資源枯竭型城市環境治理之政府責任研究

王樹義郭少青

(武漢大學法學院，湖北武漢430072)

資源是人類賴以生存和社會可持續發展的重要物質基礎，也是人類發展生產和財富積累的重要來源。我國是一個資源大國，相應而生了眾多依靠資源起步、發展和茁壯成長的城市。中國現今共有600多個城市，①資源型城市共有118個，②約占全國城市數量的18%。據不完全統計，這些資源型城市為我國經濟社會發展提供了90%以上的煤炭和石油，80%以上的鐵礦石，70%以上的天然氣和重要礦產資源，其在加快我國城市化進程、促進區域發展和增強國家的綜合國力等方面均發揮了重要作用，可以說，新中國60余年的飛速發展，與這些資源型城市的支撐性貢獻是分不開的。

但隨著工業化的推進，這些城市陸續進入了資源枯竭或瀕臨枯竭的境況。國家于2008和2009年分兩批確定了44個資源枯竭型城市的名單。③這些城市的發展史大多濃縮在了短短幾十年里，它們因礦業開發而興起，在極短的時間內走向城市爆發式的繁榮與昌盛，又在極短的時間內走向經濟的衰竭。

雖然國家在多年前就意識到了資源型城市發展中的問題，如國家發改委專門成立了東北振興司以期解決當初以資源為依托發展的老工業區的轉型問題，2007年國務院下發了《關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》(國發［2007］38號)，2008年《政府工作報告》在推進經濟結構調整、轉變發展方式的任務中強調“支持資源枯竭型地區經濟轉型”;2010年公布的《國家十二五規劃》中提到:“促進資源枯竭地區轉型發展。”但資源枯竭所帶來的一系列復雜艱巨的問題仍然讓政府及相關部門感到猝不及防。了解資源枯竭型城市的現狀，深入剖析其發展困境的根結，找尋其可持續發展的出路已迫在眉睫。

一、環境治理——資源枯竭型城市發展之要務

(一)環境問題——制約資源枯竭型城市可持續發展的桎梏

1．水資源的破壞與污染

大部分的資源枯竭型城市都面臨著嚴重的水污染問題。以煤炭枯竭型城市為例，首先，煤炭枯竭型城市在以往長時間的煤炭開采過程中，為保證安全而進行的人為疏干排水和采動形成的導水裂隙對煤系含水層的自然疏干，共同破壞和污染了地下水資源，導致地下水位下降，出現大面積地下漏斗，造成這些城市的供水極為緊張，以至于影響到當地居民的生產與生活。如山西省平均每挖1 t煤損耗2．5 t水，地下水資源破壞面積達2萬平方公里。其次，煤炭枯竭型城市在以往的生產過程中會產生大量的含有煤粉、巖粉和其他污染物的礦井水，這些未經處理的廢水的排放會對礦區及周邊河流、湖泊水域造成嚴重的污染，抑制水生生物的生長和繁殖，進而影響到礦區生態系統健康和人類及動植物的生存。再次，有些煤炭枯竭型城市為了解決煤炭生產過程中的揚塵和因煤矸石自燃而造成的大氣污染，會礦投產經營煤炭洗選廠，這些煤炭洗選廠要排出大量洗煤水，不僅浪費水資源，還會污染水體、淤塞河道。［1］其他資源枯竭型城市均面臨著類似的嚴峻的水污染問題，由表1可知，全國涉礦行業因采礦和生產所產生的廢水、廢液排放總量占全國工業廢水排放總量的20%以上。

表1 2006～2008年全國涉礦行業工業廢水排放統計表(單位:萬噸)④

2．大氣污染

大氣污染同樣是令資源枯竭型城市頭疼的問題之一。資源枯竭型城市的大氣污染同主要是由工業廢氣造成的，另一部分的大氣污染是由礦產資源開采、利用過程中排放的粉塵和廢渣中有害元素成分揮發造成的。作為中國能源的主導地位的煤炭能源，其在開采過程中極易導致大氣環境污染，這主要源于礦井排風、煤層瓦斯抽取和煤礦矸石山的自燃。全國每年有50～60億立方米的煤層瓦斯散逸于大氣，僅東北地區煤炭礦區每年從礦井開采中排放的CH4約5～7億立方米，基本上全部排放到大氣中。［2］由表2可知，全國涉礦行業所排放的二氧化硫總量占全國所有行業的二氧化硫排放總量的25%以上，并不斷呈現上升趨勢。

表2 2006～2008年全國涉礦行業二氧化硫排放統計表(單位:萬噸)④

3．固體廢棄物污染與輻射

資源枯竭型城市面臨的固體廢棄物的堆積與污染問題十分棘手。這些城市除了要處理一般的城市固體垃圾和工業固體廢棄物以外，還要處理大量的因礦山開發產生的工業廢渣，如冶煉的廢渣、煤矸石、尾礦等固體廢棄物。如阜新、撫順等城市是以煤礦開發為主的資源枯竭型城市，這些城市所產生的固體廢棄物主要有煤矸石、煤泥等;鞍山、本溪等城市是以鐵礦開發為主的資源枯竭型城市，這些城市所產生的固體廢棄物主要有廢巖和礦渣等。這些固體廢棄物一方面占用了資源枯竭型城市的大量耕地，使得城市用地緊張，同時，在雨水的沖刷下，這些固體廢棄物中的污染物會滲透進入土壤和水源，引起土壤污染和水源污染;另一方面，資源枯竭型城市中的固體廢棄物比一般城市中的工業廢棄物更具有危險性，很多礦物堆具有放射性，會引起輻射污染，而煤矸石的堆放還會引起自燃，污染大氣。

