沿海發達地區民生需求及建設實證研究——以寧波市鄞州區“兩會”提案為樣本

孫偉兒

（中共鄞州區委黨校，浙江 寧波 315100）

正確把握“民生”的涵義對于我們做好實際工作有著非常重要的意義。“民生”一詞最早出現在《左傳·宣公十二年》，所謂“民生在勤，勤則不匱”。在中國傳統社會當中，民生一般是指百姓的基本生計。基于本文研究需要及關注點，把民生的內涵主要框定為民眾的基本生存和生活狀態，以及民眾的基本發展機會、基本發展能力和基本權益的狀況等等。具體地說，民生問題包括三個層面的內容：

第一個層面的內容，主要是指民眾基本生計狀態的底線。這一層面上的民生問題主要側重民眾基本的“生存狀態”問題；第二個層面的內容，主要是指民眾基本的發展機會和發展能力；第三個層面的內容，主要是指民眾基本生存線以上使生活更加美好為目的的社會福利狀況，這一層面上的民生問題主要側重民眾基本的“生活質量”問題。上述三個層面的內容有層層遞進的關系,前一層內容的基本實現是后一層內容實施的前提條件。第一層面屬于基本生存型，第二層面屬于發展保障型，第三層面屬于幸福小康型。

改革開放特別是撤縣設區以來，鄞州堅持以科學發展觀統領全局，認真貫徹省委“兩創”總戰略，圍繞“共建和諧鄞州、共享全面小康”目標，經濟社會發展取得顯著成績。2009年地區生產總值和財政一般預算收入實現歷史性飛越，財政一般預算收入145億元，連續兩年超過蕭山，躍居全省第一；地區生產總值651億元，位居全省第二。當地領導始終牢記發展成果由人民共享的宗旨，堅持以人為本，讓群眾共享“發展紅利”，近年來在多項民生工程實施方面走在全國前列。

本案之所以對“兩會”提案進行民生需求方面的分析研究基于以下幾個方面的考慮：一是提案反映民生需求的客觀性；二是提案反映民生需求的廣泛性、代表性；三是提案反映民生需求落實的可能性。考慮到人大代表來自社會各個階層，看問題更能貼近民眾，提案具有一定的廣泛性、基層性；政協委員大多學歷高、知識積累豐富，看問題角度比較獨特，提案更具有概括性、前瞻性。所以本案采集鄞州區2003-2009年七年來“兩會”所有提案樣本，力求使調研的內容能更全面、客觀、真實的反映鄞州區撤縣建區以來民生需求的總體情況及發展軌跡。

一、提案所反映的民生需求總體情況

據筆者統計，“兩會”提案共3586件，其中涉及民生提案1858件，所占比例高達51.6％，尤其是人大提案民生類所占比例更是達到56.54％，政協提案民生類比例也占47.07％（見表1）。（如把三農建設作為一項民生需求要素來統計比例會更高）

（1）從受關注的需求對象看，農民最受“兩會”代表委員關注。每年都有大量提案反映失土（失山）農民的養老保險、就業及職業培訓、減輕農民負擔、提高農民大病醫療及解決農村大齡青年婚房等問題；特殊群體廣受兩會代表委員關注，如調動全社會力量幫助弱勢群體奔小康、全方位關心弱勢群體子女就學、關心“四殘”員工(是指盲、聾、啞及肢體殘疾的人)生活、做好超齡人員養老保險、落實殘疾人安置問題、建立重障殘疾人托管所、給精神疾病患者給予更多關懷、農村低保戶子女上學免費乘車、外來工子女就學與本地學生同等待遇、免收全區獨居老人自來水費、對交通事故受害人加大救助力度設立救助基金、建立流浪兒童救助站等等。

表1 提案中的民生所占比例（單位：件）

（2）從受關注的需求內容看，提案中反映最強烈的是生態環境保護問題，占提案總數的10％以上。其中要求加大力度整治企業污水排放、規劃工業園區對外排污通道、加強對江河湖面水污染的治理、加快河道清淤疏浚工程建設、加大污水管網投資力度、加快垃圾中轉站建設、建造糞便集中處理池、解決農村環境臟亂差問題、建立農村環境整治資金補助機制、完善社區開設餐飲業的監督管理、解決百姓飲水難問題呼聲最高；其次是對交通出行問題的關注，接近提案總數的10％。主要在全區骨干路網建設、新城區道路建設、農村康莊道路建設和實現公共交通城鄉一體化等方面提出了大量的可行性較強的解決群眾出行難問題的提案和建議。就業問題也備受關注，但提案中反映的就業問題大多是失土農民的就業及其職業培訓問題。排在最后兩位的是住房保障和文體惠民工程建設（見表2、表3）。

