國家助學金實施過程中的家庭經濟困難學生認定調查分析

田輝玉,操菊華,鄧新洲,郭 昕,劉 念

(武漢工程大學,湖北 武漢 430074)

隨著我國綜合實力的進一步提升,國家對教育和民生的投入大為增加,大幅度提高了國家獎助學金的資助力度。2007年5月,國務院發布《關于建立健全普通本科高校、高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》,確立了國家獎學金、國家勵志獎學金、國家助學金、國家助學貸款、勤工助學、學費減免等多種形式的高校家庭經濟困難學生資助政策體系。新的國家助學金政策實施3年來,對幫助家庭經濟困難學生緩解經濟壓力、順利完成學業具有重要意義,體現了國家對家庭經濟困難學生的關愛,是國家全面貫徹落實教育公平的重要實踐,“體現了社會主義制度的優越性和我們黨執政為民的親民愛民情結”[1]。

但不可否認,在一些高校,國家助學金不同程度地存在著被擠占、被平均分配的現象,未能最大限度地發揮其應有的資助育人效果。實際工作中我們發現,在影響國家助學金實施效果的諸多因素之中,家庭經濟困難學生的認定作為國家助學金實施過程中的源頭和基礎性工作,是保證國家助學金評選公平、公正、公開的首要環節,其認定的準確與否,直接影響到國家助學金的實施效果。

為深入研究國家助學金實施過程中家庭經濟困難學生的認定問題,武漢工程大學“國家助學金實施效果跟蹤研究”課題組針對認定問題設計調查問卷。問卷以該校2006級、2007級、2008級3個年級學生為研究對象展開調查。調查共發放問卷950份,回收有效問卷925份,有效問卷回收率97.37%。其中2006級回收192份、2007級回收332份、2008級回收401份。本調查旨在以武漢工程大學為例,通過對該校認定工作的調查分析,找出其中存在的問題并提出相應對策。

一、對調查問卷的統計與分析

1.對國家助學金推薦結果與同學們的期待之間吻合度問題的調查分析。

問卷中“你認為你們班的國家助學金的推薦結果與同學們的期待一致嗎?”問題的統計結果為表1。

根據表1所示,國家助學金的受助對象與同學們的期待在3個年級的吻合度(包括“一致”和“基本一致”)較高,但仍存在一定程度的不一致,比例分別達到了11.46%、13.86%和16.00%,平均“不一致”比例為12.30%。由此可見,國家助學金的受助對象絕大部分為家庭經濟困難學生,但仍有少部分同學可能為非經濟困難學生或很少部分困難學生未獲資助,表明家庭經濟困難學生認定的準確性還不夠,這與國家助學金設置的初衷、與學生的期盼仍有一定的差距。

表1 國家助學金推薦結果與同學們的期待

2.對認定過程中具體問題的調查分析。

問卷通過兩組數據來調查認定過程中具體問題,一是調查學生對家庭經濟困難學生認定辦法和對困難程度的認定情況的了解程度;二是調查同學們對班級家庭經濟困難學生認定小組的了解程度。

首先看第一組數據:問卷“你對家庭經濟困難學生認定辦法有多少了解?”和“你對學生家庭經濟困難程度(特別困難、困難、一般困難)的認定有多少了解?”兩個問題的統計分析(見表2、表3)。

表2 對家庭經濟困難學生認定的辦法

表3 對學生家庭經濟困難程度的認定

根據統計可知,3個年級中分別有44.27%、45.78%、41.97%的學生對家庭經濟困難學生認定辦法不大了解或不了解,平均比例為43.70%;3個年級對學生家庭經濟困難程度認定不大清楚或不了解分別占到44.79%、43.07%、42.67%,平均比例為43.20%。兩項平均數都接近學生人數的一半。由此可見,這部分學生對認定政策的不了解,實際上是他們未能積極參與班級認定的體現。

第二組數據:問卷“你是否知道家庭經濟困難學生班級認定小組(以下簡稱班級認定小組)成員由哪些人員組成?”、“你認為你所在的班級認定小組成員組成是否合理?”、“你所在的班級認定小組成員在認定過程中是否了解過你的情況?”以及“你參與了你所在班級的助學金的推薦和評選活動嗎?”等問題的統計分析如表4、表 5、表 6、表 7所示:

