論南京國民政府時期社會保障資金監督與流失（1927—1937年）

李新軍

（安徽大學 歷史系，安徽 合肥230039）

論南京國民政府時期社會保障資金監督與流失（1927—1937年）

李新軍

（安徽大學 歷史系，安徽 合肥230039）

南京國民政府時期災荒頻繁，給廣大民眾帶來沉重的災難。政府為了救災，向國內外籌集了大量的資金。為了保障資金安全，政府通過部門內部監督、社會監督等方式對資金收支情況進行監督，可是社會保障資金流失仍然很嚴重。其原因是政府的專制獨裁。特權階層可以從容地套取社會保障資金而不受任何的制裁，監督機構不能發揮應有的作用，政府職能薄弱，致使大小官吏大肆貪污，社會保障資金嚴重流失。

南京國民政府；社會保障資金；監督；流失

南京國民政府時期，由于災害頻發，政府和民間通過各種方式募集大量資金，這些資金數目龐大，如1931年大水災時，南京國民政府救濟水災委員會“自開辦以至結束所經用款項及賑品等總數幾及七千萬元”。［1］3政府對這些資金收支情況進行了嚴格的監督，可是社會保障資金仍然存在巨額的流失。

一、社會保障資金監督機制

1.賑務機關內部監督。賑務機關內部監督就是保管社會保障資金的賑務機關內部科室之間相互制約和監督。南京國民政府賑務機關沿革有一個變化的過程，1928年設立賑務處，第二年2月撤銷賑務處，設立賑災委員會。“民國19年1月25日，國民政府明令改賑災委員會為賑務委員會。”［2］414－415

賑務委員會直隸于行政院辦理各災區賑濟事宜，下設總務、籌賑、審核三科。其中，籌賑科職掌為：“1、關于計劃籌募賑款賑品事宜；2、關于保管存放及運用賑款賑品事項；3、關于賑品調查及采購事項；4、關于賑品之運輸免稅及免運費各項護照并舟車裝載接洽等事項；5、關于調查各種災情及其附屬應行考察事項；6、關于賑款賑品散放事項。”審核科之職掌為：“1、關于審核賑款賑品之出納事項；2、關于審核收放賑款賑品之冊報單據事項；3、關于審核采買運輸賑品之冊報單據事項；4、關于審核辦賑經費之支用事項；5、關于審核本會經費之出納事項。”三個部門相互制約，加強資金的監督力度。［3］21

《賑務委員會收存賑款暫行辦法》（1930年12月26日）對三個部門在社會保障資金收存中的職能作了明確規定：“凡捐助繳回及本會一切賑款收入由總務科收發股先行點收”，“總務科收款后除附來文者仍將來文編送外應，即填寫收到賑款通知單以一聯通知籌賑科并同時點交款項”，“籌賑科核收后即于總務科存單款數上加蓋該科圖記”，“總務科點交賑款應即將另聯通知單掣交審核科存查”，“凡系捐助本會賑款除由籌賑科填給印收外并另填寫捐款報告單送交審核科登記備查”，“籌賑科收款無論數之多寡應即移存指定銀行”，“籌賑科每次存款除即行登賬外應將結存及新存款額通知審核科登記備查”。［4］494

其流程如圖1所示：

圖1

可以看出，收的賑款分別由總務科、籌賑科和審核科三個部門負責經手，由總務科點收，籌賑科蓋章，審核科存查。

《賑務委員會提付賑款暫行辦法》（1930年12月26日）對社會保障資金支出作了規定：“籌賑科根據委員會議決或委員長手條由科長親開支票”，“籌賑科開填支票后即于支票上加蓋該科長圖章移送秘書處登記入簿”，“秘書處登記后即由秘書一人加蓋圖章送還籌賑科再由該科連同根據之決議案或手條移送審核科審查。前項登記蓋章之秘書由委員長指派”，“審核科審查后認為手續及款數均屬相符時應即登記入簿，并由該科長加蓋圖章。前項審查認為手續不合，數款不符時，該科長得拒絕蓋章”，“支票由審核科科長蓋章后隨即送還籌賑科呈請委員長簽字蓋章并即交由常務委員一人加章以照慎重。前項常務委員由委員長推定”，“前條手續經過后即發交籌賑科提付”，“支票數目滿二千元以上者應由籌賑科函知銀行方得付款”，“關于收款人印領及一切單據仍由籌賑科索取妥存”。［4］494