（3）從受關注的需求地域類型看，遠離中心城區的山區半山區等偏遠地區最受關注。如加大貧困山區教育投入、提高山區邊遠地區教師待遇、關于給章水鎮無地農民享受養老保障的建議、加大對高山移民扶持力度、落實山區半山區被征地農民的養老保險政策、提高偏遠地區醫務人員待遇、加強邊遠鄉鎮醫資力量、在鄞州邊遠地區建立急救分站、加強邊遠鎮鄉農村文化建設等；農村比城區更受關注。主要有進一步重視農村敬老院建議、完善農村醫療保險政策、農村企業職工獨立參加城鎮職工醫療保險、解決農村青年住房問題、面向廣大農村群眾建設文化強區、加強農村垃圾處理營造美好生活環境、提高農村醫保體檢針對性、擴大對農村公共衛生經費支出、農村賭博等新農村建設中亟待解決的問題。

表2 政協提案各項民生要素提及情況表（單位：件）

表3 人大提案各項民生要素提及情況表（單位：件）

（4）從受關注的需求緯度看，要求均衡化的呼聲大大高于要求優質化的呼聲。如要求大幅度改善邊遠地區學校辦學設施、加強區內教學人力資源合理配置、關于農村醫保與城鎮居民醫保接軌、加強邊遠地區社區醫生的培養、對欠發達鎮在創建公共文化明珠鎮上給予政策傾斜等等。

（5）從受關注的需求經度看，從注重民生制度的總體框架的設計制定到更關注細節化人性化的民生需求。如從要求完善養老保障制度、建立新農村醫療合作制度到社區衛生服務中心應加強對患者生活行為方式的干預、放寬慢性病人的配藥劑量、重視對貧困歸僑僑眷的生活狀態、加強外來民工子女課外生活管理等等。

二、提案所反映的民生需求發展軌跡及建設現狀

1.就業是民生之本。

區委區政府高度重視代表委員的意見，并于2003年起先后出臺了多項政策，對被征地人員就業培訓工作進行全方位扶持，2008年鄞州區委又通過了《關于實施幸福民生40條的決定》，該決定對民生工程建設提出了近中期規劃（2008年-2011年），并提出了推進“充分就業村（社區）創建”工作。以幫扶“零就業家庭”、未就業大學生、被征地人員就業和提升行政村（社區）勞動力就業質量為重點，通過開發公益崗位，提供社保補貼、崗位補貼、用工補貼等措施，全面推進“充分就業村（社區）”創建工作，每年新增崗位1.5萬個、轉移農民1萬人，城鎮登記失業率控制在3.5％以內，三年內全區80％以上行政村和全部社區達到“充分就業村（社區）”標準。

2.養老是民生之要。

區委區政府對此十分重視，2005年把被征地人員養老保障問題列入區政府八大實事工程之一，并出臺了《鄞州區被征地人員養老保障實施細則》，區財政也設立了社會保障風險基金，保證被征地人員養老保障制度的順利推行。如今，鄞州按照保障全覆蓋、享受普惠化的要求，以“雙軌并行、全面覆蓋”為途徑，構建了城鄉養老保障全覆蓋體系。2006年，率先實施老年人生活補助政策，全區6萬多名未進入社保體系的老年人，每人每月已能領到100到140元的生活補助金，并建立了連續5年每年遞增10元的增長機制。2007年1月起，率先實施老年人養老保險政策，解決了未參保老年人無法享受社會保障的體制缺失，2009年老年人保障金標準已提高到每人每月300到400元。