4．地面沉降與地質災害

地面沉降及地質災害是影響資源枯竭型城市生態安全的最大隱患之一。據不完全統計，目前每年因采煤造成的地表塌陷面積達4000公頃。地陷不僅出現在煤礦，有色金屬、黑色金屬、化工和核工業礦山也時常發生。另一方面，我國因采礦活動誘發的地質災害每年造成的直接經濟損失超過100億元。這對當地人民的財產和人身安全造成極大的威脅。

(二)環境治理——實現資源枯竭型城市可持續發展的有效途徑之一

資源枯竭型城市的環境問題不是單純的，其與社會、經濟、文化工作緊密聯系，互為一體。因資源開發使得礦山附近棚戶區眾多，其醫療衛生狀況糟糕，社會保障體系欠缺;因礦產開發所致沉陷區的居民生活安全得不到保障，大量居民需要搬遷;因礦產開發導致的對建筑物、道路、植被、耕地及地下水系造成破壞，直接影響人民群眾的生產、生活，并由此引發工農關系緊張、群眾越級上訪等一系列社會問題。如果不及時進行治理，會引發更多深層次的社會矛盾。要實現城市成功轉型，走可持續發展路線，必須要進行環境治理。首先，環境治理可以實現資源枯竭型城市生態的可持續發展，生態的可持續發展為城市的發展提供了基礎性條件，生態的可持續性意味著生態環境可以持續地為城市居民提供生活所用資源和生產所用資源，還意味著城市適宜人類居住，為經濟發展的承載力提供持續保證。其次，環境治理還可以改善資源枯竭型城市的投資環境。由前文分析可知，嚴峻的環境問題會影響到資源枯竭型城市的投資環境和生態安全，特別是大量固體廢棄物占用了大量的城市用地，使得資源枯竭型城市的可利用的土地資源十分有限，不利于新興產業的引進。環境治理恰恰可以改善投資環境，為城市的經濟發展帶來新鮮血液和產業活力。第三，環境治理可以最終實現資源枯竭型城市的社會可持續發展。社會的可持續發展是城市可持續發展的最終目標。資源枯竭型城市現在面臨許多社會問題，因地質災害、固體廢棄物占用農田等引起的群眾不滿的問題十分突出。積極的環境治理行為可以為城市騰出更多的城市用地，為棚戶區搬遷改造工程的順利進行提供保障;同時，可以減少城市的地質災害，減少城市生態安全的不穩定因素，為社會的可持續發展做出貢獻。

二、現狀與困境——誰為資源枯竭型城市之環境治理買單?

(一)困難重重——資源枯竭型城市環境治理進程緩慢

1．資金短缺，環境治理費用巨大

環境問題的治理需要大量的資金，如矸石堆的搬遷、土地的修復工作、水污染的治理等都需要大量的資金。如從1994年到2004年10年間，淮河流域累計投入治污資金約193個億。［3］2003至2008年，黃石市共籌集礦山復墾資金8000余萬元，組織實施礦山廢棄地復墾項目110個。2011年河北省張家口市獲國家批準獲得3億元的礦山專項治理資金。［4］由以上事例可得出無論是那種環境問題的治理都需要大量的資金投入。

近幾年，中央財政正積極幫助地方資源枯竭型城市轉型。雖然國家對44個資源枯竭型城市會在經濟、政策上給予了相應的支持，但是這種支持的力度仍相當有限。資源枯竭型城市政府當前的財政狀況多數面臨著入不敷出的境地。由表3可知，資源型城市的發展后期，由于資源的枯竭，城市主導產業衰退，主導企業的效益下降，同時，接續產業還未建設起來，導致經濟萎縮，沒有新型的財政來源使得地方財政收入銳減。而在這期間，城市的環境治理和進行生態建設往往需要更多的資金，如黃石市“十一五”期間，僅建設9座污水處理廠就需要投入20多億元。⑤同時，大量失業人員的安置和培訓，對低保戶的社會保障，對經濟轉型的投入等方面都需要大量的資金。地方政府此時支出日益增加，收入日益減少，城市建設速度也往往因為資金不足而放慢腳步。資源枯竭型城市正面臨著資源開發的收益遞減與剛性支出不斷擴大的雙重壓力，用于專項環境治理的資金就更是有限。