流程見圖2：

圖2

可見其資金提取要經過三道程序，由三個部門審核后，才能到銀行提取。

2.監察機構監督。南京國民政府設立的監察院對全國公務員進行監督，監察委員（監察使）對公務員違法或失職行為，應提出彈劾，彈劾權是監察權的首要權力。監察院對辦賑人員的違法行為也可以進行處罰。《辦賑人員懲罰條例》規定：“監察院可以隨時派員監察和調閱各賑務機關及辦賑團體的單據賬目，發現違法或失職者依法予以懲處。”［4］511

監察院大規模行使對全國賑務監察權力是在1931年全國大水災時，當時的國民政府賑務委員會呈請國民政府令監察院派員前往調查。賑務委員會呈文中稱“奉中央撥發監稅庫券二百萬元，抵押現款一百萬元，呈奉行政院令派服務委員會各委員，攜款分往鄂、湘、皖、豫、贛、蘇、浙七省辦理七省急賑，亦屬事關重大，皆應有嚴密之考察”［5］217，于是經國民政府訓令，監察院派劉三、周利生等12人，赴各省查勘水災、民情及密查防工救濟等事，一日出發。臨行前一晚，國民政府委員兼監察院院長于右任特召開談話會訓話，并規定調查工作范圍共五項：“一、各省官吏對水災之預防事及水利經費；二、各省官吏對水災之臨時救護及急賑情形；三、賑務機關及官廳調查災況之較重情形；四、賑款之支配發放有無侵吞舞弊情形等等。”［6］

此次調查是較有成績的，監委高一函回南京后作《江北水利官吏忽略堤防之調查》，對江北水利局組織的弊端、出險前后河工人員的瀆職、決堤前后省政府的疏忽等問題都作了詳細匯報，并建議中央迅速頒布吞賑條例，以肅綱紀，稱：“此次江河汜溢，災情幾遍全國，人民被禍之深，國家受創之巨，實為百年來所未有”，“政府軫念災民，發行巨額公債，地方人士，激于公義，輸粟輸財，主其事者，允宜慎重將事，任用得人，以副政府懷民之至意，而慰災民之渴望，但歷來放賑多難弊絕風清，其實施散放之人，每有施散不周，以及盜賣賑品其他種種舞弊情事，馴至一種賑款，經層層剝削，難有半數及民，言之殊堪心痛，伏念災區廣闊，災民眾多，賑務斷非一時所能竣事，若不迅頒天賑條例，殊不足以整飭刁風”，“而期予災民以實惠，用敢電陳鈞座，提請中央，迅予頒行此項條例，以肅綱紀，而重賑務，是否有當，仍候鈞裁”。［7］

3.審計監督。審計是國民政府賦予監察機關對各級國家機關的財政經濟的監督權。南京國民政府時期，雖然審計機構歸屬監察院，但審計機構在機構設置和職權行使上有相對獨立性。行使審計職權的機關，“在機關為隸屬于監察院的審計部（包括此前的過渡性的審計院），在地方為審計部門設于各省及院轄市之審計處。”［5］229即使在一些因臨時救災而設置的部門，也設有專門的稽核，以便對財務狀況進行審核。

如1931年水災時設置的國民政府救濟水災委員會，共設七股，分別為：“曰調查股、曰財務股、曰會計稽核股、曰衛生防疫股、曰運輸股、曰災區工作股、曰聯絡股。”［8］原來會計與稽核合為一組，“嗣因此種辦法頗不適宜，乃將稽核內會計一部分事件劃出，專設會計處，所有關于稽核職務，委托上海潘序倫會計師事務所代辦，其余則如會計處辦理”［1］10。其中“財務組主任宋子文、會計稽核組主任張公權”［9］。1933年黃河水災時，開始沒有稽核組，《國府黃災會設稽核委員會》（1933年9月19日）“國民政府黃河水災委員會委員宋子文，以該會賑款支出，為數甚巨，對于賬目及報銷方面，不可無審核機關，特設稽核委員會，專任其事”。

《黃河水災救濟委員會暫行會計規程》中對財務作了明確的規定，而且每月經過十天和月底時要經過兩次財務審核。

首先要編預算：“行政經費預算科目參照中央規定歲出科目編列災賑工賑衛生等費預算科目，由各組就事實酌定之”，“各組預算送達財政組后由財政組匯編總預算書送由總辦事處提請常務委員會核定之”，“總預算核定后由會呈請行政院轉請國民政府核轉中央政治會議追認，并以預算書一份送審計部備案”（見圖3）。

