城市土地混合用途開發策略探討

莊淑亭 ， 任麗娟

(1. 中國城市規劃設計研究院， 北京 100037； 2. 華中科技大學 建筑與城市規劃學院， 湖北 武漢 430074)

“混合用途”(mixed uses)是指某種兼容性土地和空間用途的混合狀態。混合用途是人類發展過程中對聚落空間自然選擇的結果，是傳統城鎮自然發展的狀態，是原生態的城市功能布局。現代城市規劃刻意地對城市土地進行分區和分隔，割裂城市功能的有機聯系，導致城市活力喪失、環境惡化。一百余年的現代城市建設實踐，重新喚起人們對傳統聚落空間的再認識，發現城市土地混合用途開發是解決城市面臨的諸多問題的有效途徑。但要實現城市土地混合用途開發，則有賴于消除影響城市土地混合用途開發的制度障礙。

1 制約城市土地混合用途開發的因素

1.1 城市用地分類標準

在《城市用地分類與規劃建設用地標準》(以下簡稱《標準》)中，各類城市用地都對應于一種性質的土地使用用途范圍，這在一定程度上導致了用地功能的單一。以工業用地為例，在《標準》中工業用地界定的范圍為：“工礦企業的生產車間、庫房及其附屬設施等用地，包括專用的鐵路、碼頭和道路等用地，不包括露天礦用地，該用地應歸入水域和其它用地。”這樣無疑就限定了工業用地的單一用途，將信息科技、電訊業及與工業用途有關的辦公場所等本可以與工業用途混合開發的用途從中完全剔除了。

雖然各地方在實際規劃工作中認識到了土地混合用途開發的重要性，進行了有意識的、自覺的土地混合用途開發，產生了城市發展的誘致性變遷，即由于制度不平衡所引致的獲利機會，而使得經濟個體所進行的自發性變遷。但是在中央政府集權的體制下，改革進程中出現的任何誘致性變遷如果要得到承認和更好地推行，必須要有來自中央政府的強制性變遷，即由政府法令引起的變遷，否則很容易被個體利益的自私性措施所控制。目前，混合用途開發的強制性變遷在國內是相對缺乏的。

1.2 規劃編制無法適應市場的需要

市場經濟體制下，市場的力量使土地用途具有極強的不可預見性。任何的土地利用規劃都不可能對每塊城市土地提出精確的開發預見，因此，即使制定了用地控制法規，土地用途的日常變更仍是無法避免的。如何在用地控制法規中適應和體現這種彈性，是法規制定者需要特別研究的問題。目前我國用地分類標準一個用地代碼對應一種用途的作法，使得任何用地性質的轉換均涉及到了對控規的修改。在土地市場開放的條件下，變更地塊用途的要求會越來越多、越來越頻繁，終極式的藍圖明顯缺乏彈性，難以適應現實城市的發展，而不得不反復進行調整，這不僅對規劃成果的權威性構成威脅，也不利于城市建設工作的開展。同時，對規劃缺乏過程式控制，容易導致混合用途開發出現偏差及誘發部分利益個體的投機行為，造成城市建設的效率降低、城市建設的混亂及城市利益的損失。

1.3 土地混合用途概念尚待進一步明晰界定

土地的價格根據土地用途的不同相差較大。由于最近新出現的用地概念在用地分類體系中缺乏規范的界定，開發商往往在廉價獲得某種價格較低的用途的土地后，轉而將其用于房地產開發等需要以較高價格才能獲準的用途中。

以物流用地為例，很多開發商用物流地產的名義，按照工業、倉儲等用地低價獲得土地，再把土地拿來開發如住宅、酒店、寫字樓及對外流通等多項業務的商業地產。

從目前的程序上看，精明的開發商這樣做在土地審批和建設上并不存在違規，規劃管理部門對此也沒有充分的法規依據去加以制止，從而導致了編制的用地規劃形同虛設，土地在開發時偏離規劃目標的現象時有發生。

2 發達市場經濟地區和國家的經驗

發達市場經濟地區和國家進行土地混合用途開發的模式通常表現為：依據環境影響給予各地塊在某個范圍內進行用途混合和用途更變的彈性空間，以此增加土地功能混合開發形態的可能性，增強規劃的應變能力，提高土地的開發效率。

2.1 香港的經驗

我國大陸現行的土地出讓制度是從我國香港地區引進的，并且都將土地出讓作為重要的經濟來源，制度環境上具有可比性。

香港的規劃制度包括全港發展策略、次區域發展策略以及地區圖則三個層面。其中，地區圖則是對城市空間資源的直接配置。

地區圖則分為法定圖則及政府內部圖則兩大類。法定圖則包括分區計劃大綱圖和發展審批地區圖；政府內部圖則是非法定的，包括發展大綱圖和詳細藍圖。分區計劃大綱圖附有注釋，列出分區內通常準許的用途(第1欄用途，這一欄的用途間可以自行轉換，不需要申請規劃許可)，以及其他須取得規劃委員會許可方可實行的用途(第2欄用途)(表1)。通常情況下，因意圖采用第二欄用途而進行的申請會得到迅速的處理，準許在附加或不附加條件的情況下進行，以保證城市最大的效率。