表3 2008年部分資源型城市地方財政收支情況(單位:萬元)［5］P235－242

2．制度困境，配套法律制度缺失

目前，雖然各地都在積極進行相關立法，但法律層級較低，針對性不強，大多為政策性文件，還沒有專門針對資源枯竭型城市的法律出臺，特別是針對土壤污染防治和生態補償方面沒有配套的法律規范支持。以土壤污染防治問題為例，資源枯竭型城市中大部分是以礦產資源為主的，這些礦業城市的發展離不開礦山的開發，而礦山的開發使得城市千瘡百孔，土壤污染嚴重。雖然目前與土壤污染有關的法律部門眾多，如環保法、土地管理法、水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環境防治法等部門法對土壤污染的問題都有所涉及，但是這些規定分散且不具體，沒有針對性，而且很多是針對“三廢”、農業和自然保護區的，土壤只是與其相關聯的成分。這也使得這些礦業城市在進行例如土壤污染治理、土地復墾時遇到了困難，難有專項配套資金進行治理。

3．技術困境，環境問題復雜多樣

資源枯竭型城市面臨的環境問題相較于其他城市的環境問題而言更加復雜艱巨。其不僅有城市本身的生活垃圾污染，工業生產中的三廢污染問題，還有礦山開發開采中遇到的一系列復雜深刻的環境問題，而且這些問題相互聯系，成為一體，更使得問題呈現出復雜多樣和深層性。如礦山環境治理需要進行大量的科學技術研究，如借助現代技術手段，預測地下采空區和特大型坑礦可能出現的重大地質災害。改進礦山開采遺跡的治理技術;研究礦山開采造成的生態退化機理與修復技術、與地上景觀相關的物種選擇、配置和種植等方面的技術等。可目前，我國的環境科學技術的研究起步較晚，雖然從20世紀70年代開始建立研究機構，目前已有200多個研究單位、近兩萬人從事這項工作，但仍不能滿足環保工作的需要。［6］相關的資源枯竭型城市更是缺乏相關技術人才，使得環境整治進度緩慢。

(二)問題的提出——誰為資源枯竭型城市環境問題買單?

資源枯竭型城市的環境問題已十分嚴峻，雖然從中央到地方對資源枯竭型城市的環境問題都已十分重視，但限于財政能力、技術能力等方面，很多環境問題治理進程緩慢，很多問題尚處于擱置的狀態，究竟誰為該資源枯竭型城市的環境治理問題買單?

環境問題的責任追根溯源應該遵循“誰污染、誰治理”的原則，那么這些責任主體——排放污染的企業，就應是城市資源枯竭型城市環境問題的主要責任人。但是，大部分企業目前已沒了蹤影。

因為地方對GDP的追逐，對財政稅收的追求使政府對企業的環境污染行為視而不見，包庇甚至放縱;有的地方政府力圖有效監管環境，但是民企的逐利性使其聲東擊西，政府缺少有力的行政力量進行監管;大型國企又勢力龐大，地方小政府無力與之抗衡，使得在環境污染的初期，沒有得到有效的預防。目前，資源枯竭型城市面臨著資源枯竭的噩耗，地方企業相繼停產、倒閉，國有企業多已退出。據國土資源部的調查顯示，將近10年前，即截至2002年底，中國就已有2/3的國有大中型資源型企業正在或即將面臨枯竭問題，400多座礦山因資源枯竭瀕臨關閉。其中有色金屬66%的主力礦山進入中晚期，已關閉和即將關閉的礦山有83座。如棗莊煤炭資源現已面臨枯竭局面。寨子、安城、朱莊、官地等近10處煤礦已于1990年前關閉，填屯、棗莊、朱子埠、黃莊、木石煤礦分別于1997、1998、1999、2001、2004年相繼關閉，山家林煤礦于2007年關閉。棗陶煤田其他約10處煤礦將在2012年前關閉。黃石先后有有色新冶銅礦等22座礦山閉坑。⑤按照公司法，已經倒閉、破產的公司已經在法律上消滅了責任主體，沒有承擔民事責任的能力。即，這些環境問題在面對已經破產倒閉的企業時，“誰污染、誰治理”的原則只會成為一紙空文，這些企業遺留下來的環境責任并沒有得到相應的承擔。究竟誰來為資源枯竭型城市的環境問題買單，就成為了值得我們探討的問題。

三、政府——資源枯竭型城市環境治理之主要責任人

在探討資源枯竭型城市環境治理之責任人的問題之時，必要追根溯源，從其歷史發展進程中找尋真正的責任人。筆者發現，從資源枯竭型城市的起步、發展、到興盛、衰落;從資源的開發、利用到貿易，無不充斥著政府的干預。這種干預是有效的還是適得其反的，政府是否應成為資源枯竭型城市環境治理的主要責任人，是值得我們探討的。

