創新驅動、轉型發展：夯實體育強市之基——以寧波為例

張榮昌

（中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315012）

建設體育強市是未來一段時間寧波市發展體育事業的總體指導思想，也是寧波“十二五”時期建設現代化城市的重要內容之一。經濟和社會發展的背后，其實都有文化發展（含公共體育）在發揮著極其深刻的內在影響。寧波建設體育強市的路徑是“以轉型促發展；以開放增效能；以規范促監管”。按照如此改革模式和發展邏輯，寧波的做法與經驗對全省、乃至全國都有一定的參考價值。

一、創新驅動、轉型發展：寧波建設體育強市的理論支撐

進入新世紀，寧波建設體育強市的重點是推進公共體育管理體制機制的創新。體育場地數量的多寡、質量的優劣，直接關系著體育活動開展的廣度和深度，直接關系著人民群眾的健康水平和生活質量。加快公共體育場館管理轉型，強化公共體育產品的監控體系，這是“服務人民群眾，增強人民體質”，建設現代化的體育強市的必然要求，這項體制機制改革的理論支撐，主要源于“合作治理”等理論，它意味著寧波公共體育發展機制的轉換，開始就具有深厚的理論淵源與邏輯思維。

（一）合作治理理論。20世紀70年代是公共管理現代化和行政改革的關鍵時期。這一時期，人們的關注點逐步從所有權形式(私有化及國有化)轉移到政府行為的效能與效率上來。“合作治理”體現了廣大人民群眾的根本利益和共同愿望。其理論淵源“合作伙伴關系理論”。所謂合作伙伴關系，是指合作雙方在通過互助實現權益和價值的同時，結成為一種合作伙伴關系。不僅在市場運作的理念上達成一致，還要求相應的機構體制和運行機制作保障。公私合作伙伴關系(PPP)起源于對效率與效能的追尋，以及對公共部門效率不斷擴大的追求。這種合作伙伴關系具有長期性、同盟性和包容性的特征，實現資源共享、贏利共享。合作伙伴關系的成功，要求提高社會的自主管理的能力；變以往即時性、松散型的合作為制度化、緊密型的合作。它從一開始就強調市場關系中“合作與信用”的緊密性，由此也決定了“合作共贏、資源共享”實踐工作的興衰。近年來，我國體育產業發展引入公私合作伙伴關系(PPP)的實踐表明，“合作治理”有利于促進體育發展機制轉型，更加有效地服務社會，服務群眾。誠然，如果機制轉型離開了以廣大群眾健身需要與保障為基本前提，便談不上合作雙方的基礎與共贏的原則。鑒于由此，政企合作雙方既要抓住機遇、大膽推進，又要以人為本，務求實效。

（二）委托代理理論。委托代理理論是現代契約理論最重要的發展。委托代理理論認為，企業所有權與經營權的分離僅是委托代理關系的外在表現，而企業所有者人力資本駕馭企業物質資本的局限性才是企業所有者讓渡經營權從而委托代理關系得以確立的內在原因。這就說明，委托代理關系以追求分工與規模為目的，企業的所有者因委托代理關系的確立而獲得一定的效果。

委托代理理論把企業看作是企業委托人和代理人的風險分配而做出的一種契約安排。雖然通過該種契約關系對于委托人和代理人都能帶來相應的分工和規模效應，但是由于契約雙方各不相同，相關信息在雙方之間的分布也是不對稱的，代理人有可能在追求自身利益最大化而損壞他人的利益，從而產生逆向選擇與道德風險等委托代理問題。這就要求我國公共體育場館的委托代理需要避免一系列問題。如委托鏈冗長而不完全，是行政委托代理而不是經濟委托代理、多重委托導致委托人目標多元化。寧波市在實施公共體育場館機制轉型中，由于在運營過程中雖然實施委托管理承包經營，但政府并未撒手不管，而是采取多種手段強化監管，凸現了中心的公益性，這是一條成功的經驗。

寧波體育強市建設以“合作治理、委托代理”為支撐，走出了一條“以轉型促發展、以開放促效能、以規范促監管”的持續發展思路。所謂轉型，主要是指構建多元化、社會化的管理模式。所謂開放，主要是指公共體育場館管理從“單位人”轉變為“社會人”。所謂強化監控，主要是指運用現代網絡技術強化體育市場監管。

