關于制定地質資料服務收費辦法的初步探討

王黔駒,茹湘蘭,李 婷,顏世強

(1.中國地質調查局發展研究中心，北京 100037；2.北京市清華源律師事務所，北京 100020)

現階段，包括2002年《地質資料管理條例》和2003年《地質資料管理條例實施辦法》[1]這兩部法規和部門規章在內的現有相關法律法規，都沒有對地質資料服務的收費問題做出詳細規定。實踐中，全國各地地質資料服務機構收費項目五花八門，收費標準差距較大，如文字報告復制費，平均為1元/頁(收費標準0.2～2元/頁)；地質圖復制費，最低30元/幅，最高3000元/幅，各地收費集中于200～1500元。隨著地質資料需求日益增漲和地質資料信息服務集群化、產業化不斷推進，地質資料服務收費問題已經成為一個敏感而重要的問題。它涉及收費對象、收費項目、收費標準等多方面問題。該問題解決不好，不能平衡資料匯交人、用戶和服務機構及管理部門的利益關系[2]，不僅會影響地質資料信息公共服務工作，也會對地質資料匯交管理和地質資料信息服務產業化發展產生深遠影響。因此，急需制定一部地質資料服務收費辦法，對地質資料服務收費行為，盡快以法律形式進行明確規定。

1 地質資料服務收費的合理性及合法性論述

我國相關法律法規對地質資料服務收費問題規定較少，因此對于該不該收費、收什么費、怎樣收費、收多少費的問題，往往存在疑惑。學術界對這一問題也存在不同認識:有人認為,地質資料屬于公共產品或準公共產品[3],我國地質資料服務機構也大都是公益性單位，理應無償提供服務；另一些人則認為，地質資料可無償提供，但服務分發過程可根據用戶及使用目的不同，采用無償與有償服務相結合的方式。究竟應不應該對地質資料服務活動進行收費？筆者給出的答案是肯定的。

1.1 地質資料服務收費的合理性分析

研究合理性問題，其實質就是分析這一行為對于現實需要的價值問題，即對于地質資料服務活動收取費用，意義何在？作用何在？

(1) 能夠提高地質資料的利用效率，避免浪費和破壞。地質資料在我國國民經濟建設中，具有重要作用和重要價值。對于地質資料應該本著高效利用和加強保護的原則，因此地質資料服務活動收取一定的費用，能夠有效地避免使用者對于地質資料的浪費和破壞，同時提高利用效率，使地質資料更好地發揮其社會效用。

(2)能夠調動地質資料服務機構積極性，促進公共服務。一般認為，地質資料屬于公共產品或準公共產品，理論上只要不以盈利為目的，公共產品可以免費提供，也可以收費。但是，對于地質資料這類特殊公共產品服務，采取收費政策更加有利。這是因為收費不僅有利于服務的提供者，使其減少服務成本；也有利于吸引更多力量投入地質資料二次開發；此外，收費還有利于廣大公眾，可以使其獲得更高質量的服務和對于公共產品方面的公平享用機會。因而，地質資料服務收費能夠調動相關部門的服務積極性，提高服務質量，更好地促進公共服務。

(3)從國外對于地質資料服務收費的實踐中獲得認識。理論上，提供公共產品服務應該是免費的，但事實上縱觀國內外，對一些公共產品的服務卻是收取一定費用的，特別是國外實踐中，對具有潛在巨大商業利益的地質資料服務廣泛收費。事實也證明，這一做法是國外地質資料服務工作取得較好成效的重要原因。

1.2 地質資料服務收費的合法性分析

收羅我國地質資料服務收費相關法規(見表1)，可知地質資料應無償提供利用，但服務機構在地質資料服務分發過程中是可以收費的，收費項目主要是復制工本費、加工處理等費用。政府信息公開條例，也規定政府信息公開可以收取公本費。

