改革開放以來中國政府治理文化的創新

趙理富

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢430022）

改革開放以來中國政府治理文化的創新

趙理富

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢430022）

改革開放以來，適應中國社會的快速變遷，中國政府治理文化發生了巨大的變化。這些變化的成果集中表現在基本理念、思維方式、人文精神和發展觀等諸方面。這些創新，從其發生機制上來看，主要是對社會環境變遷壓力的有效回應、對多樣化的治理理念的整合以及對改革開放以前治理失誤的反思的結果。中國政府治理文化創新直接推動了中國政府的變革和公共治理質量的提升。

中國政府；治理文化；創新機制；政府改革

政府治理文化是政府的靈魂，就其內容而言，它包括奠定政府結構的價值理念和原則基礎，規范政府主體行為的價值、準則和信仰，以及政府在其公共治理活動中所表現出來的行為作風。在最近的30年間，適應中國社會的快速變遷，中國政府治理文化發生了巨大的變化。以政府治理文化創新為先導，中國推動了頗具特色的“中國模式”的政府現代化進程，提升了公共治理的質量。本文將概要地總結中國政府治理文化創新的內容，討論中國政府治理文化創新的動力機制，并以發生在中國福建省廈門市的PX事件為例，分析中國政府治理文化創新與政府改革和公共治理的相關性。

一、中國政府治理文化創新的內容

中國有著幾千年的君主專制的歷史，在這漫長的君主專制制度的浸潤下，政府治理文化具有對權力盲目崇拜的突出特征。“大一統的信念、集權主義的價值和原則，官僚主義的行政方式等構成了中國傳統行政理念的整個體系，它為中國歷代行政體制的維系和發展提供了深層次的精神來源。”［1］216新中國建立后，盡管執政黨大力倡導“全心全意為人民服務”的服務政府價值觀，但受文化自身的代傳性和緩變性規律的影響，這種“權力崇拜型”的政府治理文化與高度集中的計劃經濟體制相表里，全能政府、管制政府、人治政府和官本位的價值觀念依然十分頑固。

改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的深入發展，中國社會生態發生了巨大的變化。適應這種變化，中國政府積極推動了治理理念的創新。這些創新推動了中國傳統治理文化向現代的轉型，其內容集中表現在基本理念、思維方式、人文精神和發展觀念等諸方面。

1.樹立了現代政府治理理念。觀念是行為的先導，治理方式的變革從根本上說是在新的政治理念的指導下進行的。文化引領變革的方向和行為，變革的實踐促使文化的發育和成長。在傳統的政府治理中，政府是治理的唯一主體，社會是被治理的對象。在今天，社會力量開始走上前臺，與政府一起成為治理的主體。這與其說是社會自身不斷成長的結果，不如說是政府對公共權力的價值、態度有了新的認知的結果。溫家寶總理在十一屆全國人民代表大會第二次會議上的《政府工作報告》中，提出要加強政府自身建設，強調轉變政府職能，堅持依法行政，做到合法行政、程序正當、高效便民、誠實守信。強調要推進政務公開，增加透明度，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。溫家寶還強調要加強廉政建設和反腐敗工作。以規范制度和制約權力為核心，針對腐敗現象易發多發的領域和環節，從源頭防治腐敗。［2］44－45概括起來，中國政府在改革開放中建立起來的現代政治理念主要包括民主法治，有限責任、公開透明、服務健全、廉潔高效等內容。也有學者進行了更為廣泛的概括，認為主要包括人權、法治、治理、善治、善政、憲政、合法性、以人為本、公民社會、和諧社會、政治文明、全球治理、政府創新、增量民主、透明政府、責任政府、服務政府、效益政府等等。［3］這些治理理念深深地蘊含著公眾參與、依法行政、政府與社會合作等現代價值，與傳統“權力崇拜型”治理文化不同，這種治理文化是“權利導向型”的文化。

