標準和型號，分級展開、分步建設，雙向引接軍隊作戰(zhàn)值班室和地方應急辦、海防辦、交通、測繪、氣象、水利等部門的信息資源，建立軍地信息互通和資源共享機制。三要推進系統(tǒng)整合改造。按照“運用先進技術、整合現(xiàn)有成果、吸收集成創(chuàng)新”的思路，統(tǒng)一技術體制、標準規(guī)范，整合改造各單位自建的計算機局域網，采取向上申請和租用地方傳輸信道相結合的方式，打通信息瓶頸，形成要素集成、系統(tǒng)融合、覆蓋齊全的綜合信息平臺。四要完善情報協(xié)作機制。著眼提高軍地情報支援協(xié)作能力，采取“市建網，縣設站，鎮(zhèn)編組、村定人”的辦法，建立基層民兵信息員和現(xiàn)場信息采集隊伍，通過移動短信平臺，收集當面空地海情況、防區(qū)社會動態(tài)和應急現(xiàn)場實況，實現(xiàn)敵情、社情、民情、災情、輿情“五情合一”、全域掌控。

物資聯(lián)供，強化規(guī)范有序的綜合保障體系。按照“政府為主、軍地結合、分類保障”的原則，建立規(guī)范有序、職責明晰的綜合保障體系。保障內容上，突出專業(yè)裝備器材、日常生活物資和經費保障。專業(yè)裝備器材，采取向上請領、政府購置、編兵單位負擔等方法，多渠道籌措解決，做到“通用裝備普遍配、急用裝備優(yōu)先配、專業(yè)裝備逐年配”；日常生活物資，主要依托市場流通和軍隊社會化保障機制，搞好“采購式”、“合同式”、“協(xié)議式”保障；經費保障，按照“納入財政、滿足急需”的原則，通過政府專項撥款或建立應急儲備金制度予以保障。保障時機上，區(qū)分事前、事中、事后三個階段確定保障內容和保障方式。事前預籌預儲，按照“定類、定量、定點”的要求，突出基本的、必需的、常備的物資裝備器材；事中應急調配，依托經濟動員中心、裝備保障基地和支前物資供應站，進行緊急征集調用，把應戰(zhàn)儲備轉為應急調配；事后補充配備，各應急力量按照規(guī)定的戰(zhàn)備標準，及時請領、補充物資器材，使物資儲備常態(tài)保持應有水平。保障主體上，本著“誰使用誰保障”的原則，軍隊應急力量所需的軍用裝備器材由軍事機關配發(fā)，體制外裝備和其他物資由政府保障；民兵、預備役部隊的保障按現(xiàn)行政策規(guī)定予以落實，所需經費納入各級財政預算；地方專業(yè)隊伍由行業(yè)主管部門或編兵單位負責保障。

方案連接，形成系統(tǒng)配套的方案計劃體系。方案計劃是聯(lián)合應急的行動依據。要以國家《突發(fā)事件應對法》、《軍隊參加搶險救災條例》為依據，以地方政府應急總體預案為主體，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、各有側重、互為補充”的原則，對軍隊、國動委、政府三大體系的應急措施進行對接分析，規(guī)范種類、格式和內容；對各部門、各行業(yè)的方案計劃進行整合，明確不同類型力量在不同應急行動中的投入時機、投入規(guī)模、主要任務及協(xié)同關系。同時，著眼平戰(zhàn)雙重需要，把搶險救災、處突維穩(wěn)方案與戰(zhàn)時重要目標防衛(wèi)、保交護路、兵員動員等方案銜接起來，形成平戰(zhàn)結合、綜合配套的方案計劃體系。

三、搞好“三個機制”有機銜接需重點把握的幾個問題

“三個機制”銜接課題新、涵蓋范圍廣、涉及單位多，必須強化籌劃設計，加強組織領導，注重平戰(zhàn)兼顧，搞好檢驗論證，確保重心不偏移、方向不偏離。

精細籌劃，頂層設計。“三個機制”銜接是一項涉及軍地多個領域、多種行動力量的復雜系統(tǒng)，必須在摸清現(xiàn)狀，搞清三者之間“交叉點”、“矛盾點”、“空白點”的基礎上，站在“保民生、保穩(wěn)定、促發(fā)展”的高度來組織籌劃，進行系統(tǒng)思考和精細設計。根據軍隊與地方、平時與戰(zhàn)時、現(xiàn)役與民兵預備役等不同情況，明確銜接的指導思想、目標內容和方法思路，制定詳細具體的實施方案，努力把組織指揮、力量建用、情報信息、綜合保障、方案計劃等方面的銜接統(tǒng)起來抓、合起來建，走出一條“全系統(tǒng)規(guī)劃建設、分系統(tǒng)推進落實、跨系統(tǒng)銜接整合”的建設路子。

政府主導，軍地合力。應急管理是政府行為。《突發(fā)事件應對法》明確規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應對工作的行政領導機關。因此，要牢固樹立“政府主導”觀念，強化政府對“三個機制”銜接的領導與管理作用，發(fā)揮政府對社會資源的組織、調配和使用職能，把軍地各方面力量充分整合起來，共同搞好“三個機制”銜接工作。各級軍事機關和駐地部隊要主動配合、積極參與，國動委系統(tǒng)要發(fā)揮好軍地“橋梁”、“紐帶”作用，積極協(xié)調解決指揮聯(lián)席、力量編組、信息源引接等具體問題，形成軍地各負其責、齊抓共管的合力。

平戰(zhàn)兼顧，著眼長遠。“三個機制”銜接，平時準備是基礎，急時應急是檢驗，戰(zhàn)時應戰(zhàn)是根本。只有以應戰(zhàn)任務為牽引，平時建設和應急準備才能高起點展開、大思路籌劃、深層次推進。因此，要著眼打贏信息化戰(zhàn)爭和應對突發(fā)事件的雙重需要，注重把應急儲備與應戰(zhàn)儲備、應急隊伍與應戰(zhàn)隊伍、應急設施與應戰(zhàn)設施有機結合起來，把應戰(zhàn)的標準要求嵌入應急各個環(huán)節(jié)、融入各項建設；堅持以應急促進應戰(zhàn)，通過平時參與應對各類突發(fā)事件，練指揮、練協(xié)同、練保障，提高平戰(zhàn)轉換能力，努力實現(xiàn)平時與戰(zhàn)時兼用、應急與應戰(zhàn)聯(lián)動、市場與戰(zhàn)場共贏。

加強演練，論證完善。訓練演練是提高軍地聯(lián)合應急能力最直接、最有效的途徑。各級領導機關應圍繞平戰(zhàn)轉換、重要目標防衛(wèi)、軍地聯(lián)合管控等使命課題，抓好指揮、決策訓練；任務分隊應圍繞搶險救災、應急救援、反恐處突等課題，抓好技術戰(zhàn)術及軍地協(xié)同訓練；保障力量應圍繞物資供應、道路搶修、醫(yī)療救護等課題，抓好針對性、實案化保障訓練。同時，結合完成年度任務或參加重大救援行動，組織軍地聯(lián)合演練和跨行業(yè)、跨部門、跨系統(tǒng)協(xié)同訓練，完善相關方案，提高各級組織籌劃、協(xié)同指揮、臨機處置和救援保障的快速反應能力。