(一)彌補市場缺陷與維護社會公平——政府承擔環境治理責任的邏輯起點

1．環境保護是政府的基本職能之一

在現代民主政治中，公共權力的基礎是人民，公民和政府之間的關系可視為一種委托—代理的關系，公權力來源于人民權利的讓渡。從格老秀斯到霍布斯，從洛克到盧梭，無不透射出社會契約理論的精髓。社會契約思想表明了政府的權力來源于公民的委托，訂立契約的目的在于保障每個人的基本權利，維護社會公共利益，這是近代民主政治與責任行政的邏輯前提。走到現代，民主國家都采取了憲政治國的方式，一切憲政的理論前提為“人民主權論”，而人民主權理論直接來源于社會契約論。在中國的治國理念中，國家權力也來自于人民，人民當家做主實行民主集中制，這同樣也意味著，政府的權力來自于人民，政府需要對人民負責，政府有保證公民安全、維護公民權利的義務和責任。環境保護作為與人民生活息息相關的領域，毫無疑問地成為了政府的基本職能之一。

世界銀行《1997年世界發展報告:變革世界中的政府》中規定的政府的5項基本職能中包括了保護環境的職能。經濟合作與發展組織編制，聯合國統計司公布的《政府職能分類》將政府職能分為十個方面，環境保護屬于其中之一。2006年我國財政部預算司的《政府收支分類改革方案》(財政［2006］13號)中將政府職能分為17類，其中也包括了環境保護。中國政府也在相關法律中對公民的環境權益的維護進行承諾。《中華人民共和國憲法》第26條明確規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。1989年頒布的《中華人民共和國環境保護法》也規定了各級人民政府對所轄區的環境質量負責。這意味著政府對人民進行了承諾，已將環境管理納入到政府的本職工作當中去。但政府的這種干預是否能最終實現社會的公平，是否能使得社會福利最大化卻值得質疑。當“政府失靈”的時候，其就應當承擔相應的政府責任，在環境領域亦然。

2．現代政府職能的兩個維度:彌補市場缺陷與維護社會公平

隨著市場經濟發展暴露出的經濟和社會問題，關于現代政府職責的討論更多地轉向了經濟和社會領域。世界銀行對此曾做出了經典的概括:市場失靈和社會公正是公共責任的規范理由。它們說明了政府應當介入的理由。［7］

中國的改革開放是以“計劃經濟體制”轉向“市場經濟體制”為主線的社會改革，30年間，中國在市場經濟的浪潮下發展迅猛。市場經濟是以市場為基礎配置資源的經濟，市場猶如一雙“看不見的手”，快捷、迅速、低廉地將資源配置到最為合理的地方去，是實現利益協調和社會控制的重要手段。但是市場機制不是萬能的，其本身也存在著許多缺陷，完美的市場經濟并不存在，每一份資源和每一個有效信息在實踐中并不能做到“帕累托最優”。在市場不完善的情況下，如果單純依靠市場力量配置社會資源，會因為外部性問題、壟斷、分配不公平、信息不對稱、產權不明晰等因素，導致社會資源的分配不公和資源配置的低效率。這時候，就需要政府對經濟領域進行必要的干預。政府對于市場的干預是期望能矯正市場中的各種不正義，提供有效地公共物品，解決外部性問題，解決市場壟斷和競爭不完全的狀況，最終實現福利的最優化。

如果說現代政府采取各種措施彌補“市場缺陷”和“解決市場”失靈的問題，是朝著一條更有“效率”的道路前行的話，那么我們就不得不提及與“效率”既協調又矛盾的一個概念，“公平”。公平是法律的基本價值，不能以犧牲公平為代價來追求高效率。社會的治理并不是簡單地進行資源的配置，因為現實中的社會并不是經濟學中理想的完全的競爭市場，人與人之間也并不是理想的完整的理性的經濟人，人們在起點、過程、機會上都并不相同，所以，為了維護公民的權利，更好地為公民負責，就需要在有效配置資源的同時，采取差別的政策，實現社會的公平。

(二)政府應承擔對資源枯竭型城市外部性解決不力的責任

1．資源枯竭型城市的外部性特征

自然資源如果放在完全競爭市場下，具備了一整套有序的產權機制和市場機制不會存在“公地悲劇”的問題，因為自然資源可以通過產權進行有效界定，作為私有財產進行保護，或者通過有效的市場機制進行高效率利用。但是在中國早期的計劃經濟體制下，資源被賦予了畸形的低價格，也因此，以資源為依托的資源枯竭型城市便具有了外部性特征。

外部性是資源枯竭型城市生態環境問題形成的根本原因。中國的礦產資源、森林資源的所有權歸國家所有，在這種權屬分配的機制下，資源枯竭型城市的資源并非歸屬其城市所有，因此，其無法阻止其他工業性城市對礦產資源的利用。具有正外部性的生態資源效應未能得到有效的補償，這些資源枯竭型城市的收益不能彌補其成本損失，使得其雖然守著豐富的資源卻過著惡劣的生活。同時，由于傳統的生產中存在著人類中心主義的導向，對科技的崇拜導致缺乏對自然的尊重，使得資源枯竭型城市的環境污染問題越來越大，生態資源的供給不足和破壞嚴重加速了生態環境問題。

