對國土資源執法監察三大環節的思考

鄧 鋒，王雪峰

(中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

作為擁有“保護資源、保障發展”雙重職能特點的管理機構，國土資源部門執法監察責任重大，從發現、制止到查處，每一個環節都會有不小的阻力。我們把從基層獲取的材料、媒體暴光的案例及其從行政部門獲取的材料做了一個梳理，形成本文，以期為國土資源執法監管工作提供參考。

1 國土資源執法監察三大關鍵環節

1.1 發現環節

國土資源“違法發現”是“違法制止”和“違法查處”的前提。“發現難”有兩層原因：第一層解釋是，國土資源執法監察力量薄弱或技術水平有限，對于正在發生的國土資源違法事件，難以做到全面監控，導致部分違法事件難于被發現；另一層解釋是，由于地方國土資源執法部門與地方政府或企業千絲萬縷的關系，對于正在發生的違法事件，選擇性“失明”。從第一層解釋來看，事實上國土資源系統在“發現”環節探索出的方式和手段不少。執法方式上有動態巡查、責任包干、聯合巡查等等；技術手段上，可以采用利用衛星遙感、影像監測等形式；信息來源上有各種舉報方式，特別是設立了國土資源違法舉報統一電話“12336”。應當說，如果這些手段和方式都能夠得到合理利用的話，“發現問題”應當不是問題。問題的關鍵似乎不在于此，我國固定資產投資大量落在了土地上，礦產資源又是經濟發發展的物質基礎，這些國土資源開發利用項目有相當一部分存在違法問題，而且為數不少都與地方政府有關。“垂直”尚不徹底的地方國土資源部門對于這些違法行為，往往偏向于選擇“未發現”的處理方式。

1.2 制止環節

從實際來看，國土資源違法行為能否得到有效制止，取決于幾個因素：領導意愿、物質保障和執行手段。

領導意愿排在第一因素是因為，雖然實行國土資源違法行為部門一把手負責制，但由于受國土資源的經濟發展保障功能和責任追究落實不到位的雙重影響，領導對國土資源違法行為并沒有強烈的制止意愿。而且違法現象越普遍，這種制止意愿就越疲弱。在領導決策上意愿不強烈時，執法人員的執行必然缺乏動力。

第二個影響因素即物質保障問題，在基層較為普遍，反應在兩個方面。一方面是車輛、電腦等辦案設備和器材的不完備，直接影響了執法人員的執法效果；另一方面是人員經費問題，經常導致執法工作上存在“經濟導向”，重視經濟處罰，卻沒有制止違法事件的繼續進行。

第三個影響因素是國土資源執法監察的手段缺乏。這是一個老問題，除了國土資源部門自身的問題外，也跟法律制度建設情況有很大的關系。由于執法權限、形象、人員數量等因素的影響，國土資源在制止國土資源違法過程中，暴力抗法的情況時有發生。

1.3 查處環節

國土資源違法案件的查處，一般經過立案、調查取證、處分執行等環節。違法案件發現并立案后，調查取證工作就很難進行，當事人往往不配合調查，而執法部門缺乏強有力的強制手段。即便違法事實確定無誤，形成處罰決定進行查處執行時，同樣面臨著復雜的問題。以土地違法為例，根據法律法規的規定，真正執行沒收地上建筑物或者拆除地上建筑物恢復土地原狀的處罰，往往面臨很大的阻力。同時，國土資源部門對違法案件的查處需要相關部門的配合，并非一己之力可以完成。比如，對資源開發企業的處罰形式，包括相關單位停止供水、供電、提供爆破器材等等，而這些需要當地政府下發指令才能得到貫徹實施，這些操作起來都是相當有難度的。

2 原因分析

2.1 機構設置

作為國土資源部門的職能部門，行政執法監察機構設置尚不健全。

雖然省級國土資源部門中均設有專門的執法監察機構——執法監察局(處)，但在部分市縣級國土資源部門，其分局或其他派出機構中并未設置相應的執法監察科室。集中表現在設區的市級國土資源部門在所設區的分局或市縣國土資源部門，在其礦區、開發區派出機構中缺少相應機構。

雖然一些市縣國土資源部門中建立了執法監察機構，但是卻是由執法監察隊直接改制而來，在這種情況下，執法監察力量實質上并未得到有效加強。

部分基層國土資源執法監察機構，由于組建時“出身”的原因或當地資源稟賦等因素，在職能設置上過于強調土地執法職能，而輕視甚至忽略礦產資源執法職能。

2.2 執法隊伍

執法監察專業隊伍職能配置、隸屬關系和人員編制差別巨大。圖1為我國國土資源執法監察專業隊伍的結構組成。

執法監察專業隊伍組建情況層級差異顯著。國土資源執法監察隊伍總體上按照總隊(省區)、支隊(地市)、大隊(區縣)構建。目前來看，省級國土資源執法監察總隊基本組建完畢，但地市級特別是到區縣級還需付出較大努力，一些地方相應機構是缺失的。

受困于財政問題，人員編制存在問題。部分省區由于執法監察隊和執法監察局合二為一，享受公務員編制待遇，有的省區總隊負責人甚至設為副廳級編制；多數地方設為局屬事業單位，但在部分基層執法監察隊為差額撥款或自收自支單位；少數地方受困于人員編制不足，往往聘用社會閑散人員充當臨時執法人員。

由于國土資源部門是一個組建的部門，相應的，很多執法監察隊伍由土地執法起家，雖有“國土資源”執法監察隊之名，卻沒有相應的礦產資源執法監察職能，部分地方甚至名稱上仍是土地監察隊。