二、做優做強、做實做活：寧波體育強市建設的初步成果

“十一五”以來，寧波體育事業發展處于一種很有實力、很有活力，很有發展潛力的狀態。體育事業與社會經濟活動聯動發展，體育資源逐步產業化運作，一個富有“實力、活力、潛力”的寧波公共體育事業已經逐步彰顯出強大的生命力。據統計，2 0 1 0年寧波承辦了世界女排大獎賽總決賽等3 5項國家級以上重大體育賽事，這些賽事共需辦賽資金8 4 0 0多萬元，其中由體育部門出資1 8 0 0萬元，占兩成左右，其余80％來自社會各界資助。舉辦的體育大賽不僅滿足了寧波市民在家門口觀看世界大賽的需求，也極大地激發了市民群眾的體育鍛煉熱情，成為引導老百姓投入體育健身的助推劑。

表1 2008年體育產業分行業增加值比較 單位：萬元

從表1數據可獲知，在寧波體育產業的4個分行業中，2 0 0 8年，體育制造業、體育設施投資建筑業、體育批零貿易業和體育服務業分別實現增加值1 9.5 3億元、0.6 6億元、3.7 5億元和6.7 0億元。體育制造業比重較大，而體育批零貿易業相對較弱，產業集聚效應尚未形成。應當指出，寧波以體育健身、娛樂、競賽表演、技術培訓、體育用品、體育彩票為主體的體育產業已初步形成。但是，寧波體育產業政策體系還未完善，體育消費意識與寧波城市經濟發展水平不相適應，體育產業總體競爭力還不強，產業內部結構還欠合理。在發達國家，體育服務業是體育產業的主體，而我國的體育服務業還剛剛起步。在體育服務業中，體育競賽、贊助、廣告業和體育旅游業發展潛力較大，過去5年寧波市的復合增長率分別為3 3.5％和2 0.8％，但總量還不夠大，有待今后進一步提升。

下面，僅以寧波率先實施體育服務認證工作為個案進行實證分析。

社會主義市場經濟離不開“活力與秩序”、“硬約束”與“軟約束”的統一。體育服務認證作為一種穩定而有活力的“硬約束”與“軟約束”相統一的制度，介入市場監督和管理，必然會給體育產業發展引入一種規范、文明的意識、一種關于解決沖突的基本價值觀，它能大大降低體育市場經營的成本和風險。體育服務認證制度是由政府主導、服務于體育事業和體育產業的一項新制度，推行體育服務認證制度是轉變政府職能、體育部門改變行政方式的一項重要舉措，在引導百姓消費、規范市場秩序、提高體育經營場所的安全衛生水平和服務質量，打造“信用體育市場”等方面將發揮巨大作用。根據《體育法》和《公共文化體育設施管理條例》的規定，體育行政主管部門負有對公共體育設施的安全管理和以健身、競技等體育活動為內容的經營活動的監督管理職責。體育服務認證是政府履行社會管理職責，保證體育運動者的健康安全和營造體育場所公平競爭的環境的有效方法和途徑。因此，強化體育服務認證的信用監督和管理體系是必要的。政府應當建立失信約束和懲罰機制，并監督體育服務認證行業的規范發展，保護“體育市場”公平競爭。

寧波體育服務認證試點工作在國家體育總局和省、市體育局的正確領導下，自2005年啟動以來，工作進展順利，2007年，全國試點場館之一的寧波市游泳健身中心游泳館與健身館分別通過了“游泳開業條件服務認證”和“四星級健身房等級評定”。至此，它標志著寧波體育服務認證“管辦分離”試點工作取得了圓滿成功。從寧波六年的實踐看，體育服務認證制度的推行，確實能夠起到規范體育市場行為，維護公眾利益，促進政府行政管理的進步，提高體育服務質量的作用。目前，寧波體育服務認證工作已在全市推行、在全國推廣經驗。

概括寧波實踐經驗，借鑒國外的做法，寧波體育服務認證的基本程序和步驟，主要有以下八個方面：（1）成立體育服務認證組織；（2）提出建立信用體育市場目標；（3）明確體育服務認證主要內容和責權利關系；（4）確定體育服務認證責任；（5）通過媒體，增強體育服務認證透明度，以利于社會監督；（6）體育服務認證績效檢查；（7）體育服務認證年度考評；（8）體育服務認證工作績效總結。開展體育服務認證工作，不僅建立了科學的管理體系，提升了經營管理水平，而且取得了積極成效：一是經濟效益逐年增長；二是服務意識大大提升；三是健身環境明顯改善；四是顧客滿意度有所增強。下一步，寧波體育市場要以“管理無盲點，服務無缺陷，顧客無怨言”為指針，分類打造體育服務品牌，為實踐“全民健身、健康寧波”的目標而努力奮進。

