人民公社初期農村勞動力的流動與管理

趙入坤

提到中國農村勞動力的流動，引人注目的是改革開放以后，尤其是近20年來中國農村勞動力的大規模流動。學術界有大量的成果研究和討論這一時期的農村勞動力的流動。對這一時期以前農村勞動力的流動狀況，學術界的研究不僅涉及甚少，而且有一種相當普遍的看法認為，自1958年《中華人民共和國戶口登記條例》實施后，嚴格的戶籍管理制度嚴重限制了社會人口的自由流動，造成了城鄉分割的二元社會。因此，為縮小城鄉發展的差距，推進城市化，改革戶籍管理制度自然成為一種廣泛而強烈的呼聲。農村人民公社出現于1958年，與嚴格的戶籍管理基本上同步。它的各項制度在“文化大革命”爆發前的三年國民經濟調整時期基本形成。因此，1958年至1965年這一時段可視為農村人民公社的初期。姑且不論改革戶籍制度是否就能推進城市化，研究人民公社初期農村勞動力的流動狀況，不僅對檢驗戶籍管理是否嚴重限制了勞動力的流動有必要，對了解集體經濟時期農村社會生活狀況也是有益的。

一

勞動力流動的基本目的是實現與生產資料的結合，即就業。勞動力轉移理論一般認為農村勞動力的流動是單向的，從產業方面講，表現為第一產業的勞動力向第二、三產業轉移；從地域上看，表現為農村人口向城市的轉移。然而，實際情況并非如此簡單。從更廣義的視角觀察，勞動力的流動是勞動力的一種存在方式。農業人口是人類最古老的人口類別。城市的形成本身就是農業人口的轉化和集聚。因此，廣義的農村勞動力流動既指農村勞動力流出農業和農村，也指勞動力流入農業和農村。前者被稱為城市化，后者就叫做逆城市化。無論是城市化還是逆城市化，勞動力的流向都不是單向的流動。在城市化過程中，勞動力的流動既指勞動力發生了地域性轉移，即農民離開本鄉本土而就業（包括在外地依然從事第一產業），也指勞動力未發生地域性轉移，即農民沒有離開本鄉本土而從事非農產業；既包括永久地脫離農業和農村，從事非農產業的原農村勞動力，也包括沒有完全脫離農業和農村而在農業與非農業、城市與鄉村交替式就業的農村人口。在逆城市化過程中，流入農村的勞動力既有從事農業生產的，也有在農村地區的非農業領域就業的。

無論外在的因素如何，農村勞動力流動能否實現取決于勞動力個人的主觀愿望。因此，從常理來講，勞動力的流動是自發的、無組織的社會行為。然而，人民公社初期農村勞動力的流動存在兩種不同的流動類型，即國家計劃主導下的流動和農村勞動力的自發流動。

國家計劃主導下的農村勞動力流動是人民公社初期農村勞動力流動的主流。其規模巨大，比如向邊遠地區的移民墾荒。新中國成立初期，中國政府在集中解決城市失業問題的同時，也考慮到農村剩余勞動力的出路問題。1952年8月公布的《政務院關于勞動就業問題的決定》所提出的解決辦法之一就是“有計劃有步驟地向東北、西北和西南地區移民，在不破壞水土保持及不妨害畜牧業發展的條件下，進行墾荒，擴大耕地面積”①《中央人民政府法令匯編（1952年）》，法律出版社，1955年，第217頁。。國家有組織大規模從內地向邊遠地區移民始自1956年。當年，從山東、河南、河北、北京、天津和上海移往黑龍江、甘肅、青海、江西、內蒙古、新疆的移民達43.3萬余人。還有廣東、福建、遼寧、吉林、浙江、江蘇等18個省在省內移民29萬余人。國家對這項事業非常重視，僅黑龍江、甘肅、青海和內蒙古等9個省區就投資1億余元②定宜莊：《中國知青史·初瀾（1953—1968）》，中國社會科學出版社，1998年，第54頁。。