表1 香港法定分區計劃大綱中“住宅(甲類)”

香港城市規劃強調靈活性和彈性，為了適應這個要求，其城市用地分類十分簡練，只劃分廣義用途的大類，某一類型的用地表示的是主要用途及與其相容的功能，以此來完善主要用途的配套設施、提高投資建設的靈活性及積極性。以政府/團體社區用地(G/IC)為例，該用地類別包括政府辦公和公用設施的用地。在法定分區計劃大綱圖中，對于該類用地都只標示為G/IC類，在發展大綱圖及詳細藍圖層面方將其進一步的細分。若該類地塊用地性質需要轉換，只要所轉換性質依然隸屬G/IC類別，則無需修改法定圖則，只需要修改政府內部使用的發展大綱圖及詳細藍圖，而這只需要通過簡單的行政手續，大大地提高了規劃的應變能力及土地的開發效率。

2.2 英國的經驗

英國城市土地開發實行中央政府和地方政府兩級主管。英國的《城鄉規劃(用地類別)條例》將土地和建筑物按基本用途劃分為4大類，并規定土地和建筑物的用途在同一類別中變動不需要申請規劃許可(表2)。

表2 英國《城鄉規劃(用地類別)條例》土地使用分類規則[2]

英國的地方規劃是地方政府管理和控制轄區范圍內土地開發活動的主要法定依據。地方規劃不僅包括土地用途的安排和布局，更為重要的是包含針對土地利用開發制定的詳細政策和具體建議。

地方規劃成果包括規劃說明書和用地規劃圖兩部分。說明書中陳述的每一項用地政策所適用的邊界范圍和空間區位，都要通過用地規劃圖明確標識出來。用地規劃圖的內容包括土地用途分類和土地政策編號兩個部分。每一類用地上都標明了該類用地應遵循的用地政策編號，而用地政策的具體內容和要求在規劃說明書中。

如此將土地用途和規劃政策相結合的目的，是為了引導規劃部門在審批個案時，做出正確的許可決定。因此，英國的土地利用規劃不僅具有為開發許可服務的可操作性，還為開發項目和土地利用提供法律基礎。

2.3 美國的經驗

在美國，區劃法是控制土地使用的地方法規和進行規劃管理的技術手段。

以紐約的區劃法案為例。紐約的城市區劃法案由區劃文本和126個區劃圖則組成。根據區劃，紐約市的土地劃分為三種基本類別：居住用地、商業用地和工業用地；每類用地均采用功能組的形式對土地用途實行彈性控制。功能組是指具有類似功能特性和/或影響，通常可以彼此間相互兼容的功能組合。例如，居住用地由功能組1、2、3、4構成。其中，功能組3是與教育和服務設施有關的土地利用類型，對其內的社區設施只有如下三個原則性的規定：“(1)位于住區的適當位置，滿足教育的需求或為居民提供其他必要的服務；(2)在居住區環境中能夠有效地發揮作用，而不會受到臨近的工業和主要服務設施的影響；(3)不能對居住區產生不良影響。”[3]可見其內容是十分寬泛的，具有很大的彈性。此外，商業地塊允許居住功能及社區設施的建設；工業用地中允許零售和服務用途組、區域商業中心/娛樂設施組等功能組。這種規定的靈活性和廣泛性給城市建設開發提供了很大的可能性，也有利于形成功能混合的開發形態，從而給市場足夠大的發揮作用的空間。

3 混合用途開發的規劃策略

依據我國的國情——中央集權的政治制度及市場經濟體制，進行土地混合用途開發，既要依靠自上而下的政策力量予以引導，又要借助自下而上的市場力量給以推動。

3.1 賦予城市用地分類彈性與綜合性

首先，國家在制定城市用地分類標準時，應在一定程度上盡可能地“粗”，給予地方依據實際情況調整的彈性空間。德國在國家層面將城市用地分為居住用地、商業用地、混合用地、特殊用地四大類；美國各州或各市大致均將城市用地分為居住、商業、工業三大類；英國將城市用地分為四大類；其他的市場經濟發達國家和地區也多將城市用地分為四五個大類和十余個小類，而我國現行的標準則是10個大類、43個中類和78個小類。分類越細其應變能力越弱，分類越粗其范圍及彈性越大，越容易包容新出現的用地類別，也就越有利于地方依據實際情況進行合理的調整。

其次，在用地分類上，各類土地用途所界定的應是一種規劃意向，即一類用地對應一種主導土地用途，兼容多種其他用途，從而賦予地塊混合用途開發的可能。這種用地分類模式不僅可以顯著增強城市活力和提高土地的市場價值，還可以將規劃師從對土地用途進行唯一性指定的繁雜的工作中解放出來，使其關注真正重要的城市建設要素，如公共服務設施配套、城市環境改善、城市空間控制等。