2．資源枯竭型城市的外部性問題未被解決

首先，政府的環境監管不力，造成了資源枯竭型城市外部性問題的惡化。資源在開發過程中會造成外部不經濟，即資源開采給區域帶來污染，這種污染和生態破壞在資源枯竭型城市中更為嚴重。因為礦產資源較多，開發區域較大，相應的所造成的生態破壞和環境污染問題就會更為嚴峻。資源枯竭型城市的外部性特征使其更易受到環境污染和生態破壞的侵蝕。如果政府進行有力的監管，出臺相應的政策，有望將外部成本內部化，則很多環境污染的行為將出于經濟利益被制止，許多過度資源開發的行為將被減緩。但在實踐中，由于政府的環境監管不力，資源枯竭型城市的“市場失靈”所導致的環境問題無法被政府有效干預。有些資源枯竭型城市對環境保護的重視不夠，對污染行為視而不見、放任自流，甚至實行地方保護主義。

其次，政府決策不當導致了對資源枯竭型城市的環境損害。中國環境形勢的變化，許多是與政府的決策不當有關。如20世紀50年代的大躍進，煉鋼煉鐵、以糧為綱、毀林開荒、圍湖造田等，都給我們的生態環境造成了災難性的破壞。資源枯竭型城市嚴峻的環境問題的產生，也與政府決策相關。資源枯竭型城市中有相當一部分城市都是在解放初期開始建立，如東北老工業基地，其建立的初衷只是為國家提供資源，完全置環境生態利益于不顧，且政府的決策不當導致了產業結構的不合理和企業布局的錯位。這種產業結構的不合理導致粗放式經濟增長方式難以轉變，造成資源的過度消耗，經濟整體素質不高和經濟運行的不穩定。

第三，資源初級產品的低價格導致了資源枯竭型城市的正外部性未被合理補償。由于中國解放后長期執行的計劃經濟體制，資源的產品價格長期被壓低，其價格完全不能體現資源枯竭型城市因資源耗竭而產生的潛在的風險損失、礦產資源開采帶來的環境成本、生態成本等。中國的沿海地區的快速發展與資源型城市源源不斷地提供價格低廉的初級產品密不可分。有學者生動形象地稱資源型城市是發達地區的“鍋爐房”。從我國礦業城市的發展歷程，以及改革開放以來礦業城市在經濟飛速發展中的貢獻來看，在外部性方面，礦業城市從城市外部獲得的收益明顯小于它給予城市外部的收益，受損大于受益，存在凈損害。［8］P34但這種因為政策原因而存在的礦產資源的外部經濟性卻沒有得到國家補貼，也沒有通過稅收制度讓受益的工業城市對資源枯竭型城市負責。

(三)政府應承擔維護區域公平不力的責任

1．政府決策決定了資源枯竭型城市的低效率發展模式

資源枯竭型城市萌生的突發性和發展的飛速性都與政府決策相關，“一礦一城”成為了大多數資源枯竭型城市的發展模式。由于資源的存在，中央政府決定了地方城市的發展模式也決定了地方的發展命脈。大型資源性國有企業的落座，大規模的開發讓這些本初為小城，甚至蠻荒之地的地方政府有了一定的財政收入。但是條塊的分割導致國有企業的效益并不能福及地方民眾。當地人民在承受污染和生態破壞的同時，卻得不到對等的補貼與福利。中央政府大規模的投入卻是為了進一步的資源開發，以圍繞資源開發為核心的系列產業和人才培育、甚至包括相應的基礎設施建設都為資源枯竭后的城市發展埋下了隱患。而由于各類原因依附于資源枯竭型城市的地方人民也因此找尋不到可持續發展的道路。另一方面，高速的經濟發展速度和對GDP的崇拜導致了資源的掠奪式的開發，更是加劇了資源枯竭型城市的環境污染與生態破壞，而當價格低廉的產品源源不斷運送到發達地區之時，留下給資源枯竭型城市的只是微薄的根本無法修復損失的利潤和千瘡百孔的城市。相反，這些資源輸入地的城市卻憑借著廉價的資源進行二度加工，攫取了更多的利益。

2．政府衡平力量的不足導致區域不公的拉大

在中國，資源枯竭型城市長期充當低價格初級礦產資源產品輸出者的角色，其產品價格中沒有納入應有的資源價格和環境成本。實際上，這些資源產品除了應包括正常生產經營成本以外，還應該包括如因資源耗竭而產生的風險成本;資源開發帶來的生態成本;高強度、高危險的礦產資源開發工作所帶來的一定的人身危害的勞動投入成本等。但是在傳統的計劃經濟的價格體制下，這些成本都沒有被計入，成本完全被扭曲。［8］沿海的大城市、發達地區、消費這些工業成品的城市在這樣的價格體制下，享受了極高的利益。它們既不用承擔資源開采的高風險，不用承擔因資源開采所造成的種種生態破壞和環境污染的后果，反而享有了低廉的初級產品;資源枯竭型城市并沒有得到其資源開采所應得的收益，還要替發達地區和消費這些資源產品的地區買環境的單，使得資源枯竭型城市的經濟命脈完全掌握在消費者的手里，經濟實力一步步衰退，發達地區卻因其資本優勢和政策優勢一步步前行，最終導致了區域發展的不均衡。

