低碳經濟視角下政府考評機制的創新

李悅 王建中

低碳經濟視角下政府考評機制的創新

李悅 王建中

低碳經濟是以低能耗、低污染、低排放為基礎的經濟模式，是在全球氣候變化和能源危機下產生的新型的發展方式，是人與自然協調發展的基本要求和必然趨勢。為促進低碳經濟，改變傳統的發展模式，協調好環境保護與經濟發展的關系,本文從政府考評機制的角度出發,按照指標體系的構建原則，依據模糊層次綜合分析法，建立了綠色政績考評指標體系框架，以推動我國低碳經濟的發展水平。

低碳經濟政府綠色政績考評體系模糊層次綜合分析法

一、引言

低碳經濟是以低能耗、低污染、低排放為基礎的經濟模式，是人類社會繼農業文明、工業文明之后的又一次重大進步。它通過大幅度提高能源利用效率，大規模使用可再生能源與低碳能源，大范圍研發溫室氣體減排技術，建設低碳社會，維護生態平衡。發展低碳經濟是一場涉及生產方式、生活方式、價值觀念、國家權益和人類命運的全球性革命；發展低碳經濟，是中國走可持續發展道路的必然選擇。

長期以來，我國在政府政績考核方面過分注重經濟業績,形成了環境保護與經濟增長的失衡。因此,要想從根本上解決低碳經濟發展戰略與經濟增長之間的矛盾和沖突,就必須徹底轉變片面追求經濟增長的錯誤的發展觀,通過改革政府政績考核制度,即實行綠色政績考評考核，把生態環境保護指標納入政府政績考核的指標體系,引導各地方各級政府樹立科學的發展觀和政績觀。

本文在發展低碳經濟的背景下，提出轉變傳統的政府考評機制，探討建立經濟綜合發展、社會和諧發展、生態環境保護發展的綠色考評內容體系，使政府在施政中既重視經濟效益、社會效益，又重視生態效益。這不僅有利于社會的全面、協調、可持續性發展，同時對我國切實可行的發展低碳經濟提供了良好的制度保障。

二、綠色政績考評的涵義、特征、建立原則

1.政府政績考評的涵義

從經濟學的投入——產出關系上定義，政府政績考評是指對一定時期某一特定政府管理過程中就政府各個方面的投入、產出的關系所反映的績效進行評定和劃分等級。從考評內容上定義，政府政績考評就是根據一定時期政府政績評估的目標和評估標準，運用科學的考評技術和方法對政府整體工作的效率、效果、經濟、公平等全面進行分析與客觀評價的過程。

綠色政績則融入“綠色價值觀”、“生態政績觀”價值理念，從是否以全面協調可持續發展為根據、是否以正確處理好經濟發展與生態環境的關系、是否以有效促進人與自然、社會和諧發展等，對地方政府實施低碳經濟的效果進行客觀全面真實的評價。

與以往的政績考評不同的是，綠色政績考評改變了片面追求經濟增長方式，統籌兼顧經濟數量和經濟質量、效益，是經濟、社會、環境的全面發展的傾向。

2．綠色政績考評的特征

傳統的政績考評，對經濟以外的其他價值的重視度相對較低，僅局限于對經濟的片面增長，忽視了經濟運行質量、社會效益和環境保護的可持續性。綠色政績考評，是站在生態發展理論的基礎上，遵循經濟合理性、社會合理性、生態合理性“三位一體”原則，把對經濟總量、速度增長的追求作為考評所追求的多元價值中的一個組成部分，將考評內容從經濟領域擴展到自然、社會多領域，納入了諸如科技創新、社會保障、民生改善等反映社會效益的基本內容，促使政府行為向經濟、社會文明、環境優化、資源持續利用和生態良性循環的方向發展。

3.綠色政績考評的原則

綠色政績考評指標體系是一個復雜的體系，涉及到環境、資源、社會、居民、經濟、政策等多個方面，需要選取相應的指標，并形成評價指標體系。在構建各地方政府綠色政績考評指標體系時，應遵循以下原則：