第三，應加強土地規劃條件的引導。單一藍圖式的控制往往不能將土地的彈性表達出來，需要對其進行文字性的政策描述及說明，在我國這個層面往往表現為在各地塊開發前對其提出規劃條件。規劃條件是規劃部門對土地開發行為最后的、最關鍵的控制文件，是開發效果最直接、最有力的調控工具。但是目前我國的規劃條件在很大程度上是按照圖紙進行簡單的約束，以圖作為政策的底線及依據，放棄了陳述政策的靈活、彈性的優勢，也造成了對土地合理高效開發的約束限制。應加強土地規劃條件制定的管理，以提高土地用途的彈性，提升城市建設的品質。

3.2 加強城市規劃的動態性控制

城市是一個動態的變化個體，在市場經濟體制下，市場需求的變化和多元利益的驅動更加使土地開發用途具有很強的不可預見性。因此，應該給予城市動態性發展的空間，并且必須對城市發展過程進行全面的控制。

《城鄉規劃法》明確了城鄉規劃的公共政策屬性，強調其要協調多方利益、保障公共利益。為了適應市場的能動作用，我國的城市規劃應該適時轉變現有的自上而下的控制邏輯，實行政府強行控制和市場自主開發相結合的雙向控制邏輯，保證自下而上的彈性可能，給市場發揮資源最優配置力量留有空間。另一方面，由于經濟體制的轉變，許多過去由政府統管的項目應逐步移交給市場運作，城市政府的工作重心應放在完善城市功能、改善城市環境和提高城市綜合競爭力等方面。

首先，應在用地大類中區分政府提供的設施用地和市場化行為所需要的設施用地，以此提高城市規劃管理的針對性，便于實行動態性控制。1988年開始，我國形成了以政府協議出讓價格和市場拍賣價格并行的土地出讓價格“雙軌制”。而土地出讓方式的不同直接導致了不同類型用地的開發機制的根本性差別，也對城市規劃干預各類土地開發方式提出了完全不同的要求。將市場化的各類用地歸并為商業類用地，給予市場最優配置，進行充分的混合用途的開發；將計劃性的、政府提供的各類設施用地歸并為公益類用地，強化其剛性控制，保障城市的公共利益。

其次，由于市場行為的復雜性及單純逐利性，會出現不顧法規約束的土地功能盲目轉換和混合等行為，往往對地區環境和周邊相鄰使用者造成負外部效應，也容易造成城市用地結構的整體失衡，導致城市開發領域中的“市場失靈”。作為公共干預的手段，城市規劃應該在給予上述彈性的同時規定地塊內各允許用途的開發比例，開發主體在這個比例之下可自由安排各用途的組合，發揮市場的資源最優配置力量；通過土地用途的比例確定土地的出讓價格及出讓年期，并通過控制土地用途的比例確保地塊建設總量的平衡、城市用地結構的穩定和城市效率的實現。

第三，鑒于土地混合用途開發的不確定性較大，規劃監督部門必須在地塊建設之初就對其實行監管，確保開發主體按照規定的用途比例進行建設，及時糾正偏差，規范開發行為，規避不法投機現象，保障城市公共利益的實現。

3.3 加強土地使用相容性管理

土地使用相容性管理就是在一定原則和目標的前提下，以土地使用與環境的協調關系為出發點，實施對土地混合使用和功能轉換的控制。

進行土地混合用途開發管理，必須首先保證城市整體結構的平衡，必須要控制開發的總量平衡；必須要滿足功能布局的整體穩定要求。在控制土地用途變更時，要保證所進行的變更在整體結構上不能超出總量允許的調整幅度。一方面要強調綠地、交通、市政及公共服務設施等用地在結構平衡方面的剛性及不可改動性，確保城市功能的正常運轉；另一方面要確保地區的人口與市政、公共設施的容量相協調，保證設施能夠滿足使用者的需求。

4 結 語

城市混合用途開發是城市發展和土地高效利用的必然要求，中國的城市規劃編制與管理體系均應順應該規律進行相應的調整。為了避免城市盲目進行混合用途開發造成的用地混亂及管理失控，應合理控制混合用途開發的尺度及程度。首先尺度上，應確定混合的空間范圍，控制混合功能單元界線，劃分規模合理的管理分區。其次程度上，應確定分區中各功能的開發比例，保證城市功能結構的平衡與穩定，此外可通過功能比例的控制，合理確定該分區土地出讓的年期及價格，落實城市開發的載體，保障用途混合的實現。

[1] 黃鷺新. 香港特區的混合用途與法定規劃[J]. 國外城市規劃，2002，(6)：49-52.

[2] 高 捷. 我國城市用地分類體系重構初探[D]. 上海：同濟大學，2006.

[3] 黃 毅. 城市混合功能建設研究——以上海為例[D]. 上海：同濟大學，2008.

[4] 司馬曉，鄒 兵. 對建立土地使用相容性管理規范體系的思考[J]. 城市規劃匯刊，2003，(4)：23-29.