我國生態(tài)補償立法分析

陳曉勤

（中國政法大學(xué)法學(xué)院，中國北京 100088）

我國生態(tài)補償立法分析

陳曉勤

（中國政法大學(xué)法學(xué)院，中國北京 100088）

我國生態(tài)補償立法正處于發(fā)展階段，雖然取得了不少進步，但也存在補償主體和受償主體不明確、補償標(biāo)準較低、補償方式單一、補償程序欠缺等不足。從生態(tài)補償主體、標(biāo)準、方式以及程序等方面對我國現(xiàn)行生態(tài)補償立法進行整理和分析有利于深化對生態(tài)補償理論的研究，完善生態(tài)補償立法。

生態(tài)補償；行政補償；立法

對生態(tài)補償領(lǐng)域的現(xiàn)行立法進行整理和分析是一項基礎(chǔ)性的工作。從生態(tài)補償主體、標(biāo)準、方式以及程序等各方面對法律、法規(guī)、規(guī)章和主要規(guī)范性文件的規(guī)定進行分析，有利于了解生態(tài)補償立法的現(xiàn)狀和不足，為完善生態(tài)補償立法打下基礎(chǔ)。①

一、生態(tài)補償立法整體分析

目前,我國的生態(tài)補償主要在單行法中規(guī)定。規(guī)定生態(tài)補償相關(guān)內(nèi)容的 7部法律涉及林業(yè)、水資源等幾個環(huán)境行政管理領(lǐng)域。作為環(huán)境基本法的《環(huán)境保護法》，由于時代背景和立法預(yù)見的局限性，偏重污染防治，沒有對生態(tài)補償進行規(guī)定。[1]1998年修正的《森林法》是首部規(guī)定生態(tài)補償?shù)姆伞４撕笮抻喌摹恫菰ā贰ⅰ端廴痉乐畏ā贰ⅰ掇r(nóng)業(yè)法》僅對生態(tài)補償作出原則性規(guī)定。涉及生態(tài)補償?shù)男姓ㄒ?guī)、部門規(guī)章也為數(shù)不多，而且存在著法律的規(guī)定被“虛置”，難以落實的現(xiàn)象。在地方性法規(guī)和政府規(guī)章層面，生態(tài)補償立法則在智力支持和協(xié)調(diào)機制上極為欠缺。

從整體上看，我國生態(tài)補償立法中的問題在于：生態(tài)補償立法統(tǒng)一性不足，導(dǎo)致單行法在規(guī)定不同類型不同層次的生態(tài)補償時容易產(chǎn)生沖突。同時，立法中的規(guī)定過于原則，尤其缺少生態(tài)補償方式、程序方面的規(guī)定，使得生態(tài)補償相關(guān)利益主體在實踐中難以依法確定權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

二、生態(tài)補償主體立法分析

（一）生態(tài)補償?shù)难a償主體

生態(tài)補償?shù)难a償主體承擔(dān)對因生態(tài)環(huán)境保護而權(quán)益受損的行政相對人進行補償?shù)牧x務(wù)。生態(tài)補償?shù)难a償機關(guān)和補償主體密不可分。補償主體是補償義務(wù)的最后承擔(dān)者，而補償機關(guān)則是代表補償主體進行補償?shù)臋C關(guān)。通過對法律、法規(guī)、規(guī)章以及主要規(guī)范性文件進行梳理，涉及生態(tài)補償?shù)难a償主體和機關(guān)的規(guī)定一般規(guī)定補償?shù)闹黧w是國家，但在補償機關(guān)的規(guī)定上存在不同，大致有以下3種類型（見下表）：第一種未規(guī)定補償機關(guān)；第二種規(guī)定由某級政府負責(zé)補償；第三種規(guī)定作出具體行政行為的行政機關(guān)作為補償機關(guān)。

法律、法規(guī)、規(guī)章和主要規(guī)范性文件中與生態(tài)補償相關(guān)的規(guī)定②

由上表可知，未規(guī)定補償機關(guān)的情況最多，后兩種情況較少；對補償機關(guān)進行明確規(guī)定的法律數(shù)量較多，而法規(guī)和規(guī)章反而為數(shù)較少。由此，我們可以得出結(jié)論：第一，生態(tài)補償立法對補償實施機關(guān)的規(guī)定未予以重視。這樣可能帶來具體操作中的困難。例如遇到糾紛時，行政機關(guān)可能會互相推諉補償責(zé)任，或受償主體不知應(yīng)向哪個機關(guān)求償?shù)惹闆r。因此，補償機關(guān)應(yīng)當(dāng)是生態(tài)補償主體規(guī)定中的一項重要內(nèi)容。第二，和中央和地方各級政府相比，地方具體主管部門的財政能力一般較弱，甚至可能不具備進行生態(tài)補償?shù)馁Y金。因此，生態(tài)補償立法在補償機關(guān)的設(shè)計上應(yīng)當(dāng)盡量考慮把財政能力較強的一級政府規(guī)定為補償機關(guān)。