2.建立了突出創新和解放思想的集體思維方式。中國的改革源于1978年，這年年底中國共產黨召開了十一屆三中全會，這次全會被認為是中國改革的標志，而全會的主題就是解放思想。在這次會議上，鄧小平指出：“一個黨，一個國家，一個民族，如果一切從本本出發，思想僵化，迷信盛行，那它就不能前進，它的生機就停止了，就要亡黨亡國。”“不打破思想僵化，不大大解放干部和群眾的思想，四個現代化就沒有希望。”［4］143鄧小平為這次會議作的主題報告的標題就是《解放思想，實事求是，團結一致向前看》。解放思想成為執政黨和政府系統的一種集體思維方式，在這種思維方式引導下，創新成為政府的重要的價值導向之一。表現在政府治理的綱領層面，就是果斷放棄了“以階級斗爭為綱”，代之“以經濟建設為中心”。在政府自身的改革方面，包括推進財稅制度的分稅制改革、中央政府向地方政府的放權、政府機構的精簡等。在政府與社會的關系方面，積極引導新社會組織和新經濟組織的健康發展。在解放思想的旗幟下，與社會發展和時代要求相符合的新思想、新觀念不斷被提出，觀念的創新推動了實踐的進步。解放思想和大膽創新，是中國政府最近幾十年治理取得巨大成功的最重要的原因。

3.政府的目標和行為更具人文精神。改革開放以來，中國政府越來越重視公民的權利，人的尊嚴和價值。2004年，十屆人大二次會議通過了我國的第四個憲法修正案，把“國家尊重和保障人權”載入憲法。進入新世紀后，中國執政黨和中國政府把以人為本作為十分重要的價值理念。中共十七大在闡述科學發展觀時強調要堅持以人為本，要始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點，尊重人民主體地位，發揮人民首創精神，保障人民各項權益，走共同富裕道路，促進人的全面發展，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。［5］15在以人為本的價值導向下，政府把以改善民生為重點的社會建設作為最重要的施政目標之一。致力于社會保險全覆蓋，解決低收入群體住房困難。全面實行城鄉免費義務教育，向中等職業學校的來自困難家庭的學生提供助學金。截止2010年全國養老保險參保人數已達2.57億，這個數字比2005年增長了46.8%；全國城鎮基本醫療保險參保人數4.32億，比2005年增長213.5%；城鎮基本醫療保險加上新農合，總人數達12.6億人，已經接近全面覆蓋到13億多中國人。一些地區已經實現了社會保障全覆蓋的目標。在保障性住房方面，僅2011年，全國將開工建設保障性住房和棚戶區改造房1000萬套。這些數據表明，政府的各項政策越來越具有人文關懷精神，政府施政的目標更加關注人民的福祉，特別是人民最關心、最現實的利益。

4.發展方式突出實現全面協調可持續的科學發展觀。中國是一個發展中國家，處在現代化的中期階段，這樣的發展階段決定了中國政府必須把發展作為主要的施政目標，而第一位的又是經濟發展。改革開放以來，中國政府一直把“以經濟建設為中心”、“發展是硬道理”、“發展是執政興國的第一要務”作為政府的主要目標。但在“以經濟建設為中心”的理念導引下，引致地方政府一切以GDP的增長為行為導向，忽視了生態環境保護、社會建設和精神文化建設等重要方面，一度給中國社會帶來很多問題。2003年，執政黨提出了科學發展觀，并把這一理論納入中國特色社會主義理論體系一并作為黨的指導思想。科學發展觀強調全面協調可持續，強調要統籌城鄉、區域、經濟與社會、國內與國外、人與自然的發展，強調不僅要推進經濟建設，而且要全面推進政治、文化、社會和生態文明建設。包括生態保護、精神文化、政治文明、公民生活保障都被納入到政府施政理念之中。近年來，這些理論都不斷被貫徹到實踐中。比如，為了統籌城鄉發展，國務院批準成立了重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區；為了推進人與自然和諧發展，國務院批準成立了武漢城市圈和長株潭城市圈“全國資源節約型和環境友好型社會（簡稱‘兩型社會’）建設綜合配套改革試驗區”。通過這些實驗區建設為其他地區的發展提供可資借鑒的經驗。為了推動人與自然的協調發展，“十二五”規劃把大幅降低能源消耗和二氧化碳排放作為約束性指標。按照 “十二五”規劃設定的目標，到2015年，全國單位GDP二氧化碳排放強度要比2005年降低37.2%。