表4 對班級認定小組成員組成的了解程度

表5 對班級認定小組成員組成合理性的分析

表6 班級認定小組成員對普通學生的了解程度

表7 是否參與所在班級的助學金的推薦和評選活動

以上數據顯示,有66.30%的學生對班級認定小組成員不了解;平均有31.20%的學生認為成員組成不盡合理;分別有27.50%和22.30%的學生認為認定小組在工作中很少或沒有了解自己的情況;有32.60%的學生沒有參與所在班級的助學金的推薦和評選活動。這些數據表明普通學生對于國家助學金的具體操作過程了解不多,參與不夠。

3.通過走訪座談等方式了解到的情況分析。

除了問卷調查,課題組還通過對武漢工程大學各個年級的學生進行走訪座談等方式了解到一些相關信息。同學們表示,由于國家助學金是一種無償資助的資金,受助人不需要承擔任何義務與責任,因此確有一些非經濟困難學生獲得了資助。對家庭經濟困難學生的準確認定是做好國家助學金的最基礎性工作。但目前高校認定的依據主要是看學生是否能提供家庭經濟困難證明和老師的推薦意見。一方面,證明本身就具有不確定性,有很大的“水分”,另一方面,老師在組織操作過程中沒有嚴格意義上的標準和程序,隨意性難以避免。因此他們希望認定主體能更多地綜合學生多方面的信息,做到科學、量化認定。另有少數同學還反映出對認定過程的不了解、“不知情”,沒有參與其中。

4.家庭經濟困難學生認定中存在的問題。

從以上對問卷和走訪座談所做的分析可看出,目前家庭經濟困難學生認定中主要存在著以下3個方面的問題。

1)認定指標難以量化,操作難度大。目前,國家助學金的認定方式以高校認定為主、生源地認定為輔。生源地認定主要是由生源地民政部門、鄉鎮、街道辦事處依據學生的家庭經濟困難情況出具家庭經濟困難證明。高校認定的主要依據有學生本人的困難申請、生源地開出的家庭經濟困難證明、班級和班主任評定意見等。這兩種認定方式都以定性為主,缺少可量化的指標,不具可比性與操作性,人為影響因素大,增加了認定難度。

2)認定依據較為單一,缺乏多維觀測點。在現有的認定體系中,認定的依據比較單一,難以綜合把握學生的家庭經濟困難情況,常常“以偏概全”,與學生的實際情況存在較大誤差。

生源地認定機構往往根據學生的自述來出具家庭經濟困難證明,對其真實的經濟困難情況并未作進一步核實與調查,這給證明的真實性、科學性、可信度帶來負面影響,從而在源頭上給認定造成困難。

高校作為認定主體,主要依據學生的書面申請、生源地經濟困難證明以及所在班級同學、班主任的推薦意見等依據進行認定,觀測點有限。事實上,認定一個學生家庭經濟是否困難應綜合分析多方面信息,包括學生家庭戶口性質、家庭收入來源與年收入、家庭人口數、學生學費繳納情況、申請國家助學貸款情況、學生消費行為、學生學習狀態等。任何單方面的依據都不能確保認定的真實性。而且學生的家庭經濟情況是一個動態的概念,要求認定主體必須綜合新的形勢來把握學生的基本信息。

3)學生參與認定率低,難以保證認定的客觀性。對于高校而言,認定的模式通常為學生申請 ——班級民主評議 ——院系審核 ——學校審核,但就整體而言,普通學生的認定參與率較低。大多數學生對認定的辦法和程序不了解,對認定小組成員產生方式、人員組成等不夠了解。

二、家庭經濟困難學生認定水平低下的原因分析

1.國家助學金無償資助的形式有待完善。

目前在我國,各類對家庭經濟困難學生的資助一般采取無償資助形式,包括國家助學金、社會助學金以及學校困難補助等。這種“免費午餐”的資助方式給出了太多誘惑,從而導致認定的不準確性。