根據首次大規模移民工作的情況，1958年8月中央政治局擴大會議作出了繼續進行大規模移民的決定，計劃在1958年至1963年間再從內地河北、河南、山東、江蘇、安徽、湖北、湖南、浙江、廣東、川東等省區動員570萬青壯年到內蒙古、東三省、新疆、甘肅、青海、寧夏、云南、海南、川西等邊疆和少數民族地區③《中共中央關于動員青年前往邊疆和少數民族地區參加社會主義建設的決定》（1958年8月29日），江蘇檔案館藏，檔案號3086—1—1。。經過兩年努力，有17個省、自治區動員和安置支邊青壯年及退伍兵99.7萬人（另有隨遷家屬44.6萬人），其中由山東去東三省38.8萬人，從江蘇、安徽、湖北三省去新疆25.1萬人，從河南去甘肅、青海18.7萬人，從浙江去寧夏8.1萬人，從湖南去云南2.3萬人④《當代中國的勞動力管理》，中國社會科學出版社，1990年，第100頁。。

去邊疆和少數民族地區的勞動力并非全部安置在農業生產上。比如新疆1958至1961年接收的25萬余內地青壯年安置在人民公社和國營農牧場的有10萬余人，安置在生產建設兵團的將近10萬人，城市工礦企業單位的有4萬余人。⑤《1965年接遷支邊家屬工作總結》（1965年8月），江蘇檔案館藏，檔案號3086—1—16。

人民公社初期國家計劃主導下的農村勞動力流動是雙向的，既有勞動力流入農村和農業，也有勞動力從農村和農業流出去。不論是流入還是流出，農村勞動力的流動既有長期存在的、規模相對固定的流動，也有持續時間較短、規模較大的流動。

就勞動力流入農村和農業而言，長期存在的、規模相對固定的流入有兩種：復員退伍軍人和城市上山下鄉的知識青年。持續時間較短而規模較大的勞動力流入主要是1961年至1963年的城市職工精減。

新中國成立后，中央人民政府從1950年開始就有計劃的復員軍隊。按照國家的規定，復員建設軍人以在原籍安置為原則。家在農村的，以從事農業生產為主。⑥《中華人民共和國法規匯編（1954年9月—1955年6月）》，法律出版社，1956年，第165頁。到1957年底，志愿參加人民解放軍的軍士、兵基本復員完畢，總人數達600萬之多。①《中華人民共和國法規匯編（1958年1月—6月）》，法律出版社，1958年，第193頁。復員軍人的大多數回到了農村，但并非全部回到農業生產上。江蘇徐州地區1958年統計，復員軍人歷年安置在國家機關和企事業部門工作的6971人，從事農業生產的3935人，擔任各級基層干部的8934人。②《徐州專員公署民政科1958—1959年工作總結》（1960年2月），徐州市檔案館藏，檔案號C3—2—7。從1958年開始，退出現役的基本上是義務兵，每年也有數十萬人之眾。政府規定，對退伍的義務兵應當本著從哪里來回哪里去的原則進行安置，“入伍時原是家居農村或者城市郊區的農民，退伍后都應當回到原居住地區參加農業生產”；退伍兵中的技術兵可由勞動部門安排就業，國家保障復員退伍軍人在招工中一定的優先權。③《中華人民共和國法規匯編（1958年1月—6月）》，第201—202頁。江蘇徐州地區在1958、1959兩年共接收退伍軍人7125人，安置從事農業生產的5938人，其余1187人進行了非農安置。④《徐州專員公署民政科1958—1959年工作總結》（1960年2月），徐州市檔案館藏，檔案號C3—2—7。

城市知識青年的上山下鄉始于20世紀50年代中期，一直持續到20世紀70年代末。1957年，天津、成都等市有了第一批知識青年志愿下鄉。60年代的最初兩年，全國有近10萬知識青年下鄉。1962年和1963年，全國共動員了30萬人上山下鄉。1964年更達到了68萬人。⑤《建國以來重要文獻選編》第20冊，中央文獻出版社，1998年，第171頁。

政府對經濟建設領導的失誤導致了嚴重的三年經濟困難。為渡過困難時期，政府從1961年開始大力精減非農勞動力和城市人口，加強農業生產。到1963年7月精減工作結束時，全國在兩年半的時間內共減少職工1887萬人。⑥《建國以來重要文獻選編》第16冊，中央文獻出版社，1997年，第551頁。這些勞動力全部充實到農業生產上。