（二）生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w

現(xiàn)行生態(tài)補償立法中的受償主體范圍過于狹窄，界限不夠明確。例如，根據(jù)我國《森林法》的規(guī)定，森林生態(tài)效益補償僅限于政府認定的重點公益林。而目前在實行生態(tài)補償?shù)奶烊涣直Ｗo工程以外尚有0.54億平方米森林被劃為重點防護林和特種用途林無法適用生態(tài)效益補償?shù)囊?guī)定。[2]受償主體范圍的不清晰導(dǎo)致部分主體重復(fù)接受補償，部分主體卻被遺漏。[3]

生態(tài)補償應(yīng)當(dāng)是對各個利益主體之間原先失衡的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系進行重新平衡的過程。要明確相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容，則要先確定各利益主體的地位。然而現(xiàn)行立法對生態(tài)補償?shù)难a償主體和受償主體要么沒有明確規(guī)定，要么只是原則性的規(guī)定，要么規(guī)定范圍過窄。這導(dǎo)致各利益主體間權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的混亂。

三、生態(tài)補償標(biāo)準立法分析

由于我國生態(tài)補償標(biāo)準規(guī)定模糊，受償主體常容易對環(huán)境保護項目的實施產(chǎn)生抵觸情緒。生態(tài)補償標(biāo)準的規(guī)定主要有以下三種類型（見上表）：第一種對生態(tài)補償標(biāo)準未加規(guī)定；第二種以“適當(dāng)”、“合理”等過于抽象的詞語描述生態(tài)補償標(biāo)準；第三種對補償標(biāo)準的內(nèi)容進行具體規(guī)定，如《退耕還草和禁牧舍飼陳化糧供應(yīng)監(jiān)管暫行辦法》第六條的規(guī)定。

從以上三種類型規(guī)定在立法中出現(xiàn)的頻率來看，第一種情況和第二種情況出現(xiàn)較為頻繁，僅有《國務(wù)院關(guān)于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》和《退耕還草和禁牧舍飼陳化糧供應(yīng)監(jiān)管暫行辦法》對補償標(biāo)準的內(nèi)容進行了具體規(guī)定。由此可見，生態(tài)補償立法中補償標(biāo)準模糊化的現(xiàn)象普遍。這造成生態(tài)補償在實踐中操作性較差。一方面行政機關(guān)實際上掌握了補償標(biāo)準的決定權(quán)，裁量空間極大，不利于生態(tài)補償請求人合法權(quán)益的實現(xiàn)；另一方面補償機關(guān)容易以立法中沒有相關(guān)規(guī)定或規(guī)定不明確，有待進一步完善后方可實施的理由推脫義務(wù)。

以《國務(wù)院關(guān)于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》為例，對生態(tài)補償具體標(biāo)準的規(guī)定進行分析：首先，行政機關(guān)單方面確定了生態(tài)補償?shù)木唧w標(biāo)準，沒有基于市場規(guī)律進行核算，也沒有充分聽取農(nóng)民意見。這難免會傷害到受償主體——農(nóng)戶的利益，進而影響農(nóng)民退耕的積極性和退耕還林的效果。[4]其次，補償標(biāo)準中僅包括對受償主體直接損失的補償，對其間接損失的補償則未予以規(guī)定。然而對于退耕農(nóng)戶而言，轉(zhuǎn)變原有生產(chǎn)生活方式需要付出的經(jīng)濟、技術(shù)成本實際上遠遠大于直接損失。最后，補償標(biāo)準靈活度欠佳，難以跟上社會經(jīng)濟的發(fā)展速度?！巴烁€林工程”等環(huán)境保護項目本來就對農(nóng)戶的耕地面積和糧食收益有所影響。如果補償標(biāo)準過低，不但會激化農(nóng)民自身經(jīng)濟利益與環(huán)境利益之間的矛盾，而且還容易引發(fā)更為嚴重的社會矛盾。[4]97

四、生態(tài)補償方式和程序立法分析

（一）生態(tài)補償方式

通過對生態(tài)補償立法進行整理，生態(tài)補償?shù)姆绞剑ㄒ娚媳恚┲饕匈Y金補償、實物補償和政策補償三種形式。在表中，最經(jīng)常采用的補償方式是資金補償，其次是實物補償，再次是政策補償。由此，我們可以看出現(xiàn)有的對生態(tài)補償方式的規(guī)定存在一定缺陷：