二、中國政府治理文化創新的動力機制

中國政府治理理念之所以在改革開放以來取得了明顯的變革成果，從其發生機制上來看，主要是對社會環境變遷壓力的有效回應、對多樣化的治理理念的整合以及對改革開放以前治理失誤的反思的結果。

1.挑戰與回應。社會生態變遷對中國政府構成了前所未有的挑戰，這些挑戰構成政府文化創新的外在動力。上個世紀70年代末，中國政府啟動了以建立社會主義市場經濟為目標的改革，推行改革開放的政策。改革推動了中國社會的快速變遷，政府所處的社會生態環境發生巨大變化。在經濟領域，所有制結構突破原來單一的公有制形式，形成了包括私有經濟在內的多種所有制經濟共同發展的格局。建立了以市場機制為基礎的資源配置方式。企業成為獨立的經濟主體，成為擁有自主經營權的獨立法人。中國加入了WTO，融入了經濟全球化的潮流。在社會領域，人們的生活方式、就業方式、思想觀念越來越多樣化，國民受教育的程度越來越高，公民的主體性意識覺醒，政治參與的訴求越來越強烈。社會階層結構和利益結構越來越分化。社會生態環境的變化給政府帶來了空前的壓力。市場經濟的發展要求政府轉變職能，政府職能主要是為經濟發展營造良好的發展環境，提供公共產品，而不再是直接參與微觀經濟領域的活動。由于各種不同的利益主體需要利益表達的渠道和政治參與的機制，對政府加強民主政治建設提出了更高的要求。在這種情況下，就必須不斷推進政治參與制度化以應對政治參與膨脹的現實。中國政府正是在回應這些壓力的過程中，實現了治理方式的轉變和治理文化的創新。

2.沖突與融合。在改革開放之前，中國治理主體單一，所有權力集中于一個單一的主體。這種一元的治理體制根源在于黨的執政體制。新中國成立后，在黨政體制上形成了“黨的一元化領導”體制。強調一切權力集中于黨委。改革開放之后，市場經濟體制的逐步建立帶來了個體的解放、社會階層的分化、所有制結構的轉型和社會組織的不斷成長，這些變化導致社會相對于政府而言具有了越來越多的獨立性。中國社會力量的成長，一個重要的表現就是社會組織的規模、種類、數量迅速增長。截至2007年底，依法登記的社會組織已經超過38.69萬個，其中社會團體21.16萬個，民辦非企業單位17.39萬個，基金會1340個。目前，社會組織仍以每年10%～15%的速度在發展。［6］民間組織成長起來后，發展成為一類重要的治理主體。除了政府和民間組織以外，還包括企業和事業單位等一起構成了多元的治理主體。在社會管理中，強調黨委領導，政府負責、社會協同、公眾參與的體制。這就不僅厘清了黨委和政府的職責分工，也表明了在社會管理中，政府與社會的合作理念。這些不同的治理主體之間的利益和觀念沖突，以及政府與社會之間在沖突中不斷達成共識，并被政府融合為一種新的政府治理文化。