至于勞動力從農村和農業的流出，新中國成立以來從未間斷過。在1949年至1957年期間，完全脫離農村農業而進入城市和工業的農村勞動力有800萬人。“大躍進”期間，短時間內農村勞動力流出的數量驚人，非農產業勞動力的增加和城鎮人口的增長數量十分巨大。1957年江蘇省農村勞動力為1597萬人。1960年上半年下降為1410萬人。兩年多農村勞動力凈減少了230萬人。這些人主要是調到各種企業、外流、遷出、升學等。⑦《江蘇省三年來農村勞動力變化情況及當前加強農業戰線勞動力的情況》（1960年7月），江蘇檔案館藏，檔案號3137—1—62。從1958年后的兩年半內全國從農村招工1200多萬人。⑧《建國以來重要文獻選編》第13冊，中央文獻出版社，1996年，第594頁。

“大躍進”期間農村勞動力的流出是不正常的現象。在人民公社的其他時間，農村勞動力流出的穩定途徑有兩條，一是招工、征兵，二是工礦企業的輪換工和各種臨時工。自實行義務兵役制后，在大批現役士兵退伍的同時也有大批青年應征入伍。招工自50年代中期開始就基本上由國家統一控制。“大躍進”時期招工管理權一度下放，隨后又被收回。在國民經濟調整完成后，計劃招工就開始恢復，在一些體力要求較高的行業以及艱苦行業，國家招工的大門就向農民敞開了。1963年8月國務院發布《中央直屬煤礦企業招用勞動力的暫行規定》，確定煤礦工作人員“主要是從農村中招用自愿到煤礦工作的農民”⑨《國務院關于中央直屬煤礦企業招用勞動力的暫行規定》（1963年8月），江蘇檔案館藏，檔案號3137—1—96。。同年9月，國家規定礦山井下工人、森林采伐工人和鹽業工人在農村的子女可以頂替或優先錄用。○10《勞動工資法規選編》，國防工業出版社，1966年，第22頁。招工的對象既有上山下鄉的知識青年，也有農民。“文化大革命”期間，有700萬上山下鄉的知識青年、800萬農民，通過招工、征兵而流出農村和農業。○11《當代中國的勞動力管理》，中國社會科學出版社，1990年，第138頁。

企事業單位使用臨時工早已存在，而且規模不小。1958年之前使用臨時工最多的年份是1956年，達300萬人次，其他年份也不下200萬人次。按國家規定，招臨時工要先城市后農村。但是許多單位沒有嚴格執行，結果造成在招工時刺激農民大量涌入。①馬文瑞：《關于各單位從農村招用臨時工的暫行規定的說明》，《人民日報》1957年12月14日。在60年代初勞動制度改革時，企事業單位使用臨時工得到肯定，臨時工的使用規模進一步擴大。如遼寧省到1966年末臨時工人數達28.7萬人，臨時工占職工總數的比重由1964年的4.9％上升到1966年的10.2％。②《當代中國的勞動力管理》，第169頁。

工礦企業的輪換工在當時叫做“亦工亦農”，與臨時工類似，一般按合同雇用，工作期間以一定的比例交出部分工資給所在農業社隊，參與生產隊內的分配，合同期滿后回到農業社。1964年各地區各部門進行了較為廣泛的試點。據統計，遼寧、江西等7省區和煤炭、冶金、化工等7部門共有168個試點單位，涉及工人12.77萬人。另有170多個專、縣企業的5萬多工人實行了“亦工亦農”。全國供銷系統的加工企業普遍實行了“亦工亦農”，這類人員在棉花加工業中占到52.4％，在烤煙業中占63％。1965年試點進一步擴大，全國試點單位2500多個，人數達58萬。人數最多的四川省有13.6萬人。③《當代中國的勞動力管理》，第168—169頁。煤礦采掘一線工人的1/3是“亦工亦農”的合同工④《當代中國的煤炭工業》，中國社會科學出版社，1988年，第598頁。。

