國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉守英建言
——土地制度改革需打破政府壟斷

土地制度主要缺陷：二元性和政府壟斷

中國(guó)是“特殊的土地制度”。“特殊”在哪？

劉守英說(shuō)，中國(guó)獨(dú)特的土地制度結(jié)構(gòu)是形成傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式的根源。以土地支撐的傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式，保證了中國(guó)工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)。但是，在土地資源利用上付出的代價(jià)巨大，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和健康發(fā)展。

中國(guó)特殊的土地制度的特點(diǎn)，第一就是權(quán)利二元。中國(guó)的土地權(quán)利長(zhǎng)期維持二元結(jié)構(gòu)，對(duì)待城市土地和農(nóng)村土地一直存在嚴(yán)格區(qū)別，隸屬于不同的權(quán)利體系，由不同的機(jī)構(gòu)和規(guī)則來(lái)管理。

為了保護(hù)耕地，中國(guó)實(shí)行土地用途管制和城市規(guī)劃制度。在用途管制下，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，實(shí)行用途轉(zhuǎn)用審批。但是，在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過(guò)程中，除了接受用途管制，還必須接受所有制管制。當(dāng)?shù)胤秸ㄟ^(guò)城市規(guī)劃，擴(kuò)大城市版圖，農(nóng)民集體所有土地也就進(jìn)入城市規(guī)劃圈，也就得依法被征用為國(guó)有土地。用途管制讓位于所有制準(zhǔn)入。土地非農(nóng)化的過(guò)程，就是土地國(guó)有化的過(guò)程。伴隨這一進(jìn)程，國(guó)有土地比重加大，集體所有土地縮小。

第二是政府壟斷。按照土地管理法，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。在土地轉(zhuǎn)變用途過(guò)程中，政府不僅成為農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槭械氐奈ㄒ恢俨谜撸€擁有從農(nóng)村獲得土地轉(zhuǎn)換給城市使用的排他性權(quán)力。伴隨土地轉(zhuǎn)變用途，政府替代農(nóng)民集體成為土地的所有者，成為城市土地的經(jīng)營(yíng)者，造成政府對(duì)土地權(quán)利的完全壟斷。

在依法獲得土地的壟斷性權(quán)力后，政府又成為土地的獨(dú)家經(jīng)營(yíng)者，形成中國(guó)十分獨(dú)特的土地經(jīng)營(yíng)格局。土地進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)使用的一進(jìn)一出的兩個(gè)通道完全由政府控制。由政府通過(guò)征用獲得，給原農(nóng)民集體所有者按照原農(nóng)業(yè)用途進(jìn)行倍數(shù)補(bǔ)償。

政府將從農(nóng)民手上征用的土地進(jìn)入政府土地儲(chǔ)備中心，通過(guò)政府土地交易中心，獨(dú)家出讓給用地者。一進(jìn)一出的土地差價(jià)，就成為政府土地收益的籃子。于是，各級(jí)政府變成無(wú)數(shù)大小不等的“地主”，也變成收益多少不一的“土地經(jīng)營(yíng)者”。

第三是非市場(chǎng)配置。中國(guó)的土地資源配置處于計(jì)劃配置、城鄉(xiāng)分割、價(jià)格扭曲和灰色狀態(tài)并存。地方每年占用耕地?cái)?shù)量，須經(jīng)國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府審批；地方政府每年進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)使用的土地，由中央政府以規(guī)劃指標(biāo)控制；地方政府進(jìn)入市場(chǎng)的土地以征用方式獲得，不反映集體土地所有權(quán)價(jià)格；地方政府投放城市建設(shè)的土地，只有很小比例以“招拍掛”的市場(chǎng)方式供應(yīng)，還有相當(dāng)大比例土地以協(xié)議和劃撥的非市場(chǎng)方式供應(yīng)；農(nóng)村集體建設(shè)用地大量進(jìn)入市場(chǎng)，但處于灰色狀態(tài)。

政府對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的計(jì)劃控制，造成地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的土地供求失衡；不反映集體所有權(quán)價(jià)格的政府的地方式，造成農(nóng)民土地權(quán)益受損；政府獨(dú)家供地方式，使原有集體土地?fù)碛姓吆妥罱K獲取土地的城市使用者之間進(jìn)行交易的機(jī)制被阻斷，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)被人為分割；在政府主導(dǎo)的土地資源配置中，非市場(chǎng)配置的比重過(guò)高，造成土地不集約利用；城市建設(shè)用地市場(chǎng)缺少平等的土地權(quán)利體系支撐，使資源的稀缺程度不能通過(guò)平等的市場(chǎng)交易形成的價(jià)格信息得到真實(shí)反映，造成土地資源利用的粗放、浪費(fèi)；政府配置資源也容易造成制度性腐敗。