由于無償資助不需要償還,沒有任何成本,同時資助者很難對受助學生進行有效監督,無法對學生的學業表現產生有效的激勵作用;而借助學生貸款和勤工助學等資助形式的學生需要付出一定的成本,會對學生的學業表現產生有效的激勵作用。[2]

從法律的權利與義務關系分析,無償資助使得學生在權利與義務上不對等,受助學生只享受權利,不承擔任何義務。有的經濟困難學生會認為國家助學金是一種施舍,這對他們敏感的自尊心或許是一種傷害。而一些受助的大學生缺乏感恩意識,認為獲得國家助學金理所當然,對公益活動無動于衷,社會責任感淡薄。[3]更有一些非經濟困難學生抱著“不要白不要”的想法,想方設法四處“拉票”,以獲得班級更多的認可與支持,無形中助長了同學中的不誠信之風,也直接影響到認定的客觀真實性。不可否認的是,在不同高校都客觀存在著非經濟困難學生擠占有限的資助名額,造成國家助學金的浪費,這勢必會影響到實施效果。“資助的無償性,一方面使得一些人不惜弄虛作假擠進貧困生行列,另一方面使得少數貧困生感受到被貼標簽式的自卑。逐漸消解資助的無償性,或者逐步降低無償資助在助學體系中的比重,或許是減少偽貧困生、幫助真正貧困生確立自尊的體制基礎。”[4]

2.生源地政府缺乏監督與約束機制。

國家助學金由國家和高校所在地政府按一定比例出資組成,學生生源地政府不是出資方,不需要承擔經濟負擔,也不負有任何法律責任。這樣生源地認定機構在為學生出具貧困證明時缺少了監督和約束機制,其行為就可能出現一定的隨意性和人為因素。加上一些認定機構出于對學生的關愛,對學生的情況不加核實,有的甚至任由學生填寫,只需蓋上公章就可以了。這直接導致了一些“假貧困證明”的出現,給高校的認定帶來極大困難。

3.高校準確認定成本高。

高校作為認定主體在客觀、主觀方面都存在一定的困難。客觀方面,高校要想取得準確認定結果,就必須對遞交國家助學金申請書的每一名同學的家庭經濟情況進行調查,但這面臨著3個方面的實際困難:其一是高等教育大眾化背景下,學生規模大、層次多,差異大;其二是我國地區差異較大,各地經濟發展程度不一;其三是學生的家庭經濟情況是動態變化的,需要高校進行跟蹤調查。這些都大大增加了認定成本。從主觀上說,輔導員和班主任的意見會人為地影響到認定結果。當然我們必須充分肯定輔導員和班主任隊伍的整體素質,但不可否認的是極少數老師未能深刻領會國家政策精神,對認定要求把握不準,導致認定結果與學生實際困難情況不一致。

4.學生參與認定率較低。

為確保國家助學金評選工作公平、公正、公開,各高校都設立了三級認定機構,即班級——院系——學校,其中班級認定評議小組是最基礎的一級,成員包括班主任、班委和學生代表,要求學生代表應具有典型的代表性,班級認定評議小組成立后應在班級范圍內公示。但在實際操作過程中,有些班級的認定小組中并沒有普通學生或者是普通學生的代表性不強,沒有最大限度地了解學生的情況,無法做出全面客觀的認定。

三、對家庭經濟困難學生認定的對策分析

1.建立定性與定量相結合的認定指標體系。

認定學生家庭經濟困難情況的依據應該是一個多維的指標體系,既要看家庭經濟情況,也要考慮學生在校表現;既要有書面的貧困證明,更要觀察學生的日常消費行為;既要聽學生的自我介紹,又要收集班級、寢室同學的評價,總之要把定性與定量結合起來,把硬性指標同柔性指標結合起來,綜合作出認定。可考慮設計一個指標認定體系,包括學生家庭、高校和學生本人3個部分15個觀測點,具體如表8所示。