二

農村勞動力的自發流動一般叫做“盲流”。這是從新中國成立后不久就出現的，一直也沒有中斷過的農村勞動力的社會行為。農村勞動力自發流動的時間段一般是當年秋收之后、來年麥收之前，短者兩三個月，長者半年到一年以上，時斷時續，時高時低。其間，秋收之后到封凍之前、春節之后到麥收之前，常常是農村勞動力自發流動的兩個高峰時段。當然，這種情況也不絕對。如徐州收容遣送站收容遣送的農民歷年來以冬春兩季為多，夏秋兩季較少。1961年入夏以后處理人數反而比春天還多。冬春兩季平均每月只處理3360人，而夏秋兩季平均每月達到5940人。⑤《關于1961年處理自由流動人口的工作總結》（1962年2月），徐州市檔案館藏，檔案號F16—2—88。農村人口因春荒而外流一般在春節之后，1964年的這種外流在當年的一月份就已經出現了⑥《國務院副秘書長楊放之在四省外流勸阻會議結束時的講話》（1964年1月），徐州市檔案館藏，檔案號C3—2—72。。

新中國成立后農村勞動力的自發流動自1953年春季就出現了。這種流動全國各地都或多或少存在，而以河南、安徽、山東、江蘇、河北等省為最多。一直以來，農村勞動力自發流動的規模也不小。1953年春僅就東北沈陽、鞍山兩市的統計就有2萬余人。1956年秋，安徽、河南、河北、江蘇等省流入陜西、甘肅、新疆等省區的農民有8萬余人。⑦《當代中國的勞動力管理》，第127頁。1957年夏收之前對部分農民流入地的統計人數就達57萬多人。當年秋季到10月上旬，山東、安徽、河南、江蘇四省又有11萬多農民流入城市。⑧《制止農村人口盲目外流》，《人民日報》1957年11月16日。1959年初，據冀、魯、豫、晉、遼、吉、皖、浙、湘、鄂的不完全統計，兩三個月內農村流出的勞動力約有300萬人。⑨《建國以來重要文獻選編》第12冊，中央文獻出版社，1996年，第28頁。1960年全國農村勞動力的流動達到一個高潮，有600萬人次。○10《公安部、內務部黨組關于堅決制止人口自由流動的報告》（1961年10月31日）。

在有些地區，農村勞動力外流的比例相當大。如1957年河南扶溝縣有70個村外流勞動力達到勞動力總數的50％以上。河北省滿城縣南部10個村莊在1956年秋走了900多人，以至種麥任務沒有完成。○11《中華人民共和國法規匯編（1957年1月—6月）》，法律出版社，1957年，第108頁。1964年徐州專署所屬災區外流人口一般占總人口數的20％以上，嚴重的生產隊超過50％以上。○12《徐州專員公署關于召開勸阻災民外流工作會議的報告》（1964年2月），徐州市檔案館藏，檔案號C1—1—26。

新中國成立初期農村勞動力外流的一個普遍現象就是鏈式反應，先前外出的人對沒有流出的勞動力的影響相當大，尤其當已外出的人寫信或寄錢回家時更是如此。江蘇省徐州行署所屬沛縣、豐縣、邳縣都有這種情況。如1955年豐縣四區有人跑到西安當了小工頭。他一次寫信回來就叫走了200多人①《徐州專區去冬今春生產救災工作情況》（1955年5月），徐州檔案館藏，檔案號C3—3—3。。1959年沛縣流到新疆農墾88師的人寄錢回家致使當地400多人流往該處②《關于農村人口外流和處理情況的報告》（1959年3月），徐州檔案館藏，檔案號C1—2—60。。1963年外流到東北某林場的人春節回豐縣老家，節后就有37人跟他去了東北。邳縣外流到安徽明光的人回家一趟，當地也跟著走了25人③《1962年秋至1963年6月制流工作總結報告》（1963年8月），徐州檔案館藏，檔案號C3—2—11。。

農民外流有的是帶了路費的。錢的來源多系出賣土地、牲口、樹木等所得，或從銀行貸款，也有的是借了高利貸。如哈爾濱1954年3月遣送到徐州的40名農民中，賣土地的有11人，賣豬的有7人，出賣樹木、農具、被褥等籌集路費的情況都有。來自贛榆三個區的17人中只有一人沒有借高利貸④《關于制流情況的報告》（1954年），徐州檔案館藏，檔案號F16—2—68。。