綜上所述，因為政府對資源枯竭型城市的外部性問題和區域公平問題承擔政府職責，在實踐中，其不但沒有承擔其應有的職能，反而加劇了資源枯竭型城市的外部性和區域不公。所以，政府應對資源枯竭型城市的可持續發展問題承擔責任，相應的，應對資源枯竭型城市之環境治理承擔責任。

四、路徑依賴——中央和地方政府在承擔資源枯竭型城市環境治理之具體責任劃分

(一)中央和地方政府應承擔相異的環境治理責任

我國的體制是單一中心層層控制的政府控制模式。在中華人民共和國范圍內，政治統治的指令只能由中國共產黨領導的中央政府發出，地方各級政府是為了實現政治統治而由中央政府延伸的。在這種制度下，中央政府在政治統治責任中起主導作用，對下層層控制;地方政府在政治統治責任中有所分工。中央應該負責大部分公共安全、社會保障和保險、環境保護的資金來源，地方根據情況適當配套。［9］P19－40事權與財權的相異，使得中央與地方政府應承擔的政府責任也應不同，相應的，其所應承擔的政府治理的責任也應相異。

1．中央和地方政府環境行政能力相異

我國實行的是單一制的國家結構形式，如前文所述，是單一中心層層控制的政府控制模式，包括環境保護在內的重大決策、政策基本上由中央政府統一決定。如地方出臺的經濟發展狀況的規劃，要以中央規劃為藍本;地方要服從中央政策和決定;地方要遵從中央規劃的地方發展方向。在實際情況中，地方各省、自治區、直轄市的政府負責人和主要組成人員由中央政府任命或決定，這些官員的升降與前途命運也與上級政府或中央政府息息相關，他們也勢必要遵從上級或中央政府意志。資源枯竭型城市的發展置身于此種國家結構形式中，不得不面臨遵命于中央的局面。由前文分析可知，資源枯竭型城市的發展模式是中央規定的，資源低價是中央控制的，區域發展不均衡是中央政府的宏觀布局所導致的，所以中央政府應承擔起更多的資源枯竭型城市的環境責任。

2．中央和地方政府財政能力相異

各國分級財政體制的共同特點是:財權財力相對集中于中央，財權財力的下放是審慎的、有限度的。因為中央政府宏觀調控和保持經濟社會使其協調穩定發展的職責日漸繁重，必須有足夠的財權財力保障;另一方面，為了協調地區經濟發展，中央應有足夠的財力來支付因此而發生的再次分配的費用。在環境領域亦然。中央政府具有比地方政府強大很多的財力支持環境保護事業。

在資源枯竭型城市問題上，中央與地方政府的財政能力狀況差異更加顯著。由前文分析可知，資源枯竭型城市地方政府已步入財政困境，很多城市都面臨著入不敷出的局面，且以后的發展過程中面臨的環境問題更加艱巨，需要的資金更加龐大，地方政府已無力承擔，此時中央政府就需要承擔大部分的支援責任。且當初資源枯竭型城市在發展過程中，國有大型資源型企業攫取了大量的地方的資源收益，這些財政稅收最終收歸中央，按照“誰受益、誰補償”的原則，中央也應擔負更多的地方資源枯竭型城市的環境責任。

(二)中央和地方政府各自應承擔的具體責任劃分

1．中央政府應承擔的環境治理責任

第一，中央政府應承擔更多的財政支持的責任。在資源枯竭型城市在發展過程中，以扭曲的市場價格為發達地區提供基礎工業產品，這也是為了響應國家的號召和產業布局所做出的犧牲，所以在此，中央政府也有責任對地方資源枯竭型城市的環境問題的治理提供資金。同時，要加大金融財政支持。國家應當采取貼息貸款等多種方式，鼓勵和引導各類銀行對資源枯竭型城市貸款，尤其要鼓勵政策性銀行對資源枯竭型城市的資源開發、環境保護、生態修復、發展循環經濟等方面提供專項貸款，幫助資源枯竭型城市解決可持續發展的長期資金供給問題。

第二，中央政府應從宏觀上提供更多的政策支持。中國是單一制集權國家，中央政府享有對國家發展和地方發展的決策權力，地方政府的權力受限。所以為了讓資源枯竭型城市順利轉型，走可持續發展路線，中央政府必須提供更多的優惠政策，如稅收、財政、招商引資、技術合作、區域合作等方面的政策。如相關產業項目有條件地向資源枯竭型城市傾斜。國家相關重點產業項目的投放，水電站、核電站項目的設置，股票交易所得設置，煙草專賣局的設置等帶動了一大批城市的騰飛。在新一輪的發展進程中，中央政府也應有意識地將適合于資源枯竭型城市的大型項目投放到相關城市中進行發展，地方政府有了資金才能更有效地進行環境治理。如法國北部加萊地區和庇卡底地區情況與中國東北相似，它們長期以冶金、煤炭等重工業為經濟支柱，隨著產業結構調整和環保的增強，這里的工廠大量倒閉，社會問題突出。法國政府希望盧浮宮分館的建立有助于這個地區的復興，于是將盧浮宮的分館設立在法國朗斯。［10］中央政府在支持地方資源枯竭型城市環境治理的過程當中，也可以采取此類措施，將相關新興產業布局在適合的資源枯竭型城市中。