圖1 我國國土資源執法監察專業隊伍的結構組成(數據來源于國土資源部法律中心)

2.3 法律法規

從目前國土資源執法各個環節的相關的法律法規規定的內容來看，法制保障問題涉及三個層次：規定不明確、處罰力度偏弱、法定程序復雜。

首先，規定不明確，對于國土資源執法強制執行十分不利，特別是對于涉及制止違法施工、強制拆除、沒收等執法行為時，規定的含糊性和不確定性，出現諸如相關人員、相關部門等的詞匯的法條，給國土資源執法監察工作的具體操作帶來難度。

其次，相關規定對國土資源違法行為的查處力度仍然偏弱，僅依靠較低的經濟處罰就放任違法行為繼續進行的例子屢見不鮮，導致違法者仍然敢于知法而犯法。

此外，國土資源違法行為查處的程序較多，調查取證、處罰聽證、復議訴訟、申請執行等環節必須要走，而在執法人員在進行這些環節的執法工作時，常常遇到各種阻力，容易導致執法工作耽擱。在這一過程中，違法行為會繼續進行，等到可以查處定案時，工程往往已經完成了大部分，再申請強制執行時，造成的經濟損失會很大。

3 對策與建議

3.1 加強執法形象震懾力和執行強制力

樹立國土資源執法權威包括兩個方面：形象上的震懾力和執行上的強制力。而這兩個方面，在當前來看都是急待加強的，執法形象和強制執行權的疲弱，正是國土資源違法者敢于抗拒執法監察的重要動因。震懾力的加強，需要統一的國土資源執法監察形象和標志。國土資源部執法監察局被賦予標志、證件的統一制作和發放工作相關職能，這一職能應當繼續加強。統一的形象、標志和證件，有助于讓國土資源執法監察形象深入人心。強制執行權需要法律的授權，要賦予國土部門在執法手段上的剛性權力。其強制執行權的內容和執行形式都有待探討。在當前來說，可以操作的形式，莫過于國土與公安的聯合執法。建議建立國土資源公安制度，公安機構以派駐的形式進入國土資源系統，以利于國土資源執法機構在國土資源違法案件發生時，執行制止、抓捕和查處，增強國土資源執法監察的權威性和震懾性。

3.2 推廣地方聯合執法的有效機制和制度

國土資源執法監察工作是一項業務性較強的管理工作，國土資源部門作為一個以資源管理為主的部門，其人員的數量、知識結構、管理方式有一定的局限性，無論是巡查發現、現場制止，還是違法查處，都面臨許多復雜的現實困難，而資源的共同監管機制又仍在探索之中，聯合執法成為當前不得不采用的方式。以下是我們從地方國土資源執法監察部門執法實踐過程中，發現采用過的較為有效的經驗，有些經驗值得借鑒和推廣。在“違法發現”環節，建議推廣建立國土資源執法監察責任區制度和動態巡查責任包干制度；同時參考“交通協管”的制度形式，以聘任的形式招聘群眾擔任基層巡查員。在“違法制止”環節，可考慮國土資源部門與公安部門建立國土資源執法“110”聯動機制，增強對國土資源違法案件的制止能力，但這需要地方政府的積極配合。在查處環節，可考慮建立國土資源與檢察機關共同辦案機制，依法查處國土資源違法案件。圖2為部分地方的國地資源執法監察雙重管理體制。

圖2 部分地方的國土資源執法監察雙重管理體制

3.3 理順國土資源執法辦案的內部關系

一個完整的國土資源違法案件的處理，嚴格上講，應該經過立案、調查取證、調查報告、處罰告知、處罰聽證告知、處罰決定、送達執行等基本程序。從對目前地方國土資源執法辦案的案例了解到的情況來看，由于涉及行政執法機構和執法隊之間的職能關系問題，上述基本程序多數被切成若干塊塊，在兩個單位之間來回交接。使一個個獨立的案件被拆分成若干塊工作，不但增加了工作量和工作時間，也增加了執法成本。在國土資源系統內部尚且出現協調問題，更不利于國土資源系統的對外聯合執法。建議探索建立國土資源辦案的“一條龍”機制，賦予執法監察隊“相對獨立”的辦案職能，同時，加強國土資源部門內部處室的協調配合，確保執法工作的連續性和完整性。

3.4 加強地方政府的共同責任意識

共同責任機制應當明確兩個方面的內容：一是國土資源執法離不開地方政府的配合；二是并非所有與國土資源違法有關的案件都是由國土資源部門受理的。通過對國土資源執法的效果來看，

盡管國土資源執法聯動機制的形式并不相同，但多數聯合執法效果不錯的案例都是由地方政府牽頭或者密切配合。所以，地方政府特別是地方領導干部的國土資源法律意識和共同責任意識非常重要。《土地管理法》、《礦產資源法》等資源類法律讀本應該成為地方領導干部辦公桌頭的普及性讀本。另一方面，基層國土資源部門應當加大對社會的宣傳，明確國土資源部門信訪受理范圍，讓百姓知道哪些與國土資源相關的違法案件屬于國土資源部門受理的范圍，如果在范圍之外，應當告知上訪人員正確的途徑，以更方便的快捷的讓公眾及時將違法信息反饋給相關部門。

[1] 周林遠.國土資源執法監察工作的現狀與對策[J].資源與人居環境，2008(5)：22-23.

[2] 中國國土資源經濟研究院.我國國土資源管理體制研究.2008.

[3] 姜明安.行政執法研究[M].北京：北京大學出版社，2004.

[4] 譚柏平.海洋資源保護法律制度研究[M].北京：法律出版社，2008.