農村勞動力外流的方式有時取決于外流的目的。如果是為了出來找工干，他們一般買票乘車。這樣的人與一般旅客無異。如果是因災外流，外流農民一般買短途車票乘長途車或直接扒貨車出行，尤以后一種方式居多。嚴重的時候，隴海線洛陽到邳縣段、津浦線浦口到徐州段、京廣線安陽到信陽段、淮南線蚌埠到裕溪口段，每天都有7萬多人次爬貨車。不僅影響了正常運輸，而且運輸物資被盜和人身傷亡事故也不斷發生⑤《四省勸阻災民外流會議紀要》（1964年1月），徐州市檔案館藏，檔案號C3—2—72。。因災外流的農民往往拖家帶口。他們的流動方式一般是沿路乞討。

在20世紀50年代，社會盲流的絕大多數是農民，此外是復員軍人和少量鄉社干部。60年代時，農民依然占社會盲流的多數，但下放職工、回鄉學生、支邊自返人員占了相當數量。據公安、內務部門統計，農民在社會盲流中所占比例在1960年為90％左右，在1961年占60％—70％。個別重災區高一點，如山東德州專區占85％以上。精減下放而不愿回鄉的職工、學生一類原城市人口在1960年所占比例不到10％，1961年則為15％以上。⑥《公安部、內務部黨組關于堅決制止人口自由流動的報告》（1961年10月31日）。根據徐州收容遣送站1961年的調查，社會上的盲目流動人員中農民占69％，城鎮居民占8.5％，下放職工占2.8％，學生占6.1％，游民小偷占11.2％，其他占2.3％。⑦《關于1961年處理自由流動人口的工作報告》（1962年2月），徐州檔案館藏，檔案號F16—2—68。農村外流勞動力的政治成分，據鄭州、武漢、蘭州、徐州等城市收容站的分析，90％以上是貧農、中農，只有2％左右（個別地方是5％）是五類分子。⑧《內務部關于城市收容遣送農民工作座談會的報告》（1961年2月6日）。

農村勞動力的流向在50年代一般奔向各大中城市和工業建設重點地區，尤其是東北和西北等新興工業區；60年代災區農民往非災區和收成較好地區流動的較多，下放職工和失學青年則主要流向城市尋找工作，支邊人員和1960年以前到東北和西北去的人有許多倒流回來。

農村勞動力的自身狀況也影響其流向。農村青壯年一般流向新興工業區，找臨時工做。老弱婦孺一般流向城市或非災區，乞討或撿拾農作物，在一些有歷史習慣的地區更是如此。如山東郯城大部分是老弱婦孺出來要飯。安徽宿縣、靈璧、濉溪等縣也有類似的情況。⑨《關于勸阻盲流情況的簡報》1957年第10號，徐州檔案館藏，檔案號F16—2—58。

三

人民公社初期農村勞動力流動的類型不一，政府的管理自然不同。國家計劃主導下的農村勞動力流動，政府均制定了相應的管理政策和措施。

農村勞動力流出農村和農業受國家計劃的嚴格控制。招工在50年代中期就形成了勞動力調配的統一管理制度。農村集體化后，國家的計劃招工強調“通過農業社有組織的招工”，以此“控制各單位私自增加人員和防止農民盲目流入城市”。無論城市還是農業社違反這一規定，都將受到監察部門的議處。①馬文瑞：《關于各單位從農村招用臨時工的暫行規定的說明》，《人民日報》1957年12月14日。相關政策規定，各單位從農村招工必須按照批準的勞動計劃，“持有當地勞動部門的介紹信，在縣、鄉人民委員會的指導下，與農業生產合作社協商招用，非經鄉人民委員會的同意，不得招用單干農民”②《中華人民共和國法規匯編（1957年7月—12月）》，法律出版社，1958年，第482頁。。