圖3

其次，各組領款的程序作了如下規定：“本會各項經費均由各組逕向財政組領支”，“各組請領經費應依預算及分配范圍填具二聯請款書，截留存根一聯以憑單一聯送財政組查核相符即簽支票送交領款組持向銀行取款”（見圖4）。

圖4

同時規定：“財政組領到收到各款悉存中央銀行非依預算或委員長命令不得支付”。“前項請款憑單須由請款組主任署名蓋章或簽字，財政組簽發支票須開明領款組名，并由財政組主任署名蓋章或簽字；各組收到支票即填具二聯領款書，截留存根一聯以收據一聯送交財政組存查。”

再次，財務審核。

1）日常審核。“各組于每月經過十日內將該月份本組及所屬各機關或所管部分或所派人員經手收支各款匯編四柱清冊二份連同支出單據送財政組。”“財政組收到各組四柱清冊及單據后匯編月份支出計算書收支對照表并將單據粘簿送經稽核委員會查核后送總辦事處函送審計部核銷。”［10］37－39（見圖5）

圖5

2）月終審核。“財政組每屆月終將本會收付各款編制月報表送經稽核委員會查核后送總辦事處呈報委員長并函送財政部及主計處備查。”［10］39（見圖6）

圖6

4.社會監督。“社會監督”是指非官方的、非專門的社會保障監督系統之外的來自其他方面的監督，包括工會等群眾團體組織的監督、社會輿論的監督及來自企業或勞動者個人的監督等。［11］467這種監督是社會性的，非強制性的。南京國民政府時期，無論是政府還是民間慈善組織一般登報公布，接受社會監督，所以報紙上經常有資金的支出明細一欄，供各界人士核閱，通過民間對社會保障資金使用情況進行監管。如1931年9月26日《申報》上刊登1931年大水災時國民政府救濟水災委員會公告第二次撥款清單（9月25日為止）：“第一次計撥洋140萬元，湖北洋40萬元，山東洋20萬元，江西洋20萬元，河南洋20萬元，首都收容所洋5萬元，（天津大公報經募洋11萬4千元指交），湖北洋2萬8千6百90元，安徽洋2萬3千1百20元，江西洋1萬7千4百20元，江蘇洋1萬7千1百70元，湖南洋1萬3千8百元，河南洋1萬3千元，浙江洋8百元（以上撥交災區工作組主任朱慶瀾先生），（美國紅十字會捐助美金十萬元指交）湖北，合洋45萬7千1百44元3角5分（以上由該會逕交漢口分會專員李組紳先生）以上共計洋302萬1千1百44元3角5分正。”［12］

二、社會保障資金監督的實效

盡管政府力圖通過多種方式，加強對社會保障資金的監督，但貪污腐敗之風仍然盛行，社會保障資金大量流失，究其原因如下：

首先是特權階層的存在。特權階層利用自己手中的特權大肆貪污，致使社會保障資金流失。一是統治階層的特權。“國民黨政府曾在湖北的關稅、特稅、糧稅等稅中加收附加稅作為堤防積存金，每年1千萬元。這筆款只在1928年修筑孫加拐堤防用去一部分，尚存的2千余萬元，被蔣介石以軍餉動用50萬元，宋子文以軍費動用1000余萬元，進入湖北省主席方本仁、委員肖萱、水利局局長及大小官私囊的共350萬元”［13］。剩余的錢“則投入川江龍公司（鴉片公司），而此公司后來又告破產”［14］97。身為分管財政的宋子文都是如此，那么下面大大小小的官吏貪污也就不足為奇了。

二是洋人的特權。1931年湖南遭遇特大水災，國民政府水災救濟會派駐岳州賑糧總站主任英國人古特溫，偕同副主任劉益生，伙同奸商地痞馮玉成、周吉安、宋建五、張漢臣等，將運費運力瞞報至10萬元之巨，挾妓遨遊，肆意揮霍。他們“由岳州運美麥赴常德，每噸船資運費四元二角，浮報為五元六角，由岳州運往注茲口，每噸運費四元余，則報六元，此外，如面粉下船力資，每袋實支五分，則浮報為二角。對于職員薪資，亦有克扣，每月侵吞數百元，彼輩以悖入之款，每日花天酒地”［15］。湖南省水災會派員秘密調查，取得實據，實為賑務上空前巨案，徒以此案牽涉洋員，延未舉發。