表8 家庭經濟困難學生認定指標體系

對于這一認定指標體系的具體實施環節,本課題組還將開展后續研究,并在武漢工程大學進行試點,以進一步增強指標體系的操作性。

2.把學生申請國家助學貸款的情況和消費行為作為核心認定指標。

在上述的認定指標體系中,15個觀測點并非平均用力,必須抓住主要矛盾。我們來分析問卷的一組數據(見表9)。

表9 判別家庭經濟困難的最有效依據

3個年級分別有63.54%、53.92%、74.13%的學生認為判別家庭經濟困難最有效的依據是平時消費行為。可見在廣大學生看來,經濟實力決定了學生的消費支出能力,支出以收入為前提,家庭經濟困難學生的各項開支總是相對有限度的。

另外,在2007年資助體系建立之前,已經實施了國家助學貸款制度,貸款是要還的而且手續繁雜,不是家庭真正困難,是不會去討這樣麻煩的。從比例上看,能貸款的學生只有10%,而獲國家助學金的同學可以達到20%以上。所以是否申請并獲得貸款與是否應獲國家助學金應該有一定的相關性。理論上講,獲得貸款的學生應該全部在助學金的覆蓋之下。因為這部分學生的經濟困難是最真實和最嚴重的。

根據表10對全校3個年級的助學貸款人數分析,申請國家助學貸款的學生分別有80.88%、87.65%和77.63%受到了國家助學金的資助。

表10 武漢工程大學2006-2008級辦理國家助學貸款人數的對比

表9、表10進一步表明:申請國家助學貸款與是否獲得國家助學金之間具有較大的相關性,可以把是否申請國家助學貸款作為判斷家庭經濟困難學生的重要依據。當然,在認定時應充分考慮到兩種情況:一是部分家庭經濟困難學生因為貸款手續不全等原因而未申請到國家助學貸款;二是部分家境較好學生基于一定原因而申請了國家助學貸款。

因此,在認定的指標體系中有必要把學生申請國家助學貸款的情況和平常消費行為作為核心指標對待,以確保認定的有效性。對申請國家助學貸款的學生可從貸款年限、貸款總額、還款時間、還款方式等方面進行定性與定量分析;大學生的消費行為與消費領域是相對明確的,大學生群體中生活水平的差距主要是通過消費環節體現出來的。[5]對消費行為可從伙食費、學習與生活用品開支、娛樂活動等方面著手分析。

3.完善學生參與認定機制。

根據以上分析,在認定過程中,普通學生的參與率較低,難以保證認定的有效性。因此必須提高學生的參與率,增加學生發言權,讓學生成為班級認定的主體。一是通過民主推選產生班級認定小組,成員名單在全班范圍內公示。二是班級認定結果也必須在全班范圍公示,保證把有限的資源用于最需要資助的對象。三是形成申訴機制,對于班級測評確定的家庭經濟困難學生有異議的,可以提出申訴要求復核。

4.建立無償式與回報式相結合的資助模式。

國家助學金無償資助的政策體現了國家對家庭經濟困難學生的關愛,但在客觀上給認定工作增加了困難。部分非經濟困難學生通過各種途徑和形式獲得了經濟困難學生的“稱號”而享受了國家助學金這一“免費午餐”,成為校園“困難貴族”。這與國家助學金設置的初衷背道而馳。面對這種困境,高校要實現資助模式的轉變,從“無償式”向“回報式”資助拓展。[6]通過受助學生參加勤工助學和志愿服務等形式,要求學生在獲得“無償”資助的同時必須主動參加校內外的各種有償勞動,一方面可減輕受助學生的心理負擔,另一方面可改變部分學生“等、靠、要”思想,鼓勵學生通過自身勞動獲得報酬,強化學生的自強自立意識。

[1] 姜旭萍,丁桂蘭,方杏村.國家獎助學金評選過程中存在的問題及其對策研究[J].前沿,2009(5).

[2] 楊陽.高校家庭經濟困難學生的資助特征與資助悖論[J].高等教育研究,2009(11).

[3] 鄧云濤.新資助政策背景下大學生教育管理工作研究[J].現代教育管理,2009(10).

[4] 滕朝陽.認定貧困生到底有多難[J].教育,2006(21).

[5] 李少榮.建立和完善高校貧困生認定制度的探討[J].高等工程教育研究,2005(6).

[6] 趙炳起.高校貧困生認定機制——優化與重構[J].教育財會研究,2006(4).