第三，中央政府應提供更多的環境治理的技術支持。因為資源枯竭型城市地方政府的能力有限，在相關環境問題的治理方面難以尋求到最低廉高效的方式，對于“疑難雜癥”更是難以解決。中央政府可從宏觀上縱觀全局，樹立環境治理的典型和標桿，在各個試點城市中找尋到最為有效地環境治理模式并進行推廣，加強地區間的技術合作，加強各資源枯竭型城市間的交流合作。

第四，中央政府應完善與資源枯竭型城市的相關立法。首先是關于資源枯竭型城市的專項立法。資源枯竭型城市的環境治理問題不是一個單純的問題，其涉及到社會的方方面面。在環境整治的過程中，伴隨著如棚戶區的改造、相關公共設施的建立等問題。現在地方政府面對這些具體問題時都較為頭疼，因為沒有專項的層級較高的立法對其進行規制，沒有針對環境治理的具體方法的規定，沒有相關具體環境責任的規定。所以，資源枯竭型城市的專項立法迫在眉睫。專項立法的重點應涉及以下幾個方面:礦山治理工作，棚戶區的改造問題和弱勢群體的社會保障問題，針對地質災害的應急體系的建立等。其次是針對礦產資源稅費體制的改革。大多數資源枯竭型城市是以礦產資源為依托的，所以礦產資源稅費體制與其發展息息相關。中國的礦產資源稅費體制存在著許多問題，礦產資源稅費體制的重構也是目前財政部的重點項目之一。礦產資源稅費體系的構建是一項艱巨而復雜的系統工程，不斷完善的新礦產資源稅費制度將會成為礦業乃至整個經濟發展的重要推動力。需要加快礦產資源稅費體制改革，讓相關稅費制度真正利于引導市場，將礦產開采的外部性內部化，由于礦產資源稅費體制改革是個極為復雜的問題，關于改革路徑筆者在此不做詳述。

第五，可建立生態區域補償制度。資源枯竭型城市的發展進程要放在中國的大環境下進行討論，中央政府的“讓一些地方先發展起來，沿海地區加快對外開放，較快地先發展起來，內地要顧全這個大局”這個構想本身就是一種社會不公。基于東部加快發展的國家發展戰略，使得無論是中央調控資源還是市場配置資源，這兩個方面都有利于資源向東部匯集。這也使得資源枯竭型城市的發展是以犧牲自我利益，滿足中央布局為代價的，是以付出生態成本，惠益中國全局發展為代價的。但是社會公正、共同發展、共同富裕是社會主義制度的本質要求，也是社會主義的發展目標。按照“先富帶動后富”的理論，東部發達地區，此時應顧全大局，彌補非均衡發展帶來的非公平缺陷，縮小發展差距，促進區域協調發展。生態補償制度有利于衡平地區發展不均衡的問題。國家“十一五”規劃已將我國劃分成四類主體功能區，補償的責任主體也更加清晰，研究建立生態補償機制的時機已經成熟。如《西部大開發“十一五”規劃》也明確提出了建成“資源合理開發機制”、“健全礦產資源有償占用制度和礦山環境恢復補償機制，增強地方經濟發展的活力和動力，實現可持續發展。完善重要資源產品價格形成機制，合理調整煤炭、石油、天然氣等資源產品價格。加快改革資源稅征收制度，理順資源稅費關系”。⑥這說明，這些彌補公平缺失的政策建議，已經受到國家的重視和采納，下一步是如何實施和實現的問題。筆者在此提出要建立受益地區與資源枯竭型城市之間的“區域生態補償”制度，即從東部沿海發達地區的稅收中，抽取專項資金用于補償資源枯竭型城市的生態環境治理。

2．地方政府應承擔的環境治理責任

第一，資源枯竭型地方政府應該提供完善的基礎設施，如污水處理廠、垃圾填埋場，在現有的基礎上重新規劃城市布局，讓城市發展形成“聚首效應”。

第二，要積極地解決現有的具體的環境問題。如矸石堆的清理，尾礦的回填，地下水污染的治理能。要重視對新技術、新工藝的開發。資源枯竭型城市地方政府在面對礦山勘測、治理和土地復墾等工作時，最為頭疼的問題之一都是技術的匱乏。很多問題地方政府只能利用傳統的技術進行治理，但是效率低下，資金高昂。另一方面，資源枯竭型城市還面臨著節能減排的重壓。這些城市的能耗本來就大大超過其他城市，如2008年，湖北黃石的GDP綜合能耗為2．31噸標準煤，大大高于全省平均水平，居全省第一位;二氧化硫排放量為6．74萬噸，化學需氧量排放量為1．65萬噸。在“十一五”期間，國家下達了節能減排的指標，在“十二五”規劃中也重點提到了節能減排的要求，所以這些城市為了完成指標，必須重視探索新工藝、新技術，實行清潔生產、循環經濟，走綠色產業之路。