3.醫療是民生之重。

圖1 政協提案民生五要素提及率曲線圖（數量：件）

圖2 人大提案民生五要素提及率曲線圖（數量：件）

區委區政府于2007年率先啟動新一輪農村衛生事業改革發展，強化醫療、醫藥、醫保、醫助“四醫聯動”。2008年，區財政安排衛生各項經費3.3億元，工作重點主要放在三個方面：一是擴大優質衛生資源供給，緩解群眾“看病難”。區財政每年投入2億元用于鄉鎮衛生服務中心建設，并連續三年每年安排1000萬元用于補助行政村衛生服務站建設；連續三年每年招聘250名左右大中專畢業生，定向充實到鄉鎮、行政村衛生服務機構工作，并通過財政補助保障醫療人員的正常待遇。二是系統建立減負機制，緩解群眾“看病貴”。該區對到農村衛生服務機構就診的農民，實行免掛號費、診療費和減半收取住院床位費、住院護理費“兩免兩減半”政策，并實行藥品限價和門診處方限額管理，推行藥品集中采購和統一配送制度，為此，區財政每年需安排專項資金2200萬元。三是提高農民醫保補償標準，將農民住院和門診醫療補償率分別提高到2009年的55％、45％，區財政2008年還將大病救助基金提高到2300余萬元。2008年9月，該區居民醫保政策將在校學生納入參保范圍后，基本醫療保障制度全面覆蓋城鄉居民這一目標就提前得到實現。

4.救助是民生之急。

隨著經濟實力的不斷壯大，鄞州區始終把社會救助和福利工作擺在十分重要的議事日程。自2003年以來，鄞州區按照“廣覆蓋、保基本、分層次、可持續’的方針，不斷完善最低生活保障制度，認真執行低保標準正常增長和調整機制，科學核定低保家庭收人，嚴把低保“人口關’和“出口關”、努力實現動態管理下的應保盡保。同時突出城鎮“三無”、農村“五保”對象和老年人員、殘疾人員兩大類重點人群。落實城鎮“三無”、農村‘五保’對象集中供養。加快城鄉養老設施建設，區老年公寓基本建成，全區社會保障體系不斷完善。開展慈善救助、幫困結對、送溫暖等三類幫扶活動。積極發動組織社會力量開展各類慈善幫扶，實施“生活、醫療、助學、住房”救助等四項工程。切實加強社會救助和福利工作與城鎮職工社會保障、被征地人員養老保險、農民住院醫療保險的銜接，進一步落實救助資金，不斷提高救助水平。一是生活救助。三年來，全區累計發放臨時生活救助1000萬元，有近2萬人〔次)得到救助。二是醫療保障。目前全區已累計發放醫療救助金近3000萬元。同時，建立完善重病、慢性病門診受惠機制，三是助學救助。從2007年秋季起，給予每人每學期2000-4000元的教育救助金，確保貧困學生不因家庭經濟困難而失學。四是住房救助。加快建立和完善多層次的住房保障體系，對符合城鄉居民最低生活保障條件且住房困難的家庭發放住房租金補貼，對符合城鄉居民最低生活保障條件且居住危房的家庭給予一次性補助修繕經費。此外，鄞州區還認真做好重特大自然災害救助、助殘救助、就業援助和法律援助等工作，切實保障弱勢群體的合法權益。

5.文化是民生之樂。

針對富起來了的百姓文化需求不斷增強的現狀，鄞州著眼于保障群眾文化權益，提高文化共享度。以明珠工程、星光工程“兩大工程”為抓手，大力發展繁榮群眾文化，讓普通群眾動起來、舞起來，讓基層文化火起來、熱起來。在全區400多個行政村全面開展綜合宣傳點、文化閱覽點，體育健身點和活動培訓室“三點一室”建設，區財政每年安排專項補助資金600萬元，目前絕大多數行政村都建有籃球場和圖書室，97.3％行政村有老年活動中心。從2006年開始開通的“文化直通車”至今已下鄉演出近千余場，2008年已全面完成“星光工程”創建工作，并將建成省市級村落文化宮40家。目前全區所有鄉鎮（街道）都已創建成為省市級東海明珠鎮和體育強鎮。2009年3月，該區又實施了“天天演”文化惠民工程，按照“人人享受文化”的目標，構建完善“政府采購、公司運作、全民享受”的公共文化服務常態化機制，加大文化演藝產品的供給，全面繁榮該區城鄉文藝舞臺，做到“周周有定期演出，月月有品牌劇目，重大節日有大型活動”。