表1 地質資料服務收費相關法規一覽表

2 國外地學產品服務收費現狀

國外地學產品服務收費實踐,對于我國地質資料服務收費有著重大的借鑒意義。國外一些國家，尤其是美國、英國、加拿大、澳大利亞等發達國家，具備比較完善的市場經濟體制，地質工作社會化程度很高，地質資料數據產品服務這樣公益性較強的事業，也不同程度融入了商業性服務機制[4-5]。國外發達國家網絡服務發達，在線下載產品基本實行免費政策，主要包括文獻報告、水資源數據、簡報、其他綜合報告等不涉及本國秘密和商業價值不高的數字化產品。而各類紙介質地質報告及圖件，航空照片、衛星影像、數字地學空間數據等地質產品，則通過郵購、訂購或通過服務機構(代理機構、分銷機構、地圖商店)直接購買。除英國地質產品、澳大利亞遙感數據、加拿大各類空間信息數據產品價格較高以外，其他產品通過低價就能獲得。地學產品從價格構成的角度看，以地質資料和數據產品的載體和制作成本費用為基礎。價格較高產品則實行了成本回收政策，價格構成中包括部分地質調查工作和數據采集等費用。但是，成本回收的目的并不是真正為了全部收回成果花費的成本，更不是為了盈利，其目的是為了更好地提供社會化服務,促使公共資源得到更公平的利用[6]。通過郵購、訂購等方式獲取地質產品，還需要增加手續費、訂購費、郵寄費、運輸費等費用。

作為發展中國家的印度，受保密政策限制，網絡產品較少，服務收費主要根據資料數據產品加工處理難易程度和實際發生的費用收取。

總體來說，國外服務收費主要是地質資料和數據產品在分發服務過程中發生的費用。幾個發達國家大量數字化產品，可以通過網絡免費下載，郵購與直接購買的產品基本都實行低價政策。

3 國內類似產品服務收費情況

3.1 測繪資料和氣象資料服務收費情況

國家測繪局、中國氣象局生產的測繪資料和氣象資料，是與地質資料相類似的公共產品。首先，這兩類資料都是依法收費，如測繪資料服務收費，主要根據《中華人民共和國測繪法》、《中華人民共和國測繪成果管理條例》相關規定，氣象資料主要根據《氣象資料共享管理辦法》，其中明確規定了收費內容。其次，他們采取了用戶分類收費標準，即不同用戶采用不同的收費標準。測繪資料對于地質大調查項目等國家公益性工作，執行較低的收費政策。為各級黨委、人民政府及其防災減災機構，以及外國駐華使館、領事館、聯合國駐華機構提供其開展公務活動所需的氣象資料，則免費提供。這里“免費”并非一分錢不收，而是要收取復制和交付資料所需的成本費。最后，服務收費基本是資料數據分發服務過程中發生的成本費用。如“資料復制和交付成本費”，在資料檢索、摘錄、加工、復制方面產生的人員工時、設備損耗、能源消耗以及復制載體、通訊傳輸等項費用。“資料加工處理費”，是對所收集的資料進行加工處理和歸檔所需的人員工時、設備損耗、能源消耗等項費用。

3.2 國內檔案館和圖書館收費情況

同為公益性事業單位的檔案館與圖書館的服務收費情況，對地質資料服務機構服務收費同樣具有較高的參考價值。根據《中華人民共和國檔案法實施辦法》規定，各級各類檔案館應當為社會利用檔案創造便利條件。提供社會利用的檔案，可以按照規定收取費用。目前，我國檔案服務收費項目主要有保護費、復制費、證明費等，有些檔案館還設立了手續費和咨詢費。由于檔案的特性和服務特點，決定了在檔案利用服務過程中，設立檔案保護費和證明費兩個收費項目。通常，圖書館收費項目主要包括對常規借閱服務收取普通圖書借閱證、閱覽證工本費和臨時書刊閱覽證費用；提供復制服務向委托人收取復制費和保護費。而根據《北京市圖書館條例》規定，圖書館可以多渠道籌集資金，用于圖書館建設。同時，圖書館也可通過開展文獻信息資源開發、利用等業務服務收取費用。

總之，無論是檔案館還是圖書館，收費項目只是提供服務時發生的辦證工本費、資料保護費、復制費、咨詢費等費用，收費標準基本都是成本費用。同時，按有關規定，收費項目和標準必須向社會公示，接受監督檢查。

4 制定地質資料服務收費辦法探討

4.1 立法目的及收費原則

制定地質資料服務收費辦法的目的：一是規范地質資料服務收費行為；二是維護地質資料管理部門、服務機構和服務對象的合法權益；三是促進地質資料信息服務集群化、產業化工作的健康發展。