第二是政府自身的原因導致社會保障資金流失。一是政府任意挪用社會保障資金。如1928年豫陜甘大旱，“大旱災區最重者二百余縣，面積占2百15萬2千方華里，災民2千8百萬”［16］。面對如此巨災，國內外紛紛捐款，而國民政府“撥華僑捐款150萬元，作為修筑首都中山路迎親大道之用”。同時決議“于華僑捐款內，撥洋30萬元，交賑款保管委員會，分配北方各災區”［17］。賑款委員會將這30萬元作了分配，“計河北2萬5千元，魯5萬5千元，豫陜甘晉各4萬5千元，綏遠察哈爾各2萬元，另派秘書長沈昌前往中央財委會，請領到后，即分發各省”［18］。將華僑捐款的大部分用于修路之用，而災民撥款僅及1/5，由此可見災民在政府心目中的地位。

二是政府監督職能薄弱。如1936年四川旱災，國民政府撥款90余萬元賑災。賑款下撥后，地方的大小官吏“有的則對賑災大局于不顧，任意侵漁，不將賑款發到災民手中；也有以賑務為有利可圖，居心叵測，欺上瞞下，多立名目”。經過地方官員的層層盤剝后，“當時受災民眾為了生存，多掘白泥（俗名觀音土）、剝樹皮以充饑，麻根蕉頭，悉已嘬盡，仍不能果腹，且因此致疾而斃，眾多老弱填委溝壑，少壯則流亡四方”。為了懲戒貪污，四川省政府下發了20余份訓令和文件制止，但都無濟于事。［19］

第三，主管賑務的大小官吏貪污，致使社會保障資金流失。如有的官員領到資金后不發放，弄虛作假，裝入自己的口袋。湖北屬縣縣長王丹侯領到賑款后不發放，卻向上報被匪劫走，后被民眾告發。1931年大水災時，湖北賑務委員會撥給屬縣“賑洋1萬元以資救濟，曾于本年6月22日經該犯于縣長任內具領在案”，“該犯經領后秘藏私囊，久不發放，又不公布，迨災眾迫切接踵至府環泣請求復摒斥不納，遲至本年8月23日始以挪用劫失捏報民財兩廳。希圖盡數吞沒，查閱該犯呈報，挪用各項計洋4千4百80元余，存洋5千5百17元概被匪劫等語”。［20］5

第四，一些地方利益集團蒙騙政府，套取社會保障資金。長期在中國從事賑務的貝克談到：“然而救災之存在。足以引起各省分配之爭議。因而稍有災害，即故意夸大其災象之嚴重性，以期多獲支配。而各代表欲在本省爭面子，更不惜長篇累牘。將本省災況說得曠古絕后，致其結果，中央對于各省災況，不能得其實在，而于賑款之支配，亦不能得其公正。”［21］

第五，監察機構雖然設立，但往往流于形式，起不到對營私舞弊者的懲戒作用。這在皖北賑務舞弊案中表現尤為明顯。

1931年皖北主辦賑務專員金紹武，勾結寶興面粉廠廠主楊樹誠（兼皖北賑務運輸主任職）營私舞弊引起民憤。監察院認為事關賑災，案情重大，特派監察委員周利生、高一涵二人去蚌埠清查。“查美麥1噸合英磅2千磅，英磅2千磅合中國曹法秤1千5百75斤。而皖北運儲處發給災民之麥每噸只予曹法秤1千5百斤，每噸短少75斤，每20噸約短少1噸，若以5萬噸而論（皖北攤派賑麥共計7萬余噸，除變價變粉外，至少尚余5萬噸）則短少2千5百噸，每噸以百元估價，舞弊當在25萬元以上矣。”［22］監察院委員周利生、高一涵提出彈劾，并經王平政、田炯錦、邵鴻基三委員審查通過，已由監察院依法移付懲戒。

此時案件水落石出，應該嚴懲，但是多日并無動靜，于是蚌埠各界徹查賑務后援會因此于10月下旬電呈國民政府各院部，要求嚴懲舞弊者。“皖北賑務專員金紹武、寶興麥粉廠主兼運輸主任楊樹誠，在皖北營私舞弊，貽誤賑務一案，上月經監察院查明提出彈劾交付懲戒，迄今未見執行，金楊等仍逍遙法外，蚌埠各界徹查賑務后援會，近為催促懲戒以儆貪污起見，特分電中央各院部，懇求一致申請國府，迅予依法嚴懲，以平民憤。”［23］此時，“身為皖北賑務聯合辦事處視察員的張存厚，竟逆民憤，公然站出來為金等袒護。10月20日，張借蚌埠德華樓設宴，招待其間本外埠各報記者，席間，張大放厥詞，說什么新聞記者被人蒙蔽，致各報記載失實，對于控告金、楊等的各縣代表，尤大加指摘。即對于皖北災賑調查團發表的報告書，也認為是不詳內情之所出流言”［24］。最后此案不了了之。