第三，要建立完善的政府環境應急措施。大多數以礦產資源為依托的資源枯竭型城市目前面臨的主要環境問題之一就是因礦產開采所誘發的地質災害問題。這些資源枯竭型城市面臨的環境問題不僅是單純的環境污染和生態破壞，還有生態安全的問題，所以，政府不僅要進行“恢復性”的環境治理工作，還要做好相關地質災害的應急措施。如建立地質災害防控制度:對資源開發和利用過程中的環境影響評價和地質災害危險性評估，實施動態監測，對資源型城市的地質災害進行綜合防控，同時鼓勵和支持地質災害防治科學技術的研究。

第四，要加強公眾參與機制，重視弱勢群體權益保障。在地方政府層面加強環境領域的公眾參與有以下幾方面的益處:首先，地方政府的行政能力有限，不可能完全地詳細了解到全市環境問題發展變化的動態，加強公眾參與的路徑，有利于民眾表達民意，向政府提供咨詢，彌補行政資源的不足;其次，資源枯竭型城市中的民眾之間對環境利益的訴求差異比其他城市更為顯著，因為資源枯竭型城市中下崗職工的比例更多，作為弱勢群體，環境破壞與污染更易侵犯其權益，另一方面，大部分資源枯竭型城市中還存在大量礦山遺留下來的棚戶區，作為不同的市民階層，他們的環境利益訴求均不同，開拓多元化的公眾參與機制，有利于公民向政府表達自己的利益訴求，從而讓政府了解民意，盡可能地有差別地權衡各方利益。再次，拓寬公眾參與的路徑有利于公民限制政府權力。因為地方政府在進行土地復墾、礦山治理等專項環境整治項目時會動用大量資金，如果沒有有效地社會監督，很容易引起權力尋租，加強公眾參與機制，讓政府定期公布環境信息和專項整治情況，讓政府將用于環境治理的資金用途透明化，有利于社會監督的建立。

注釋:

①數據來源于國家統計局截至2008年針對全國城市數量的統計數據。

②資源型城市(包括資源型地區)是以本地區礦產、森林等自然資源開采、加工為主導產業的城市類型。按照資源的種類，可分為煤礦城市、有色冶金城市、黑色冶金城市、石油城市、森工城市等類型。

③這44個資源枯竭型城市分別為:遼寧省的阜新市、盤錦市、撫順市、北票市(縣級市)、葫蘆島市南票區、葫蘆島市楊家杖子開發區、遼陽市弓長嶺區;吉林省的白山市、遼源市、敦化市(縣級市)、九臺市(縣級市)、舒蘭市(縣級市);黑龍江省的大興安嶺地區、七臺河市、伊春市、五大連池市(縣級市);內蒙古自治區的阿爾山市(縣級市);安徽省的淮北市、銅陵市;河南省的焦作市、靈寶市(縣級市);湖北省的黃石市、大冶市(縣級市)、潛江市(縣級市)、鐘祥市(縣級市);湖南省的耒陽市(縣級市)、冷水江市(縣級市)、資興市(縣級市);江西省的景德鎮市、萍鄉市;山西省的孝義市(縣級市);山東省的棗莊市;河北省的承德市鷹手營子礦區、張家口市下花園區;寧夏回族自治區的石嘴山市;陜西省的銅川市;甘肅省的白銀市、玉門市(縣級市);四川省的華鎣市(縣級市);重慶市的萬盛區;云南省的個舊市(縣級市)、昆明市東川區;廣西壯族自治區的合山市(縣級市);貴州省的銅仁市萬山特區。

④根據2007～2009年《中國統計年鑒》整理而來。

⑤數據來源于湖北省國土資源廳《關于資源枯竭型城市礦山地質環境治理項目報告》。

⑥參見《西部大開發“十一五”規劃》。

［1］曲成彬．遼寧省資源型城市環境問題對策研究［D］．東北大學2006年碩士學位論文．

［2］劉玉寶，谷人旭．我國煤炭資源型城市環境問題研究［J］．棗莊學院學報，2006，4．

［3］趙勝玉．淮河水質回原點危言聳聽，600億治污投入子虛烏有［EB/OL］．http://www．chinanews．com/news/2004/2004－09－12/26/483166．shtml．最后訪問:2011年2月25日．

［4］李亞楠．張家口獲3億元礦山治理資金［EB/OL］．http://www．mlr．gov．cn/xwdt/dfdt/201103/t20110321_825517．htm．最后訪問:2011年3月15日．

［5］國家統計局城市社會經濟調查司．中國城市統計年鑒2009［M］．中國統計出版社，2010．

［6］張晶，韓麗紅．資源型城市環境保護問題初探［J］．資源與產業，2007，6．

［7］世界銀行．讓服務惠及窮人:2004年世界發展報告［M］．中國財政經濟出版社，2004．

［8］龍如銀．資源外部性與礦業城市補償機制探討［J］．中國軟科學，2005，3．

［9］安秀梅．中央與地方政府目的責任劃分與支出分配研究［M］．中國財政經濟出版社，2007．

［10］盧浮宮將在法國朗斯建分館［EB/OL］．http://book．sina．com．cn/c/2004－12－09/3/138637．shtml．最后訪問:2011年4月20日．