⑴導向性

綠色政績考評的目的就是規范、引導各地方政府領導向低碳經濟發展的方向和目標發展。考評應充分體現低碳經濟建設的節能減排，做到既考慮可持續發展的問題，又顧及目標的可及性問題，從而達到既能真實地體現科學發展觀和發展低碳經濟對各地方政府的客觀要求，又能對政府的行為加以控制、引導、使之向低碳經濟的發展目標不斷努力。

⑵系統性

綠色政績考評要從各地方政府的職能出發，根據各內容和本地區實際情況，綜合考慮各個內容要素的合理構成及邏輯關聯度，進行系統分析，合理確定。反映出不同維度之間，相同維度中不同內容之間的相互聯系，使考評的各要素能滿足系統化的要求，實現系統的最優化。

⑶可測性

可測性是指考評內容要素所需的信息，應具有合法的來源及可靠、可信的收集途徑和較強通用性，并盡量減小主觀因素的影響，以確保信息的正確性和一致性。所確定的考評內容要素無論是定性的，還是定量的內容要素，其概念含義應該清晰，便于操作。

⑷可比性

可比性是指考評結果要能在橫向和縱向上進行比較，按照工作共同點設置考評內容要素，需講究統一性，即同一指標的涵義、口徑范圍、計算辦法、計算時間和空間范圍等必須統一，各考評內容要素與相對應的各類統計指標等也必須統一，使考評出的結果，能在同一地區的不同時期間進行比較，能在同一時期不同地區間進行比較。同時，所考慮的考評內容要素，既要充分體現各地方實際需要與客觀條件的相對穩定性，又要對地方未來的發展趨向有所預見，并努力保持一定的穩定性。

⑸可用性

可用性是指在滿足考評目的需要的前提下，從各地方實際及考評人員能力素質出發，每個具體指標的設置和劃分不僅要能反映政府政績的優劣，而且要便于對各地方政府的工作成果的數據采集、計量和考評。要盡可能的簡單易懂，讓廣大參評對象所理解。

三、低碳經濟發展下的綠色政績考評指標體系的構建

1.考評指標體系的框架

發展低碳經濟是一項涉及面廣、綜合性很強的系統工程。為了科學合理地保證低碳經濟的發展狀況，利用相應的數據信息資料，建立一套設計合理、操作性較強的政府綠色政績考評指標體系，為有效地實施低碳經濟管理及決策提供數據支持是十分必要的。低碳經濟的發展涉及社會、經濟、生態環境、技術、生活等多方面，因此，根據以上原則將綠色政績考評指標體系分為四個層次，如表一。