首先，補償方式過于單一，缺少多種補償方式的組合，資金、實物補償方式的使用缺乏其他補償方式的補充和支持。生態(tài)補償資金主要源于政府財政，以中央轉(zhuǎn)移支付為主，地方投入較少。需要進行生態(tài)補償?shù)牡赜驈V闊，而國家資金有限，只能較為平均地分散使用于各個地區(qū)。如果沒有其他補償方式加以輔助，極易造成資金的低效使用和浪費，也難以保證生態(tài)補償實施有良好的效果。[5]

其次，立法中沒有規(guī)定智力補償?shù)姆绞健Ｖ橇ρa償指的是補償主體向受償主體提供咨詢和指導(dǎo)，輸送各類專業(yè)人才，培養(yǎng)受償?shù)貐^(qū)或群體的技術(shù)人才和管理人才，提高其生產(chǎn)技能、技術(shù)含量和管理組織水平的補償方式。[6]由于受償主體間接損失的核算存在著一定的難度，和資金補償、實物補償相比，智力補償更適宜于補償間接損失，同時也在某種程度上能夠解決實踐中資金、實物補償不到位帶來的問題。“授人以魚不如授人以漁”，智力補償有助于生態(tài)補償穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展。

（二）生態(tài)補償程序

生態(tài)補償程序是生態(tài)補償實現(xiàn)的方式、順序、時限等一系列步驟的總稱。生態(tài)補償程序的設(shè)計對受償主體權(quán)利的實現(xiàn)具有重要意義。科學(xué)合理的補償程序能夠制約行政機關(guān)的裁量權(quán)，為利益相關(guān)人提供表達意見的渠道，確保其受損權(quán)益得到公平的補償。生態(tài)補償程序在現(xiàn)有的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章中處于“缺席”狀態(tài)，僅有極少數(shù)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章較為簡略地規(guī)定了相關(guān)內(nèi)容。③

生態(tài)補償程序在現(xiàn)行法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章中的缺位狀態(tài)意味著行政機關(guān)在補償方式、手段、步驟上缺少約束，裁量的空間極大。這容易導(dǎo)致在生態(tài)補償過程中，具體補償操作無法可依，行政機關(guān)濫用行政權(quán)。如由于缺少程序中參與環(huán)節(jié)的規(guī)定，受償主體和行政機關(guān)溝通不足，行政機關(guān)簡單地使用行政強制力量迫使受償主體接受補償方案等。

五、完善生態(tài)補償立法的思路

在整體上，應(yīng)當(dāng)加強生態(tài)補償立法的體系性，同時要注意把實踐中有效的生態(tài)補償政策及時上升為法律規(guī)范，以法律的形式予以保障。在國家立法層面，更新現(xiàn)有的環(huán)境保護法律的主要內(nèi)容，在《環(huán)境保護法》中對生態(tài)補償?shù)哪康?、范圍、方針、原則、重要措施、救濟途徑等做出明確規(guī)定。④此外，由于在法律層面對生態(tài)補償進行專門立法的條件并不成熟，可以先嘗試制定一部位階較低的法規(guī)或規(guī)章，使這一制度確定下來。[1]115在地方層面，地方立法機關(guān)可以在其立法的職權(quán)范圍內(nèi)借鑒國內(nèi)外已有的立法和實踐經(jīng)驗，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，有針對性地加強和完善生態(tài)補償立法。[1]116在具體內(nèi)容上，以下幾個方面應(yīng)當(dāng)是生態(tài)補償立法需要完善的重點：

1.明確的補償主體和受償主體是生態(tài)補償?shù)那疤?/p>

生態(tài)補償立法除了要規(guī)定補償主體，還要明確規(guī)定補償機關(guān)。補償主體應(yīng)當(dāng)是國家或地方，補償機關(guān)是一級政府或政府部門。此外，要根據(jù)具體情況進行利益相關(guān)方分析以確定生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w范圍，避免過窄或過寬。一般而言生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w主要有三種：（1）因保護生態(tài)環(huán)境而被征收征用財產(chǎn)者；（2）因保護生態(tài)環(huán)境而財產(chǎn)權(quán)受限者；（3）因保護生態(tài)環(huán)境做出其他特別犧牲者。