3.自省與超越。中國政府自身的自我批評和反思精神，是推動政府治理文化創新的內在力量。中國政府是一個有著高度文化自覺的政府。文化自覺這個概念的意義在于生活在一定文化中的人對其文化有“自知之明”，明白它的來歷、形成的過程、所具有的特色和它的發展趨向，自知之明是為了加強對文化轉型的自主能力，取得決定適應新環境、新時代文化選擇的自主地位。［7］政府的文化自省精神主要來自執政黨的自省精神。這種精神充分體現在黨一直主張的“批評與自我批評”的作風中。幾乎每隔一段時間，中國共產黨都要以黨的名義對自己歷史上的經驗教訓進行一個總結。比如，中國共產黨《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》在肯定建國以來黨的成績的基礎上，對新中國成立后黨的歷史進行了深刻的反思。這個決議指出：“由于我們黨領導社會主義事業的經驗不多，黨的領導對形勢的分析和對國情的認識有主觀主義的偏差，‘文化大革命’前就有過把階級斗爭擴大化和在經濟建設上急躁冒進的錯誤。后來，又發生了‘文化大革命’這樣全局性、長時間的嚴重錯誤。”［8］167決議在反思“文化大革命”的歷史過程的基礎上，深刻反思了“文化大革命”在指導思想上的錯誤和所犯錯誤的歷史原因。執政黨正是在反思“文化大革命”的錯誤中走向改革開放之路的。改革開放后，執政黨在不斷反思的過程中，實現了從人治理念向法治理念、從管制政府理念向服務政府理念的超越。

三、中國政府治理文化的創新促進了政府改革：以廈門PX項目事件為例的分析

廈門市是中國福建省的一個大城市。2007年，一項投資108億元、可能給這座城市帶來800億元以上GDP的化工項目，得到國務院的批準，并已開工。但在公眾的反對下，福建省政府決定在廈門停建該項目。公民反對的理由是該項目可能會破壞環境。在整個事件中，公民通過政協提案、游行示威、網絡論壇和手機短信參與其中。政府通過舉辦公眾參與座談會、網絡投票等方式廣泛征集民意。事件最終是在政府和公民的協商互動中解決的。在這一事件中公民和政府分享了該項目的決策權。整個事件中，政府尊重民意，保持了寬容、克制和理性的態度，事件的處理尊重法律程序。這一事件也為建立公民政治參與的制度提供了經驗。

這個案例表明，中國治理文化創新促進了政府自身的改革。政府改革的內容主要體現在以下幾個方面：

1.以適當分權代替高度集權。上文提到，中國改革開放之前的治理主體是單一的，這個單一主體就是執政黨。一元治理模式的最大特點就是政治上的高度集權。改革開放之后，治理主體向多元化方向發展，導致高度集中的治理權力開始在不同主體之間分化。改革開放以來，中國共產黨和中國政府不斷推進自身改革，逐步改革權力過分集中的現象。一是中央向地方分權，給地方以較大的自主發展的權力和財政權力；二是實行政企分開，使企業成為獨立的市場主體；三是國家向社會的分權，給社會特別是農村基層和城市社區以自治權。政府也公開聲明要進一步推進政企分開、政資分開、政事分開。堅決把政府不該管的事交給企業、市場和社會組織，充分發揮社會團體、行業協會、商會和中介機構的作用。在廈門PX事件的決策中，參與其中的主體包括中央政府、政府環保部門、福建省政府、廈門市政府和民間力量。廈門市政府組織了政府與民間的對話，整合了民意，最終由福建省政府以民意的名義做出決策，決定PX項目遷建。

2.促進政府職能轉型。傳統的行政理念偏向于政府管理和管制公民，雙方的關系以管制與服從為主導，這源于中國 “官本位”政治文化的影響。中國政府是按照馬克思主義的無產階級專政理論建立起來的。由于其意識形態的規定性，新中國成立后它過分強調了政府的管制職能。改革開放以后，隨著市場經濟的發展，對政府的服務職能的壓力越來越突出。隨著“以人為本”價值取向的確立和政府職能轉變，貫徹服務行政的理念、建設服務型政府已成為中國各級政府目標和對公務人員的要求。官方的文獻首次把公共服務確立為政府職能是在1998年的《國務院機構改革方案》中。2005年的《政府工作報告》正式將“建設服務型政府”確認為政府的目標，并且提出了相應的措施。強調要“創新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業和社會公眾服務。整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務水平。政府各部門要各司其職，加強協調配合”［9］。在PX項目中，政府沒有為了單純實現財政增收和GDP增長的目標對社會實行管制，而是充分考慮到公民的意愿，體現了為基層、企業和社會公眾服務的精神。