2.指標體系的相關解釋

⑴經濟發展指標

經濟發展指標是政府考評中的一個重要方面，主要是指政府對所管轄地區經濟工作方面的考評。在該指標中，突出強調的是政府工作的經濟性和效益性。

①GDP

國內生產總值是指在一定時期內(一個季度或一年)，一個國家或地區的經濟中所生產出的全部最終產品和勞務的價值，常被公認為衡量國家或者地區經濟狀況的最佳指標。

②人均GDP增長率

人均GDP增長率=（當年人均GDP－前1年人均GDP）/前1年人均GDP

以上兩項指標越高，表明該地區經濟發展水平越高。

⑵社會發展指標

社會發展指標是指在經濟發展基礎上社會全面運行情況，包括當地居民的生活水平和質量及生存環境。在該指標中，主要體現政府工作的效果性和讓人民滿意的服務宗旨。

①人均可支配收入增長率

人均可支配收入指個人收入扣除向政府繳納的個人所得稅、遺產稅和贈與稅、不動產稅、人頭稅、汽車使用稅以及交給政府的非商業性費用等以后的余額。

人均可支配收入增長率=（報告期人均可支配收入/基期人均可支配收入）/居民消費價格指數× 100%

人均可支配收入即用家庭可支配收入除以家庭人口。

②城鎮化覆蓋率

城鎮化率通常用市人口和鎮人口占全部人口的百分比來表示，用于反映人口向城市聚集的過程和聚集程度。

③機動車總量

包含小轎車、公交車、運輸車輛等在內的機動車；該指標越大，越不利于低碳經濟的發展。

⑶環境發展指標

環境發展指標是對居民的生活環境的考評，既反映能源的利用情況，又考慮污染排放量和綠化情況。通過這個指標的考評，對各地方政府在生產環境、生活環境、生態環境向低碳經濟循環方向發展有著直接推動作用。

①綠化覆蓋率

綠化覆蓋率=綠地總面積/地區用地總面積× 100%

②森林覆蓋率

森林覆蓋率是指有林地面積占土地總面積的百分比，反映一個國家或地區森林資源的豐富程度及綠化程度。

⑷技術發展指標

技術發展指標，主要考評政府在在轉變經濟發展方式，調整產業結構、降低碳排放上的技術投入程度。在該指標中，主要使各地方政府認識到生態效益的經濟競爭力。

表1 綠色政績考評指標體系

四、綠色政績考評體系的評價方法

1.基于層次分析法計算出綠色政績考評指標體系的一、二、三級指標的權重

層次分析法（AHP）是一種決策思維方式，以解決因素復雜系統特別是難以定量描述的社會系統的分析方法。其最重要的特點是：定性和定量的相互結合。其基本的思路是：將復雜的問題分解成多個組成要素，將這些因素按照一定的規則進一步的分解和排列組合，形成有序的梯級層次結構。

用層次分析法確定指標權重的方法是，通過各個層級的指標進行“兩兩”比較，再轉為對這些指標的整體權重進行排序判斷，最后確立各指標的權重。與此同時，也要結合一些其他的評價方法，如專家咨詢、小組討論等方法，分別對一級指標、二級指標、三級指標進行評估。最后，采用加權平均數法計算權重系數,再對加權平均數歸一化處理后，得到一級、二級、三級指標的權重系數值分別為W,Wi,Wij。

2.對綠色政績考評指標體系中各級指標的模糊綜合評價

綠色政績考評指標體系所考慮的因素很多，也較為復雜。許多因素具有不確定性和不精確性，多數指標具有模糊性；而且專家的評議也往往是模糊推理和判斷。根據建立的綠色政府績效考評指標體系，應該先按照不同層次對每一類指標進行綜合評估，在對評判結構進行類別之間的高層次綜合評價，即多層次模糊評判預測。其基本步驟為：

⑴確定影響綠色政績考評的子系統集，記為V= {v1,v2,……,vn},n個評價子系統。如V={經濟發展指標，社會發展指標，環境發展指標，技術發展指標}。

⑵確定影響第i個（i=1,2,……,n）評價子系統政績的評價準則集，記為vi={vi1,vi2,……，vim},表示第i個評價子系統共m個評價準則。如，經濟發展指標={經濟產業結構指標，經濟效益指標}。

⑶確定影響第i個評價于系統的第j個（j=1,2,……，m）準則層下的基礎評價指標集，記為vij={vij1, vij2,……,vijo},表示第i個評價子系統的第j個準則層共o個基礎評價指標。如，經濟產業結構指標={第一產業產值占GDP比重，第二產業產值占GDP比重，第三產業產值占GDP比重，綠色產業產值占GDP比重}。

⑷設Vij中每個基礎指標的權重分配為Wij= {wij1,wij2,……,wijo},對應的評語集為U={u1,u2,……,up},共p個等級，如U={很低，較低，一般，較高，很高}，Vij中每個基礎指標的隸屬度組成的隸屬關系矩陣為