從農村招用臨時工也是如此。從1957年到1965年，國家發布了多個有關臨時工招用的法規文件，就招工手續、合同簽訂、工資待遇等作出明確規定，強調招工必須得到批準，與農村人民公社生產隊簽訂合同，并在合同期滿后予以辭退。臨時工的工資待遇，由各省、自治區直轄市參照本地區統一規定的相同工種、同等技術的固定工工資標準作出規定。③《國務院關于改進對臨時工的使用和管理的暫行規定》，《勞動工資法規選編》，第14—15頁。對外出做工的社員與農業社的經濟關系，政府原則上要求“必須經過社內民主討論，作到社與社員兩利”，并有利于調動外出做工社員的積極性。④馬文瑞：《關于各單位從農村招用臨時工的暫行規定的說明》，《人民日報》1957年12月14日。1959年《中共中央關于制止農村勞動力流動的指示》提出，農村外出做工的社員“必須按規定向人民公社交納一定數額的公積金、公益金等費用，交納的辦法，由各省、市、自治區黨委規定”⑤《建國以來重要文獻選編》第12冊，第30頁。。60年代，江蘇省統一規定，臨時工、輪換工工資交隊比例，工資30元以下者為工資的30％，至多不得超過35％。工資在40元以上者一般控制在35％，至多不得超過40％⑥《關于廠礦企業亦工亦農工人工資交隊比例問題的通知》（1966年9月），徐州檔案館藏，檔案號C1—2—144。。

政府組織的移民在當時是一項重要的政治任務。為此，社會各方面進行了廣泛的宣傳動員，以形成移民光榮的政治意識。移民對象的確定要經過嚴格篩選，一個移民任務往往會有多個后備人選。移民的基本方針是堅持自愿原則，成員主要是身體健康，家庭拖累不大的農村青年，也有一些有生產經驗的壯年，男女人數大體相等，并配套一個包括各行各業人員的班子。除了大部分是農民外，還有一定數量的工人（包括手工業工人）及商業、教育、衛生和各種服務業的人員。⑦《中共中央關于動員青年前往邊疆和少數民族地區參加社會主義建設的決定》（1958年8月29日），江蘇檔案館藏，檔案號3086—1—1。

政府移民的組織領導在中央先由內務部負責，后歸農墾部管理。有移民任務的省份也成立了相應的組織機構。其經費由中央和地方共同承擔。政府組織的內地移民到達邊疆后，由于種種原因，不斷出現移民返回內地的現象。為此，中央專門作出指示，要求進一步加強組織領導和思想教育工作，切實解決移民生活困難，做好移民家屬的接送和安置。中央強調，移民鞏固的關鍵“是大力組織移民搞好農副業生產”，保證“移民的收入達到或超過移出地區的水平”。因此，“必須根據因地、因社制宜的原則，開展多種經營”⑧《中華人民共和國法規匯編（1957年1月—6月）》，第104頁。。

復員退伍軍人的安置也被看做一項重要的政治任務。中央政府為此連年發出指示，制定相關法規。各級政府成立了由民政部門主管的轉業建設委員會，負責日常事務。這個部門不僅得到同級人武部門的協助，必要時還有人事、勞動、文教、衛生、財政等機構的力量支持。中央政府嚴厲批評了各地安置復員退伍軍人工作中的種種錯誤，明確列舉了各項糾正辦法，做出了相關決議，要求各地堅決貫徹執行。⑨《中華人民共和國法規匯編（1954年9月—1955年6月）》，第187—193頁。為調動地方工作的積極性，1956年8月國務院頒布了《關于安置復員建設軍人工作的獎勵辦法》，明確了獎勵的程序及獎勵的方式。①《中華人民共和國法規匯編（1956年7月—12月）》，法律出版社，1957年，第218—220頁。

20世紀50年代中期建立的勞動力統一調配制度客觀上要求勞動力流動的統一管理。1955年6月國務院發出《關于建立經常戶口登記制度的指示》，初步建立起對人口，尤其是勞動力流動的管理。因此，中國政府對農村勞動力盲目流動的基本態度是不支持的。但實施的具體政策在50年代和60年代是有區別的。

國家從1953年起連年發出指示，要求各地努力制止農民盲目流向城市。政府一方面努力勸止農民的盲目流動，另一方面又沒有采取決然的措施，完全堵死農民進城務工的渠道，而是采取分別不同情況處理的方針。國務院指示各地，對盲目流入的農民，凡是有親友可以依靠或者自己能夠找到生產門路的，應當允許他們居留。凡是本地可以安置的，應當設法予以安置。特別是在人少地多的地區，可以把他們安置在農村，從事墾荒生產。只有既無親友可以投靠，又無生產門路可以安置者，才遣送回原籍，并幫助他們解決實際困難，使他們能夠安心在家鄉生產和工作。災區農民只要確有可以投靠的親友或者已經找到了工作，外出后生活不致發生困難的，就可以允許他們外出。無論是災區還是非災區的農民、復員軍人和鄉、社干部，如果并無切實可靠的出路，只是羨慕城市生活或聽信傳聞，就盲目外出，應當切實加以勸阻②參見《中華人民共和國法規匯編（1956年7月—12月）》，第225—226頁。。