南京國民政府雖然對社會保障資金進行嚴格的監督，但是流失現象仍然很嚴重。究其原因，是其本質上的專制獨裁。社會保障資金安全運行，離不開權威的監督機制。南京國民政府設立監督機制很多時候形同虛設，不能發揮實際作用。特權階層為了某些利益的需要，可以從容地套取社會保障資金，而不受任何的法律制裁。政府不僅監督職能薄弱，自身也挪用巨額社會保障資金，在這種情況下，一些官員上行下效，以身試法，大肆貪污，社會保障資金嚴重流失。

［1］ 國民政府救濟水災委員會.國民政府救濟水災委員會報告書［R］.上海：中華書局，1933.

［2］ 謝振民.中華民國立法史：上冊［M］.北京：中國政法大學出版社，2000.

［3］ 蔡鴻源.民國法規集成：第34冊［M］.合肥：黃山書社，1999.

［4］ 蔡鴻源.民國法規集成：第39冊［M］.合肥：黃山書社，1999.

［5］ 邱濤.中華民國反貪史——其制度變遷與運行的衍異［M］.蘭州：蘭州大學出版社，2004.

［6］ 監察院派員赴各省勘定［N］.申報，1931－09－02.

［7］ 監察院視災員請迅頒吞賑條例［N］.申報，1931－09－15.

［8］ 國府設立救濟水災委員會［N］.申報，1931－08－15.

［9］ 國府設立救濟水災委員會［N］.申報，1931－08－17.

［10］ 黃河救濟委員會編.黃河救濟委員會報告書［R］.上海：中華書局，1935.

［11］ 鄭功成.論中國特色的社會保障道路［M］.北京：中國勞動社會保障出版社，2009.

［12］ 二次擬款清單［N］.申報，1931－09－26.

［13］ 吳德華.試論民國時期的災荒［J］.武漢大學學報，1992（3）.

［14］ 鄧云特.中國救荒史［M］.上海：上海書店，1984.

［15］ 湘賑又起糾紛［N］.大公報，1932－03－26.

［16］ 豫陜甘災情奇重［N］.申報，1928－11－22.

［17］ 國府會議通過撥華僑捐款30萬賑災［N］.申報，1928－07－14.

［18］ 各省賑款之分配［N］.申報，1928－09－09.

［19］ 能德成.歷史殷鑒——民國四川一次賑災腐敗紀實載［J］.四川檔案，2000（4）.

［20］ 湖北水災善后委員會.二十年湖北水災賑濟匯編（獎懲）［M］.武漢：漢口文德印務有限公司，1934.

［21］ 中央救災組織方針［N］.申報，1936－01－30.

［22］ 監察院彈劾皖賑務舞弊［N］.大公報，1932－09－15.

［23］ 皖北賑務舞弊案［N］.大公報，1932－10－09.

［24］ 孫語圣.1931年皖北賑務舞弊案［J］.民國春秋，1998（5）.

Astudy on Supervision and Loss of Social Security Funds during the Rule of Nanjing National Government（1927—1937）

Li Xinjun
（History Department，Anhui University，Hefei，Anhui 230039，China）

During the rule of Nanjing National Government，people in general suffer a great deal as the result of frequent calamities.The government collects a large amount of money both at home and abroad so as to relieve the disasters.In order to safeguard the security of funds，it monitors income ＆expenditure through internal department supervision，social supervision and other means as well.In spite of that，the loss of social security funds is very serious.The reason might be the government’s dictatorship.The privileged class could easily obtain social security funds without any sanctions.Supervisory departments can not play its due role and functions of the government prove to be weak，resulting in corruption of officials of all ranks and serious loss of social security funds.

the Nanjing National Government；social security funds；supervision；loss

K262.9

A

1671－2544（2011）06－0035－06

2011－09－03

安徽大學研究生學術創新研究項目（yfc090069）

李新軍（1976— ），男，安徽六安人，安徽大學歷史系博士研究生。

胡先硯）