RijgH表示在第i個評價子系統的第j個準則中，第g個（g=1,2,……,o）個基礎指標對于等級H（H=1, 2,……，p）的隸屬度。對第i個評價子系統的j個準則層的基礎評價指標即Vij的基礎指標，按模糊綜合評價的原始模型對三級指標的進行模糊評價，可得到第i個評價子系統的第i個準則層的模糊評價結果為：

Bij=WijoRij=（bij1bij2…bijp）

⑸依據上述思路可得Vi中m個準則層的模糊評價矩陣為

bikH表示第i個評價子系統的第k個（k=1,2,……,j）準則層對于等級H(H=1,2,……,p)的隸屬度，設Vi中每個準則層的權重分配為Wi=(wi1,wi2,……, wij)，對第j個系統的準則層指標即Vi的準則層，按模糊綜合評價的原始模型對二級指標進行評價，可得第i個評價子系統的模糊評價結果為：

⑹依據上述思路可得V中的n個評價子系統的模糊評價矩陣為

biH表示綠色政績考評體系中i個評價子系統對于等級H(H=1,2,……,p)的隸屬度，設V評價子系統的權重分配為W=(w1,w2,……,wn)，對綠色政績考評子系統即V的評價子系統，按模糊綜合評價的原始模型對一級指標進行評價，可得綠色政績考評體系的模糊評價結果為

bH表示綠色政績考評體系對等級H(H=1,2,……,p)的隸屬度。

⑺計算綠色政績考評體系評價值P=b*CT

其中C為每個等級的代表值后者平均值組成的模糊評語行向量。

模糊綜合評價模型通常在進行綜合評級的時候分為五個標準，被評價對象分為很好、好、一般、差、很差，通過模糊綜合評價模型的計算公式其結果也被分為0-0.2,0.2-0.4,0.4-0.6，0.6-0.8,0.8-1.0五個檔次。通過對某一地區政府政績考評的模糊綜合評價就可得出其綠色政績是屬于哪一個標準。

五、結論

將綠色政績考評作為考察地區政府工作考評機制，轉變了片面追求經濟增長的發展觀，既體現科學發展觀要求的政府綜合考核評價的要求，又是加強發展低碳經濟，實現經濟、社會、環境和諧統一發展的必然選擇，具有現實可行性。本文對各地區政府的政績進行綠色考評設想，是站在低碳經濟發展背景下，遵循了綠色價值觀的核心理念，從經濟發展指標、社會發展指標、環境發展指標、技術發展指標這四個指標對各地方政府的政績進行評價，激勵各地方政府牢固樹立低碳經濟的發展戰略概念，重視碳排放量的降低和采取低碳技術發展地區經濟的問題。由于政府的政績考評是一個系統性非常強的體系，出于筆者知識和視野的局限，本文只是局限于對政府綠色政績考評的評價指標體系的建立和利用模型進行評價，缺乏實證的分析與研究，實踐中還需視考評個體對象的不同，增減指標及優化考評方法。

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Innovation of Government Performance Evaluation Mechanism under the Perspective of Low Carbon Economy

LI Yue,WANG Jian-zhong
Economy and Trade Collage of Agricultural University of Hebei,Baoding 071000

Low carbon economy is low energy consumption and low pollution and low emission based on global economic mode,it is the new development of man and nature under the climate change and the energy crisis,it is the basic request and the coordinated development trend.In order to promote low-carbon economy,change the traditional development mode,and harmonize environmental protection and economic development,from the angle of government and evaluating mechanism,in accordance with the principles of the construction of the indicator system and based on the fuzzy hierarchy comprehensive analysis method,this article establishes a performance evaluation index system framework of green aims to promote economic development level of low carbon.

Low Carbon Economy;Government;Green Performance Evaluation System;Fuzzy Hierarchy Comprehensive Analysis

C93

A

李悅，女，天津市人，河北農業大學經濟貿易學院碩士研究生，研究方向：產業經濟學；

王建中，男，河北行唐人，河北農業大學經濟貿易學院教授，研究方向：產業經濟學、會計學；河北保定，071000。