監(jiān)督法施行后全國省級人大常委會制定實施辦法或監(jiān)督條例中的創(chuàng)新規(guī)定掃描

□ 魏桃清 任言實

監(jiān)督法頒布施行5年來，全國省級人大常委會為了貫徹實施監(jiān)督法，結合各省實際，制定了監(jiān)督法實施辦法或監(jiān)督條例。在制定的這些實施性地方法規(guī)中，不少省份對監(jiān)督法的相關規(guī)定進行了細化和創(chuàng)新，從立法上規(guī)范和推進了監(jiān)督工作的創(chuàng)新發(fā)展。近期，我們通過對全國31個省級人大常委會貫徹實施監(jiān)督法立法情況開展調(diào)研，對各地所作細化和創(chuàng)新規(guī)定進行了歸納匯總。

一、省級人大常委會貫徹實施監(jiān)督法立法的基本情況

據(jù)了解，全國31個省級人大常委會有22個制定了監(jiān)督法實施辦法或監(jiān)督條例，9個制定了有關規(guī)范單項監(jiān)督工作形式的法規(guī)。在上述制定監(jiān)督法實施辦法或監(jiān)督條例的22省中，18個省區(qū)采用了實施辦法的形式，分別為河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、福建、江西、河南、湖北、海南、重慶、四川、云南、西藏、陜西、甘肅、青海和新疆，4個省采用了監(jiān)督條例的形式，分別是浙江、安徽、湖南、貴州；7個省既制定綜合性監(jiān)督法規(guī)，又制定了單項監(jiān)督工作形式的法規(guī)，分別是浙江、安徽、福建、湖南、云南、甘肅、青海（詳見下表）。

監(jiān)督法施行后全國31個省級人大常委會制定實施辦法或監(jiān)督條例情況

二、制定監(jiān)督法實施辦法或監(jiān)督條例中的創(chuàng)新規(guī)定

（一）監(jiān)督對象和內(nèi)容上的創(chuàng)新。一是把垂直部門的工作納入監(jiān)督范圍。如江西、福建、河北、黑龍江、遼寧、河南、陜西等。有的還將駐當?shù)氐钠髽I(yè)事業(yè)單位的執(zhí)法情況也納入監(jiān)督內(nèi)容，如安徽、湖北、貴州、重慶等。二是把國家機關工作人員列為監(jiān)督對象。如安徽、湖北、貴州、重慶等明文規(guī)定對選舉與任命的國家機關工作人員進行監(jiān)督，主要圍繞三個方面進行，即遵守和執(zhí)行法律法規(guī)以及上級與本級人大及其常委會決議決定情況、履行職責情況和勤政廉政情況。浙江規(guī)定人大常委會組成人員審議專項工作報告時對報告機關工作人員履職情況提出的意見，抄送有關部門。安徽對受監(jiān)督的國家機關或者工作人員的監(jiān)督意見，除依法作出決議、決定外，可以采取發(fā)出監(jiān)督意見書的形式。監(jiān)督意見書由主任會議交有關國家機關辦理，有關國家機關應當在規(guī)定期限內(nèi)向常委會報告處理結果。

（二）監(jiān)督工作措施的創(chuàng)新。一是對專項工作報告或審議意見的研究處理情況報告進行滿意度測評。如山西、河北、寧夏、福建、重慶、四川等對測評的主體、對象、內(nèi)容、程序和結果的處理等作了較為具體的規(guī)定。二是對專項工作報告或審議意見的研究處理情況報告提出不滿意議案。如福建規(guī)定省和設區(qū)的市人大常委會組成人員5人以上聯(lián)名，縣級人大常委會組成人員3人以上聯(lián)名，可以提出對報告或者對審議意見研究處理情況報告不滿意的議案，由主任會議決定是否提請常委會會議審議表決。經(jīng)表決，常委會組成人員過半數(shù)通過的，常委會應當責成報告機關重新報告或者重新辦理。常委會認為必要時，可以作出有關決議。三是委托下級人大常委會開展工作評議。河南規(guī)定常委會聽取和審議專項工作報告，可以委托下級人大常委會聽取和審議同級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告，并組織評議。受委托機關應當將評議情況向委托機關報告。

（三）司法監(jiān)督上的創(chuàng)新。部分省級人大常委會在法規(guī)中拓展了監(jiān)督司法工作的監(jiān)督內(nèi)容，一是增加關于涉法涉訴信訪件的處理等內(nèi)容。如浙江規(guī)定有關專門委員會、工作委員會和常務委員會信訪工作機構要及時轉送人民法院、人民檢察院研究處理，人民法院和人民檢察院應當根據(jù)要求將研究處理情況及時向有關專門委員會、工作委員會和常務委員會信訪工作機構反饋。二是增加對司法工作審議意見辦理要求的規(guī)定。河北、重慶規(guī)定，主任會議通過的對人民法院、人民檢察院專項工作報告的審議意見，應當由審判委員會會議或者院長辦公會、檢察委員會會議或者檢察長辦公會研究處理。