“土地制度改革”四大建言

應(yīng)該怎么做才能避免這些風(fēng)險(xiǎn)？劉守英認(rèn)為，現(xiàn)在緊迫要做的是，通過(guò)改革土地制度，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，必須改革支撐傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式的制度。沒(méi)有制度改革的深化，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式就只會(huì)成為各級(jí)政府流于口頭的政治口號(hào)。在制度改革中，鑒于現(xiàn)行土地制度成為傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式的推手，謀劃改革土地制度將成為促進(jìn)發(fā)展方式的抓手。

其基本方向是：通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革逐步消除土地權(quán)利二元性；通過(guò)資源配置方式改革打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的獨(dú)家壟斷；通過(guò)政府職能改革斬?cái)嗾u地機(jī)制，促進(jìn)土地利用向集約節(jié)約方向轉(zhuǎn)變。以土地利用和配置方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

第一、平等保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)。構(gòu)建以保護(hù)和保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的土地權(quán)利和法律體系。由中央政府統(tǒng)一進(jìn)行覆蓋所有土地資源的確權(quán)、登記、頒證，確認(rèn)土地所有者和土地使用者的土地權(quán)屬關(guān)系，為保障土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、便利土地權(quán)利交易提供基礎(chǔ)性制度服務(wù)。改變同一塊土地因所有制不同、權(quán)利設(shè)置不同的格局，賦予集體所有土地與國(guó)有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)，對(duì)兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù)，實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地、同權(quán)。逐步實(shí)行對(duì)失地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償，以被征地的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償為最終目標(biāo)，以對(duì)失地農(nóng)民的土地進(jìn)行財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償為基本方向，鼓勵(lì)地方政府對(duì)失地農(nóng)民集體采取留用地、物業(yè)置換、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等辦法，增大失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償份額。尊重和保護(hù)被征地農(nóng)民在征地中的話語(yǔ)權(quán)和談判權(quán)。

第二、確認(rèn)不同主體土地平等進(jìn)入權(quán)。以用途管制為唯一的準(zhǔn)入制度。在用途管制下，農(nóng)民集體土地與其他主體土地依法享有平等進(jìn)入非農(nóng)使用的權(quán)利和平等分享土地非農(nóng)增值收益的權(quán)利。明確規(guī)劃的主要作用是落實(shí)空間和功能布局，改變地方政府通過(guò)規(guī)劃修編將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲?guó)有、政府經(jīng)營(yíng)的格局。打破目前因城市和農(nóng)村的邊界區(qū)割，對(duì)圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準(zhǔn)入的政策，除圈外可以用于非公益的非農(nóng)建設(shè)外，圈內(nèi)農(nóng)民集體所有土地在符合用途管制前提下，也可不改變所有制性質(zhì)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。明確限定“城市土地國(guó)有”為“建成區(qū)存量土地屬于國(guó)有”，新增建設(shè)用地用于非農(nóng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。對(duì)于建成區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀集體所有土地，可以采取“保權(quán)分利”或“轉(zhuǎn)權(quán)保利”方式，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

第三、重構(gòu)平等交易的土地市場(chǎng)。建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)主體平等、市場(chǎng)交易決定供求和價(jià)格形成的土地市場(chǎng)。打破目前地方政府獨(dú)家壟斷供地的格局，實(shí)現(xiàn)同一交易平臺(tái)、不同主體平等供地的局面。只要符合相關(guān)法律，遵守交易規(guī)則，無(wú)論政府、農(nóng)民集體、國(guó)有土地用地單位等，都可以在統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)從事土地交易。活躍土地二級(jí)市場(chǎng)，促進(jìn)土地抵押、租賃、出讓市場(chǎng)的發(fā)展和完善。

第四、將國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)的職能從土地管理機(jī)構(gòu)剝離。明確土地管理部門是隸屬于國(guó)土部的土地行政管理機(jī)構(gòu)，行使所轄行政區(qū)域內(nèi)所有土地的行政管理職能。地方政府是受國(guó)務(wù)院委托的國(guó)有土地所有者代表，行使所轄行政區(qū)域內(nèi)國(guó)有土地占有、使用、處置、收益各項(xiàng)權(quán)能，包括對(duì)農(nóng)村土地的依法征用、征收和對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓等部分經(jīng)營(yíng)職能。地方政府土地經(jīng)營(yíng)職能不再由土地管理行政機(jī)構(gòu)行使，而是由政府委派專門的機(jī)構(gòu)來(lái)履行，也可以參照國(guó)有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，成立專門的國(guó)有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，把需要經(jīng)營(yíng)的國(guó)有土地交給他們參與市場(chǎng)運(yùn)作，或轉(zhuǎn)讓，或出租，或聯(lián)營(yíng)，或入股，負(fù)保值增值的責(zé)任，并向國(guó)家財(cái)政上繳土地收益。這些經(jīng)濟(jì)組織作為市場(chǎng)主體，按照統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。