3.全面推行依法行政。受中國傳統文化的影響，人治理念長期以來滲透于中國行政文化中。在這種理念下，國家主要應由道德高尚的圣賢明君通過道德感化進行治理，法律只是統治的工具和手段，行政主體過去常常憑長官意志辦事，行政權力缺乏基本的約束，人大于法、權大于法的現象較普遍。改革開放以來，法治理念在行政領域逐步確立并不斷強化。改革開放以來中國政府一直以努力邁向法治國家為目標。1997年，中國共產黨第十五次全國代表大會在政治報告中明確提出了“建設社會主義法治國家”的目標，隨后這一目標又被寫入中國憲法。依法治國成為執政黨治國的基本方略，為此中央政府頒布了《全面推進依法行政實施綱要》。廈門PX項目無論是其立項還是最終的撤項，在處理投資方和政府的關系等方面都體現了法治的精神。

4.決策過程突出協商民主。市場經濟的建立促進了利益主體和思想文化的多元化，在政府決策過程中，必然面對不同利益主體和文化主體之間的沖突。政府的決策必須將不同的利益訴求加以整合。整合的方式，就是不同利益主體通過對話與協商，最終達成妥協和一致。協商民主也為不同的利益主體提供了政治參與的平臺。廈門PX事件開放了網絡投票和舉辦了民意座談會，公民的意見得到理性表達，不同利益訴求的主體在聽證會中得到了充分表達，并最終在公民、政府和企業之間達成一致意見。

由治理文化創新帶來的政府改革促進了治理質量的提升。改革開放以來中國政府的改革增進了政府的責任感，規范了政府在公共治理中的行為方式，增強了公民對政府的信任，加強了政府與社會的協調與合作，從而大大提升了公共治理的質量。

四、幾點結論

1.經濟社會的發展促進了中國政府治理文化的創新。30年前，中國政府推動了以建立社會主義市場經濟為目標的改革，改革促進了中國社會生態的快速變遷，這種變遷對中國政府的職能、治理方式、組織結構和制度建設提出了全面的挑戰，挑戰促成了新的政府觀念和治理理念的生成。

2.中國治理文化創新推動了中國政府的變革和公共治理質量的提升。在新的政治價值觀念和治理文化理念的指導下，中國政府正在實現職能轉變，政府治理水平也大大提升，治理效果明顯改善。

3.政府改革必須以相應的觀念變革為基礎。文化是制度之母。觀念變革是政府改革的先聲，政府改革又促進新的文化觀念的生成。一方面，新的觀念的確立為政府改革確立了內在機理和圖式。另一方面，政府改革又往往是新的治理文化的生成“起因”和“催化劑”。

［1］ 竺乾威.公共行政學［M］.上海：復旦大學出版社，2008.

［2］ 溫家寶.政府工作報告［M］.北京：人民出版社，2009.

［3］ 俞可平.中國治理變遷30年（1978－2008）［J］.吉林大學社會科學學報，2008（3）.

［4］ 鄧小平.鄧小平文選［M］.北京：人民出版社，1994.

［5］ 中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編［M］.北京：人民出版社，2007.

［6］ 我國社會組織規模、種類、數量迅速增長［EB/OL］.（2008－12－19）［2011－10－01］.http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2008－12/19/content＿10529046.htm.

［7］ 費孝通.關于“文化自覺”的一些自白［J］.學術研究，2003（3）.

［8］ 中共中央文件選［M］.北京：中共中央黨校出版社，1994.

［9］ 十屆全國人民代表大會第三次會議政府工作報告［EB/OL］.（2005－03－14）［2011－10－05］.http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2005－03/14/content＿2695463＿5.htm.

D693.6

A

1671－2544（2011）06－0024－05

2011－09－21

趙理富（1970— ），男，湖北恩施人，中南財經政法大學法學院博士后，中共湖北省委黨校副教授，法學（政治學）博士。

胡先硯）