保障房在國外聚焦新加坡組屋經驗

郭偉偉

自1960年以來，新加坡建屋發展局共興建組屋99萬多套，目前約有82%的新加坡人口居住在政府組屋中。

新加坡是世界上公認的住房問題解決得最好的國家之一。新加坡國土面積僅有710平方公里，卻居住著498.8萬常住人口，人口密度很大。在新加坡建國初期1959年自治時面臨著嚴重的“屋荒”。惡劣的住房條件導致公共衛生狀況惡化和一系列社會問題，成為社會不穩定的重要因素。為解決居住及其引發的社會問題，1960年，新加坡政府宣布成立建屋發展局。1964年又推出“居者有其屋”的政府組屋計劃，正式開啟新加坡的“組屋年代”。新加坡組屋，類似于我國的廉租房和經濟適用房，是在政府主導之下，由建屋發展局建設的公共住房，主要面向廣大的雇員階層供應。

新加坡政府集中了大量人力、物力和財力，經過長期不懈的努力，其組屋建設的發展過程也經歷了一個由解決住房困難到增加住房面積、再到提高住房質量的發展階段，跨越了“有房住”，開始進入“住得更好”的階段。據統計，自1960年以來，建屋發展局共興建組屋99萬多套，目前約有82%的新加坡人口居住在政府組屋中。

政府主導很給力

新加坡是市場經濟國家，但住房的建設與分配并不完全通過市場來實現，而是由政府主導。在住房保障方面，新加坡政府一直都是其國人出色的管家和掌舵人，政府干預和介入很有本國特色。

土地是國家財富之源，也是組屋建設的基礎和命脈所在。新加坡土地分國家所有和個人所有兩種，其中國有土地占土地總數的80%左右。1966年，新加坡政府頒布了《土地征用法令》，規定政府有權征用私人土地用于國家建設，并有權調整被征用土地的價格。根據該項法令，新加坡政府協助建屋發展局以遠低于市場價格的價格獲得開發土地，保證了大規模建設組屋所需的土地。

在資金方面，新加坡政府以提供低息貸款的形式給予建屋發展局資金支持，支付大筆財政預算以維持組屋順暢運作。此外，政府對組屋的出售實行優惠，補貼虧損。為保障普通老百姓能夠買得起組屋，政府根據中低收入階層的承受能力而不是靠成本來確定售價，使其遠遠低于市場價格。而由此造成的建屋發展局的這部分收支虧損，政府核準后每年都從財政預算中給予補貼。政府財政支撐也是新加坡組屋政策得以順利實施的重要保障。

“中央公積金制度”

1955年建立的新加坡“中央公積金制度”，在組屋建設中扮演了重要角色，發揮著雙重作用。中央公積金制度是一項全面的強制儲蓄制度，規定雇主（不論是私人機構還是國家機關）和雇員都必須以雇員的薪金為基數，按照法定的公積金繳納率將個人月薪的一部分存入中央公積金局的個人賬戶，用于退休、住房、醫療、教育等諸多方面。

中央公積金制度首先為組屋建設提供了源源不斷的大量資金來源。雇主和雇員按照一定繳納比率將公積金儲蓄存放在中央公積金局，中央公積金局把公積金歸集起來后，除留足會員提款外，其余全部用于購買政府債券；公積金會員動用公積金儲蓄購買政府組屋，以現金支付或抵押支付房款，這又促使更多的款項轉入國家手中，為政府建立了強大的資金儲備。政府利用部分公積金儲備，以貸款和補貼的形式注入建屋發展局，從而使建屋發展局有能力大規模地進行組屋建設。

公積金制度還有效地解決了低收入者無力購房的難題，進一步加速了組屋建設。1968年9月，中央公積金局推出了“公共住屋計劃”。規定公積金會員可動用公積金存款購買新的、或轉售的建屋發展局組屋，極大地促進了低收入者購房的積極性。該規定最初只針對最低收入家庭，1975年后政府又對中等收入家庭放開了限制，允許中等收入會員申請購買政府組屋。

確保公平有序

自1968年新加坡大力推行組屋出售政策以來，購房者日益增多。如何搞好組屋的合理配售，保障低收入家庭的合法權益，確保住房分配的公平有序，成為建屋發展局的重要課題。為此，新加坡政府制定了縝密而嚴格的法律法規，對購房人條件、購買程序、住宅補貼等均作出嚴格規定。

政府制定了不同收入水平居民的購屋準入政策，并隨著生活水平的提高不斷調整收入頂限。在上世紀70年代，新加坡政府規定只有月收入在1500新元以下者才可申請購買組屋；80年代提高到2500新元，隨后到3500新元，目前放寬至8000新元，以接納更多人購買。這樣的標準就基本保證了80%以上中等收入的家庭能夠購買到廉價的組屋。而對高收入水平的家庭，建屋發展局不負責提供組屋，而是通過商品化方式解決。

此外，政府依據購房者的經濟收入水平區分層次，嚴格按照家庭收入情況來確定享受住房保障補貼的級別，其首付款和還款額以及還款方式都有所不同，設計出高收入者的住房福利少、低收入者的住房福利多的分配方案，體現國家富裕，老百姓也能共享利益的理念。