原則是貫穿一部法律法規的指導精神和制定具體規范的基礎。要制定相關的收費管理規定，首先就要明確收費原則。基于地質資料公共產品的特殊性質，以及借鑒國內外有關服務收費比較成熟的經驗，認為地質資料收費應該包含以下原則：①依法收費原則。這是在我國依法治國的基本方略和社會主義法制化建設中，開展活動都應該遵守的首要原則。因此，地質資料服務收費必須要符合《中華人民共和國價格法》、《財政部國家計委〈關于事業單位和社會團體有關收費管理問題的通知〉》的有關規定，并且充分研究《中華人民共和國礦產資源法》、《地質資料管理條例》、《地質資料管理條例實施辦法》等地質資料管理的相關法規。②可操作性原則。收費辦法的制定，必須符合我國地質資料服務的客觀實際情況，要合理可行，便于操作。③低價收費原則。對于地質資料這種作為國家財政投資形成的公共產品的收費，應實行低價政策，以地質資料及數據分發服務過程中發生的成本費用為基礎，價格組成不應將政府的前期投入計算在內。④參照收費原則。地質資料服務收費應參照國內外類似產品、類似服務機構收費情況，同時比照社會相同服務項目的收費標準，綜合考慮地質資料服務實際情況，制定合理的服務收費項目和標準。⑤收費公開原則。為更好執行收費辦法，規范地質資料服務收費行為，保護服務對象的利益，對于地質資料服務的收費，無論是收費依據、項目還是標準都應當遵循公開原則，以一定的方式進行公示，接受價格主管部門和社會的監督。

4.2 收費項目和收費標準

地質資料服務收費項目和收費標準，在遵照收費原則的基礎上，還應充分考慮我國現階段國情。對于收費項目的規定，除可規定收取服務工本費、加工處理費、郵寄費等提供資料復制加工服務過程中實際發生費用以外，還可以設立資料保護費(調檔費、借閱費、資料磨損費)等資料借閱服務過程中產生的費用。

收費標準如何規定？根據《中華人民共和國價格法》第三條和《財政部國家計委〈關于事業單位和社會團體有關收費管理問題的通知〉》的相關規定，收費標準除價格主管部門明確規定實行政府定價或政府指導價以外，均由有關事業單位和社會團體等非企業組織自主確定或與委托人協商確定。顯而易見，地質資料服務收費，應該屬于地質資料服務單位自主確定范圍。因此，可以考慮按不同的利用主體和利用目的，制定不同的收費標準。利用主體可以分為政府部門、科研機構、公司企業及社會公眾，利用目的也相應地分為公益性使用和商業性使用。同時，各地應當根據本地區不同的經濟發展水平和當地實際情況，制定出具體適宜的收費標準。

4.3 制定地質資料服務收費辦法的基本規章框架探討

第一章為總則。該章主要對地質資料服務收費進行原則性規定。包括地質資料的定義、地質資料服務收費辦法的立法目的、適用范圍、立法依據、基本原則等內容。

第二章為收費辦法。該章應該對于地質資料服務收費對象、收費項目、費用構成、方式等做出明確具體的規定。這部分應該構成地質資料服務收費辦法的主體部分。

第三章為費用管理及使用。該章主要規定費用管理的部門、方式以及使用的途徑等內容。本章規定對于基于地質資料服務收取的費用管理和使用的確定性、合理性、透明性具有重要意義。

第四章為法律責任。該章內容是對于違反該規定的行為應承擔的法律責任的規定，進一步體現了對地質資料服務收費行為的規范和資料提供者及使用者合法權益的保障。

第五章為附則。該章主要包括該規定的解釋主體、施行日期等內容。

[1] 國土資源部礦產資源儲量司.地質資料管理工作手冊[Z].北京：地質出版社,2003.

[2] 何建幫，畢建濤，王雷，等.地理信息共享價格政策謅議[J].高技術通訊，2004，4(2)：91-96.

[3] 王文,等編著.公益性地質調查隊伍經濟管理若干問題研究[M].北京：中國大地出版社， 2008.

[4] 中國國土資源經濟研究院.地質調查信息化成果社會化服務方案研究報告[R].中國國土資源經濟研究院,2005.

[5] 茹湘蘭,金慶花,趙小平,等.地質調查信息化產品社會需求分析成果報告[R].中國地質調查局發展研究中心,2006.

[6] 張翠光,卜小平,侯榮玖，等. 關于制定地質資料社會化服務辦法的初步探討[J].科技管理，2007(24)：141-144.