（四）法律責任上的創(chuàng)新。部分省級人大常委會法規(guī)中增加了法律責任的內(nèi)容。其中不少把法律責任作為單獨一章，明確了受監(jiān)督的國家機關或者工作人員的法律責任，并詳細區(qū)分了不同的違法行為、不同的監(jiān)督對象和應承擔的不同的法律責任。如安徽、福建、四川、重慶、海南等，分別列出7～9種違法行為和5～9種處理方式。如對拒絕或者無正當理由延遲提出專項工作報告或者作虛假報告，拒不研究處理常務委員會審議意見或者不在規(guī)定期限內(nèi)報告決議執(zhí)行情況，拒不向常務委員會報送應當備案的規(guī)范性文件，拒不接受詢問和質詢或者接受詢問和對質詢時作虛假答復，拒絕或者干擾檢查視察和特定問題調(diào)查，以及對質詢案、撤職案提起人或者對特定問題調(diào)查委員會成員進行打擊報復等妨礙常委會行使監(jiān)督權的行為，依法采取通報批評、責成有關機關或者工作人員向常務委員會作出書面檢查、責成有關機關對責任人員給予行政處分、對選舉和任命的國家機關工作人員依法提出罷免案或決定免職、撤職的處罰方式。

三、制定監(jiān)督法實施辦法或監(jiān)督條例中的細化規(guī)定

（一）關于監(jiān)督的選題與內(nèi)容。各省級人大常委會都對監(jiān)督的選題原則、內(nèi)容、途徑、時限要求、責任部門等作了具體詳細的規(guī)定。在選題的途徑上補充了向社會公開征集的方式，在確定議題的途徑中明確了各部門的職責和時限要求。如浙江、江西、云南、重慶規(guī)定可以面向社會公開征集議題，公民、法人和其他組織可以提出監(jiān)督議題的建議。四川規(guī)定可以采取召開座談會、聽證會等方式，征求對監(jiān)督議題和監(jiān)督形式的意見和建議。安徽細化監(jiān)督法規(guī)定的六條途徑，分別規(guī)定依法實施法律監(jiān)督的六項內(nèi)容和工作監(jiān)督的六項內(nèi)容，并明確可以由“一府兩院”、專門委員會、常委會組成人員書面聯(lián)名和常委會工作機構報告議題或提出建議。福建規(guī)定每年12月10日前要提出下一年度監(jiān)督議題的建議。湖南在規(guī)定監(jiān)督議題確定的途徑中，明確了各專門委員會或者人大常委會辦事機構、工作機構的職責等。

（二）關于審議意見的形成和研究處理。各省級人大常委會對審議意見的收集、整理、制作、內(nèi)容、交辦、研究處理的時間與程序要求、結果的運用及后續(xù)跟蹤監(jiān)督等都作出了詳細規(guī)定。從各地的規(guī)定來看，審議意見的內(nèi)容一般包括對專項工作報告的總體評價、存在的主要問題、改進工作的建議和辦理期限等。審議意見的收集整理由專門委員會或常委會的工作機構、辦事機構負責，制作的時限要求在常委會會議后5～10天之內(nèi)。審議意見的簽發(fā)與交辦程序分兩種：一種是經(jīng)主任會議討論決定或通過，如湖南、湖北、青海、吉林、浙江等；一種是直接由常委會主任、副主任或者秘書長簽發(fā)，如陜西、新疆、遼寧等。關于研究處理報告一般要求“一府兩院”在2～6月之內(nèi)報告審議意見的處理情況。重慶、河北還規(guī)定對專項工作報告的審議意見，應由政府市長、區(qū)縣長辦公會議或者政府常務會議研究處理。關于對研究處理情況報告的跟蹤監(jiān)督，河北規(guī)定對帶有全局性、長期性重大問題和執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大問題、承辦單位對常委會審議意見研究處理和整改不力的，要組織跟蹤檢查。四川明確省和市、州人大常委會組成人員5人以上聯(lián)名，縣級人大常委會組成人員3人以上聯(lián)名，可以提出常委會會議對研究處理情況的報告進行表決的建議。經(jīng)表決，未獲常委會全體組成人員過半數(shù)通過的，常委會應當責成報告機關重新研究處理，并在60日內(nèi)向常務委員會報告。