“自住為主”，嚴控炒賣

上世紀60年代，新加坡政府制定并實施了《建屋與發展法》，同時還頒布了《建屋局法》和《特別物產法》等，從而逐步完善了住房法律體系。政府采取了一系列措施嚴格限制炒賣組屋。建屋發展局的政策定位是“以自住為主”，限制居民購買組屋的次數。規定新的組屋在購買5年之內不得轉售，也不能用于商業性經營。如果實在需要在5年內出售，必須到政府機構登記，不得自行在市場上出售。一個家庭只能擁有一套組屋，如果要再購買新組屋，舊組屋必須退出來，以防投機多占，更不允許以投資為目的買房。由于嚴格執行了上述措施，新加坡政府有效地抑制了“炒房”行為，確保了組屋建設健康、有序地進行。

精心制定發展規劃

組屋的選址和布局關系到城市總體規劃的和諧。為此，新加坡建屋發展局的組屋建設發展規劃，首先詳細分析歷年組屋建設的數量和銷售情況，核實申請購買組屋的家庭數量及其對戶型、地點的要求，以及各不同地區基礎設施狀況、社會服務設施狀況和就業機會，并預測今后5年的需求量，從而選擇最佳的開發地點。建屋發展局還根據新加坡人多地少的國情特點，在城市住宅建設的整體規劃上，始終堅持“避開大道，直取兩廂”的建設方針，即避開市中心區，選擇城市邊緣地帶起步。這樣規劃不僅有利于居民的疏散，而且由于這些地區拆遷量少，地價與基地處理費用比較便宜，從而大大降低了組屋建設的開發成本。

德國：住房儲蓄制度有特色

德國高度重視住房保障體系建設，其主要措施包括住房補貼制度、住房儲蓄制度、購建房稅收優惠政策。

其中，住房儲蓄制度是德國住房保障制度的最大特色。德國近4000萬套住房中，有約1700萬套是通過住房儲蓄體系的融資實現的，幾乎每3個德國人中就有1個與住房儲蓄銀行簽有住房儲蓄合同。其特點在于，首先，居民可以先儲蓄、后貸款。居民可以根據自己的住房需要及儲蓄能力，與住房儲蓄銀行簽訂儲貸合同，儲戶每月按合同約定存錢，當存滿儲貸金額的一定比例后，即可取得貸款權。其次，這種貸款的利率固定、低息互助。德國的住房儲蓄制度是一種封閉運轉的融資系統，獨立于其資本市場，存貸款利率不受資本市場供求關系及通貨膨脹等利率變動因素的影響。第三，用途唯一，專款專用。德國《住房儲蓄法》對住房儲蓄銀行的業務范圍和經營原則作了規定，住房儲蓄銀行所吸納的資金及儲戶的還款必須專款專用，以保證住房儲蓄銀行安全運營，提高中低收入群體抵抗宏觀經濟風險的能力。第四，政府的儲蓄獎勵。對德國低收入居民來說，參加住宅儲蓄可以得到政府的獎勵，也是促使他們參加住宅儲蓄的一個重要原因。

法國：大力發展廉租房

法國的廉租房由廉價房發展而來，源于19世紀末企業主為解決工人住房問題而制定行業規則。之后，地方當局和法國政府相繼介入。1950年，廉價住房被更名為廉租房，旨在顯示國家對低收入群體租房行為的支持。法國廉租房價格通常只為市場價格的1/3，最低的僅有1/6，供應對象為中低收入階層的居民。目前，廉租房在法國社會住房總量中，所占比例約17.4%；占法國可出租房的50%左右。法國廉租房以平均每年約5萬套的速度投放市場。

法國通過立法一步步推動了廉租住房制度的實施與完善。早在1894年，法國政府就出臺了建立廉價住房制度的法律。1906年，政府又頒布法令對廉價房建設作了補充規定。1912年，新法律規定法國市鎮和省級政府可自行成立相關機構進行廉價房建設。2000年，法國政府適時推出了社會團結和城市革新法，規定每個人口超過3500人的市鎮（巴黎地區的標準為1500人），其廉租房占全部住房建筑比例不得低于20%。2006年，《國家住房承諾法》的公布，更使福利性住房的供給大大提高。2007年，《可抗辯居住權法》獲得通過，意味著居民可用法律手段維護自身的住房權。法國這一系列的立法為廉租房計劃順利實施提供了重要的保障。

日本：公租房“三費”全免

20世紀50年代，日本政府為了緩解第二次世界大戰后的住宅短缺問題，先后制定了《住宅金融公庫法》《公營住宅法》《日本住宅公團法》以及“住宅消費保障”等一系列相關法規。法規充分考慮到不同階層的住房需要，使得日本住房保障制度逐步走向正軌。

1950年通過的《住宅金融公庫法》建立了公營機構日本住宅金融公庫，它面向居民個人建房、購房、維修住房提供長期（25-30年）低息（5.5%）的貸款，平均利率比商業銀行低30%左右，利率差額部分則由國家財政部門承擔。

根據個人或家庭收入不同，申請人可選擇不同類型的房子。按價格從低到高可分為都營住宅、都民住宅和公社住宅等幾類。其中公社住宅的租金與市場價相當。但公租房可免除一些特殊費用，因此也有一定吸引力。在日本租房，除了押金和租金外，還需要一到兩個月租金作禮金，續租時需一至兩個月的租金作為更新手續費，此外還有中介手續費。而公租房，這“三費”可全免，相當于為申請人節省了3至6個月的房租。按日本相關規定，在租房者收入超過一定水平后，有義務退出公租房，轉入符合其收入的出租房，或停止享受國家補貼優惠。