有鑒于農村勞動力的剩余和農閑期間農村勞動力的有效利用，政府一方面強調廠、礦、建筑等用人單位向農村招工“須報經當地勞動行政部門，進行有組織有計劃的介紹和調動，不得私自到農村招收工人”，另一方面要求各地必須領導農民積極從事農業生產，“通過精耕細作、改進生產技術、整修土地、改良土壤、興修水利、植樹造林等項工作，來解決農村的剩余勞動力問題。在農閑季節，并應領導農民開展各種有出路的副業生產”。③《中央人民政府法令匯編（1954年1月—9月）》，法律出版社，1955年，第194頁。

這種處理方式本身就包含著相互矛盾的因素。當一些農民被允許留在城市，也就很難說服另一些農民離開城市。當有人在外鄉取得了成功，也同樣難以讓具有同樣條件的人依然留在原籍。因此，在相當長的時間內，勸阻農民盲目流向城市的效果并不大。這是因為一方面農村集體化的發展還處在起步階段，有計劃有組織地轉移農村勞動力還缺乏實施的依托；另一方面國家建設的發展也確實需要勞動力，尤其建筑等體力要求比較高的行業更是如此。

這種狀況在1957年后逐步發生了變化。由于農業合作化的實現，絕大多數農民已被組織起來。更由于反冒進帶來的國民經濟調整，各項經濟指標急劇壓縮，勞動力的需求量大大減少，城市新增勞動力的就業問題在1957年夏季一下子突顯出來。為避免秋后農民大量進城造成的就業壓力，國家空前加強了制止農民盲流的力度。1957年12月13日國務院就各單位從農村招用臨時工問題作出了明確規定，要求各單位嚴格遵守勞動計劃。同年12月18日中共中央、國務院就制止農村人口盲目流入城市發出聯合指示。與過去不同的是，往年這種指示基本上出自國務院或其所屬部門。這次的指示由中共中央和國務院聯合發布，顯示這一問題已引起了中共最高層的密切關注。同時，中央規定的各項制止農民盲流的措施相當嚴密，要求貫徹這些措施的態度也相當嚴厲。中央要求在城市和工礦區必須遣返盲目流入的農村人口。對由外地流入本地農村的人，尚未安置的也應當動員他們返回原籍。禁止一切用人單位擅自招用工人或臨時工，凡用工必須通過勞動部門統一調配或招工。對違犯規定者，應當由各地勞動部門和檢查部門給予處分。中央指示在鐵路沿線或交通要道設立以民政部門為主，有公安、鐵路等部門參加的勸阻機構，加強勸阻工作。鄉人民委員會和農業生產合作社也須切實勸阻企圖外流的農村人口，對屢教不改的外流人員，“應當交農業生產合作社監督他們勞動”①《中共中央、國務院關于制止農村人口盲目外流的指示》，《人民日報》1957年12月19日。。

根據中央指示，農民流出較多的地區普遍設立了勸止盲流工作委員會，由民政、勞動、公安、交通、青年團等相關部門聯合辦公，加強了勸阻工作。國家也在徐州、鄭州、西安、天津、沈陽等交通中心設立勸阻站，由當地政府、鐵道部門和農民流出地政府共同抽派干部，負責勸阻和遣送外流農民。

嚴厲的限制政策受到了“大躍進”的沖擊，農村勞動力流動的統一管理遭遇干擾。然而，這種狀況并未持續多久。經濟領導工作的嚴重失誤和自然災害造成了三年困難時期。中央一方面要求各地繼續認真貫徹制止農民盲目流動的國家政策，另一方面針對農業農村遭受自然災害的實際情況，連續指示各地加強災區的生產自救，解決災區農民的實際困難，以便制止災民盲目外逃，強調只要“救災工作，救得好，勸阻災民外逃就有力”②《中華人民共和國法規匯編（1957年7月—12月）》，第225頁。。