2.合理科學(xué)的補償標(biāo)準是實現(xiàn)生態(tài)補償公平的關(guān)鍵

確定生態(tài)補償標(biāo)準有兩種方法：一是協(xié)商，二是核算。協(xié)商常常運用于針對生態(tài)環(huán)境保護而簽訂的行政合同/協(xié)議中。雙方依照程序?qū)ρa償?shù)木唧w內(nèi)容進行充分協(xié)商以達成補償。核算則比較復(fù)雜，地區(qū)資源環(huán)境條件的不同決定區(qū)域補償標(biāo)準存在差別。可以將受益者/受益地區(qū)得到的利益（生態(tài)價值）作為確定生態(tài)補償標(biāo)準的基準，也可以將受償主體喪失的利益（如財產(chǎn)收益、機會成本）作為確定生態(tài)補償標(biāo)準的基準。[7]

3.多種補償方式有助于生態(tài)補償?shù)膶崿F(xiàn)

生態(tài)補償?shù)姆绞街饕ǎ海?）資金補償。可以表現(xiàn)為補償金、贈款、補貼、加速折舊等。（2）實物補償。主要是用物質(zhì)或勞力給受償主體提供部分的生產(chǎn)要素和生活要素。以上兩種補償方式是最常見、最迫切、最直接的補償方式。（3）政策補償。這是利用制度資源和政策資源進行的補償。目前實踐中常見的政策補償有“異地開發(fā)”、“項目補償”和“智力補償”三種。生態(tài)補償方式應(yīng)根據(jù)具體情況，盡量多樣化，組合使用。除此之外，還應(yīng)注意“差別補償”，依據(jù)補償?shù)碾A段應(yīng)用不同的補償方式。

4.完善的補償程序能有效地保護受償主體的合法權(quán)益

生態(tài)補償程序基本上應(yīng)當(dāng)包括如下內(nèi)容：（1）生態(tài)環(huán)境保護項目實施公告。指將在本地區(qū)實施生態(tài)環(huán)境保護項目的相關(guān)內(nèi)容告知公眾。（2）登記。參加生態(tài)環(huán)境保護項目一般遵循自愿原則。參加者應(yīng)當(dāng)根據(jù)公告，按規(guī)定的期限和方式向有關(guān)機關(guān)進行登記。這一環(huán)節(jié)是確定受償主體范圍的基礎(chǔ)。（3）核算補償金。指補償機關(guān)對受償主體和當(dāng)?shù)氐木唧w情況進行調(diào)查，依據(jù)一定的標(biāo)準核算補償金額。（4）公告補償方案以及聽證。指補償機關(guān)將補償?shù)姆秶?、?biāo)準、程序等有關(guān)事項以適當(dāng)?shù)姆绞接枰怨?。受償主體可以提出異議，要求行政機關(guān)答復(fù)或要求舉行聽證。（5）支付和爭議處理。補償機關(guān)應(yīng)當(dāng)自作出補償決定起一定期限內(nèi)依照有關(guān)規(guī)定給予補償；逾期不予補償或者受償主體對補償決定有異議的，可以提起行政復(fù)議也可以提起訴訟。

注釋：

① 資料版本：本文所使用的資料來源于“北大法寶——中國法律檢索系統(tǒng)”；起止時間：本文所涉法律、法規(guī)與規(guī)章均為現(xiàn)行有效（最近檢索時間為2010年9月）。法律法規(guī)規(guī)章的說明：本文所涉“法律”僅指全國人民代表大會及其常務(wù)委員會所制定的法律；“法規(guī)”僅指國務(wù)院所制定的行政法規(guī)，不含地方性法規(guī)；“規(guī)章”僅指國務(wù)院部委與直屬機構(gòu)所制定的規(guī)章。本文共涉及17部法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。

② 本表根據(jù)“北大法寶——中國法律檢索系統(tǒng)”檢索資料及《走向?qū)嵺`的生態(tài)補償——案例分析與探索》（萬本太、鄒首民主編，中國環(huán)境科學(xué)出版社2008年版）一書中資料整理而成。

③ 如《云南重點保護陸生野生動物造成人身財產(chǎn)損害補償辦法》。

④ 由于種種原因，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》的基本原則、具體制度、法律責(zé)任等方面都偏重于污染防治，關(guān)于生態(tài)補償?shù)囊?guī)定還不夠具體明確。因此，應(yīng)對現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》作必要的修改，對《環(huán)境保護法》的立法理念進行更新。

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D922.6

A

1674-8557（2011）01-0058-05

2010-12-23

陳曉勤（1984-）,女， 福建福州人，中國政法大學(xué)法學(xué)院2010級憲法與行政法學(xué)博士研究生。

蘇 婷）