這些年，鄞州區委區府十分注重民生工程建設。近6、7年來，鄞州區用于民生的支出每年大幅度增長（見表4），良好的公共服務水平不僅讓本地人而且讓新鄞州人的幸福感也逐年遞增。現如今鄞州區基礎性的民生問題早已解決，百姓對環境、交通、文化娛樂等問題提出了更高的要求，為了滿足群眾不斷增長的民生需求，區委十二屆四次全體（擴大）會議在2008年通過了《關于實施幸福民生40條的決定》，堅持共建共享理念，全面改善民生，在更高層次上提升城鄉群眾生活品質和幸福指數，努力讓全區人民過上更加幸福美好的生活。

三、滿足群眾不斷增長的民生需求建設應樹立的幾大理念

1.樹立堅持社會公正理念。

一個現代的、健康的社會所應信奉的基本理念是：公正、共享、發展。制度之所以能夠履行社會的協調和整合作用,在一定程度上是基于制度本身所包涵的公平、正義、道德、倫理等價值。如果一種制度只是服務于少數人、特定部門,就可能是損害其他群體或社會整體利益的,那么這種制度將產生社會不和諧的結果。美國著名政治倫理學家羅爾斯在其標志性的巨著《正義論》一書的開端宣稱:“公正是社會制度的首要價值,正像真理是思想體系的首要價值一樣。”社會不公一般都有其制度性根源,因為制度安排和規定實際上就是對人們利益的分配和權利與義務的規定,所以,它是否符合社會公認的正義精神和社會上大多數人的利益要求,不僅直接關系著人們對制度的接受、認同、遵守,而且間接關系著由此帶來的制度的績效。公正的制度,就能夠使絕大多數社會成員都受益,可以充分激發各個階層以及絕大多數社會成員的潛能,實現社會的有效整合和社會團結。因此,千百年來人們把社會公正作為衡量社會各項制度的合理性和社會進步的直接標志。制度構建只有體現公正的理念,才能夠最大限度地表達最大多數人的利益和需求。

表4 2003-2009年民生支出比重（單位：億元）

2.樹立堅持量與質統一的理念。

民生問題不僅僅只是一個數量問題，它還涉及到質量問題。以就業為例，數量與質量問題就是同一個矛盾的兩個方面，一方面，要為需要工作的人提供足夠的崗位；另一方面，還要使工作條件符合一定的社會標準。我們今天關注的往往只是就業數量，忽視了就業質量問題。什么是有質量的就業？國際勞工大會通過的《費城宣言》對此有一個明確的界定：“全人類不分種族、信仰或性別都有權在自由和尊嚴、經濟保障和機會均等的條件下謀求其物質福利和精神發展。”它包含四條基本原則：一是自由，包括政治自由和選擇職業的自由；二是尊嚴，強調并承認了人的獨立人格；三是經濟保障，使勞動者本人及其家庭的生存和發展成為可能；四是機會均等，它給予勞動者競爭的動力和免于歧視的權利。隨著社會的不斷變化，就業的質量標準也會逐步提高。換句話說，“就業質量”只是一個相對的概念，人們追求更高質量工作的努力是永遠不會停止的。

其實，重視就業質量還能夠大幅度增加就業機會。在中國現階段，如果改善勞動者的勞動條件，做好勞動者基本權益的保護工作，就可以明顯地增加就業機會。據國家勞動與社會保障部于2003年完成的一項大型調查（19萬份），統計數據表明，2002年，在中國城市當中，所有行業的從業人員的工作時間都超出了國家每周工作40個小時的規定，每周平均工作48.16個小時。這一調查報告同時還顯示，大部分勞動者并沒有得到應有的加班費或足額的加班費。這種現象產生了十分有害的負面影響：既大面積的損害了勞動者的基本權利，也限制了正常的就業機會的增加，并損害了民生狀況，進而降低了經濟發展的內需拉動力。

3.樹立堅持可持續發展理念。

在民生工程實施過程中要堅持社會福利水平與經濟發展水平和各方面的承受能力相適應，實現社會福利的可持續發展的理念。首先要建立一個完整的民生工程系統的落實制度和民生項目的從無到有的問題；其次要解決實際覆蓋群體由少到多乃至全面的問題；再次要循序漸進的解決待遇水平由低到高的問題。既要抓緊實施群眾有迫切需求的保障項目，又要根據財政和經濟支撐的能力確定適度的保障水平，建立可持續發展的長效機制。鄞州區在養老保障與醫療保障的制度設計和具體操作中充分體現了這一理念。