三、政策建議：推進寧波體育“強市”建設的路徑選擇

體育產業的關聯度極高，又是能耗低，污染少的“無煙工業”，符合轉變經濟增長方式的要求。展望“十二五”，寧波市將加快體育產業結構的調整，創新公共體育服務平臺，挖掘寧波體育產業發展的潛力，為群眾提供更多、更好的公共體育產品，以確保體育強市目標的早日實現。為此，我們建議如下：

一是確立新理念，實施新政策。新理念包括：確立公共體育服務新理念；確立資源共享，合作共贏新理念；確立行業道德至上新理念；確立崇尚“講究效益、履行契約”新理念。新理念的建立必須遵循五項原則：一是平等的原則；二是自愿的原則；三是協商的原則；四是公平的原則；五是責、權、利統一的原則。可以相信，有了體育場地向社會開放的新理念的支撐，以及城鄉社區體育設施投入的保障，將會開創“全民健身運動”新局面。

新政策首先是確保必要的財政資金投入。在我國現行體育場地投融資體制下，政府財政撥款在體育場地建設資金來源中仍占有重要的地位，各級政府部門應通過預算內、預算外財政撥款、財政轉移支付和國債資金等多種渠道確保必要的體育場地建設財政資金投入。

其次要取消對私有經濟和民間資本進入體育場館建設領域的市場準入障礙，鼓勵私有經濟和民間資本參與體育場地的投資與建設。應明確私有經濟和民間資本參與體育場地建設的范圍、形式、回報及相應的諸如投融資、土地、減免稅收等方面的扶持政策，以吸引私有經濟和民間資本參與體育場地的投資與建設。

再次要積極盤活體育場地存量資產。我國體育場館經過多年的發展已形成巨額的存量資產，在今后體育場地的建設過程中，應充分利用存量資產，發揮其經濟效益，為新建場館融資。各級政府部門作為現有多數場館的所有者，應加大對體育場地存量資產的經營開發，按照所有權與經營權相分離的原則，采取TOT、無形資產運營和有償轉讓經營權等方式盤活現有體育場地資產，實現體育場地建設的可持續發展。

二是堅持公正原則，強化機制設計。體制機制設計作為一項服務工程，需要顯現地方特色，具體包括：（1）協商機制，如體育場館開放需要合作雙方經過協商、通過議案才能實施；（2）責任機制，如體育場館開放需要合作雙方簽定“契約”，并把“履行契約”作為義不容辭的責任；（3）仲裁機制，即對違反“契約”的行為進行審理和仲裁，并保證有關部門和人員須無條件接受仲裁結果并盡快付諸實施；（4）激勵機制，激勵機制主要通過開放業績考核和組織表彰以及物質獎勵來解決；（5）利益機制，如體育場館開放要使參與各方能夠共享“開放”的收益；（6）發展基金。設立這個基金主要是用于宣傳、培訓、獎勵先進，以及受損方的經濟補償等等。

三是確立政策框架，加快立法建設。各地經驗表明，體育系統體育場地服務社會要取得預期成效，需要很多的條件，其中之一便是確立政策與法律框架。只有將激勵制度、競爭制度、責任制度等重要機制引入公共體育產品領域，并用法制化手段確定下來，才能使公共體育事業的改革走上健康發展的道路，才能使全民健身事業朝著真正為民著想、為民服務、為民謀利的理想目標前進。要研究規范體育場館開放機構的職責和服務價格管理辦法，并加強監管，確保廣大群眾健身的需要，維護廣大群眾身體健康。要通過立法，對包括地方政府、監管機構、中介組織、經營者、消費者在內的所有參與主體的權利、義務和責任進行確定，并使這些法律具有至高無上的權威，并得到普遍的服從。

四是建立監管機構，強化價格管制。監督是一種權力，是一種具有制約作用的權力。要根據國家政策，建立、健全相關法規，完善監督管理機制，明確監管主體及其管理職能和各類市場主體的權利義務，規范體育市場主體行為，維護市場秩序，促進體育市場規范化發展。加強體育經營活動的安全監管，對于高危險性體育項目的經營活動，依法確定嚴格、規范、公開、透明的準入和開放條件、技術要求、服務規程，加強技術指導和安全保護，加強日常監督檢查及產品質量檢測，確保設施設備和管理服務符合要求，確保消費者人身安全。制定體育無形資產開發、體育廣告贊助、體育中介等經營活動的管理辦法，對各類體育經營活動依法實施管理，進一步規范體育市場秩序，促進體育市場健康有序發展。

此外，抓好人才隊伍建設，加強統籌協調，加大體育場館無形資產的開發工作、推進體育場館建設功能多樣化，用網絡技術促進公民監督等，這對于加快推進寧波體育強市建設，同樣是十分重要的。