（三）關于執(zhí)法檢查與聽取和審議專項工作報告。一是補充、細化了執(zhí)法檢查的方式和跟蹤檢查的情形。各地監(jiān)督法實施性法規(guī)中明確了執(zhí)法檢查可以采取聽取匯報、召開座談會、公開征求意見、個別走訪、抽樣調(diào)查、實地考察、查閱有關材料等方式。福建、河南規(guī)定執(zhí)法檢查可以委托有關機構進行調(diào)查或者檢驗、檢測并出具報告，執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的特別重大典型違法問題，常委會可以依法組織特定問題的調(diào)查委員會等。遼寧、湖北規(guī)定對三種情形要進行跟蹤檢查，即對法律、法規(guī)實施主管機關整改工作措施不得力，成效不明顯，常務委員會組成人員仍不滿意的；法律、法規(guī)實施主管機關雖已采取措施，但實現(xiàn)整改任務和目標需要一個過程的；其他情況需要進行跟蹤檢查的。二是細化審議專項工作報告的重點內(nèi)容。福建、四川等省規(guī)定對專項工作報告應重點審議四項內(nèi)容：報告機關是否依法開展有關專項工作；報告的情況是否客觀真實；工作的成效、存在的問題和原因；解決問題和改進工作的措施。

（四）關于規(guī)范性文件的備案審查。各省級人大常委會對規(guī)范性文件報送備案審查的范圍、報送時間、審查的內(nèi)容和程序以及處理的辦法等作出了具體規(guī)定。貴州、新疆、陜西、寧夏規(guī)定規(guī)范性文件應當在公布后30日內(nèi)報有關機關備案。重慶規(guī)定區(qū)縣人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制定的規(guī)范性文件，應當在通過或者發(fā)布之日起15日內(nèi)報送區(qū)縣人大常委會備案。寧夏規(guī)定初審時可以召開座談會、論證會、聽證會來聽取相關部門和專家、學者的意見或書面征求意見。湖北規(guī)定對于規(guī)范性文件的備案審查中，發(fā)現(xiàn)不屬于本級人民政府直接管理的國家行政機關以及具有社會管理職能的其他組織的文件有不適當情形的，可以向有關機關提出或者通過上一級常務委員會向其上一級主管部門提出。

（五）關于特定問題調(diào)查。各省級人大常委會主要對特定問題調(diào)查委員會的人數(shù)組成、權限、調(diào)查時限、調(diào)查報告的內(nèi)容等作出細化規(guī)定。四川、重慶、福建、甘肅等省規(guī)定調(diào)查委員會成員應當不少于5人，海南規(guī)定由5～9人組成。河南、海南等省賦予調(diào)查委員會調(diào)閱有關的案卷和材料，詢問有關人員，組織聽證、論證、專項審計和必要的鑒定等權限。四川、重慶、河北、湖北等省市規(guī)定60日或90日內(nèi)完成調(diào)查，涉及重大復雜問題的，可以延長30日或60日。大多數(shù)地方規(guī)定調(diào)查報告應當包括調(diào)查事由、過程、結論、處理建議等內(nèi)容，調(diào)查委員會成員對調(diào)查結論、處理建議有不同意見的，應當在調(diào)查報告中寫明并署名。

（六）關于監(jiān)督公開。各省級人大常委會補充和細化了監(jiān)督公開的具體內(nèi)容、程序和方式。部分地方還在監(jiān)督法實施性法規(guī)中專門設立監(jiān)督公開一章，對通報與公布的事項、時間規(guī)定、內(nèi)容和方式以及審核、發(fā)布等集中作了規(guī)定。有的按照監(jiān)督法的模式分散在各個章節(jié)中，對監(jiān)督公開只作原則性規(guī)定。從各地的規(guī)定來看，監(jiān)督公開的內(nèi)容一般為年度計劃、工作報告（包括專項工作報告、計劃執(zhí)行情況報告、預算執(zhí)行情況報告、審計工作報告、審計查出問題的整改報告、執(zhí)法檢查報告）、審議意見及審議意見的研究處理情況報告、決議決定及對決議決定執(zhí)行情況的報告、對規(guī)范性文件的撤銷決定等。監(jiān)督公開的時間要求，有的統(tǒng)一規(guī)定為一個時間段；有的針對不同的內(nèi)容有不同的時間要求。公開的方式一般為通過常務委員會公報、常務委員會網(wǎng)站（或機關網(wǎng)站）、新聞媒體、期刊、召開新聞發(fā)布會或者記者招待會等形式全文公布或公布主要內(nèi)容。浙江規(guī)定公民、法人和其他組織可以向常務委員會查詢依法應當公開的監(jiān)督工作有關報告和信息資料。