相對于50年代農民構成社會盲流的絕大部分，60年代社會盲流的構成發生了很大變化。農民所占比例有了很大下降，屢遣不歸的人增多，占到15％—20％。盲流導致的社會治安形勢日益嚴峻。農民盲目外出并非都能找到工作。既無工作可做，又花光了路費的外流農民多數流落街頭，生活困難，成為政府不得不解決的問題。逃跑的勞改犯和勞教分子、慣偷慣竊等犯罪分子混雜其間，制造了許多惡性案件。③《公安部、內務部黨組關于堅決制止人口自由流動的報告》（1961年10月31日）。有鑒于此，國家對社會自由流動人口的管理政策有了調整。

1961年10月，公安部、內務部召開聯席會議，分析了社會勞動力自由流動的情況，認為制止勞動力自由流動的根本辦法必須是黨委統一領導，有關部門密切配合，堅決執行中央的從嚴方針，把好“三關”。兩部會議認為，積極制住人口自由流動的最基本“一關”是從各方面做好工作。無論城鄉都應教育群眾遵守紀律，不要盲流，并注意安排好困難戶的生活，做好社會救濟工作。同時要嚴格治安管理，特別加強對懶漢、二流子的管教和改造。對于下放的職工、學生和遣返回鄉的自流人口，農村社隊要負責做好安置工作，切實解決他們的口糧、戶口、住房、自留地等問題，使他們安居下來。災區要千方百計地組織生產自救，穩定群眾情緒，勸阻農民不要盲目外流。取締黑市交易，關閉城市和車站、碼頭的自由市場。此外，嚴格執行車船的剪、查票制度，加強貨車警衛，恢復以鐵路交通為中心的運輸秩序。“凡是自流人口，一律堅決收容起來，分別處理”。④《公安部、內務部黨組關于堅決制止人口自由流動的報告》（1961年10月31日）。為配合制止人口自由流動，公安部提出了加強治安管理的十項措施。中央在批轉兩部報告時強調：“在一手抓治安的同時，必須一手抓教育，向全體干部和群眾進行社會主義教育，和遵守紀律，遵守法律的教育，并注意整頓內部紀律，以維護正常的社會秩序”⑤《中共中央批轉公安部、內務部黨組兩個文件》（1961年11月18日），江蘇檔案館藏，檔案號3085—1—99。。

根據從嚴制止農民盲目流動的精神，1962年2月，國務院就自由流動人口的安置問題作出指示，規定“凡是有家可歸的農民，應當盡量動員遣送回鄉，妥善安置”，“無家可歸或屢譴不歸者，安置到農村，或在生產隊，或者在由專、縣舉辦的國營農場或農墾系統的國營農場中參加生產或監督生產”⑥《勞動工資法規選編》，第41—43頁。。為規范收容遣送程序，整頓各收容站的工作，內務部召開了城市收容遣送外流農民工作座談會，決定把天津、濟南、徐州、鄭州、上海等11個城市收容遣送站作為全國盲流轉接的中轉站；規定外流的遣送工作由遣送地區為主負責到底，所需經費由遣送地區開支，列入救濟費內；整頓收容遣送站，明確收容政策，充實專職干部，清洗外流留用人員。⑦《內務部關于城市收容遣送外流農民工作座談會的報告》（1961年2月6日）。

四

上文的敘述表明，人民公社初期農村勞動力的流動是存在的，而且規模不小。“一五”計劃期間，由于國家政策本身的彈性，農村勞動力大規模轉移沒有受到實質性影響。“大躍進”期間更是達到了新中國成立以來的最高潮。“二五”計劃期間，戶籍制度的實施、農村集體化的實現和勞動力統一調配工作的加強，國家制止農民盲目流動的效果空前提高，但也沒有阻止住農村勞動力的流出。由下表徐州勸阻站歷年收容遣送的人次就可見一斑。

年份 1959年 1960年 1961年 1962年 1963年 1964年 1965年人次127170 354596 68839 24243 87624 413843 71671

同樣，在50年代末60年代初，除國家有組織移民之外還有農民的自發移民。據估計，迄80年代初的30多年間，僅自發的省際移民即在1000萬人以上①張善余：《中國人口地理》，商務印書館，1997年，第372頁。。

事實表明，《戶口登記條例》并沒有阻斷農村勞動力的流動。戶籍管理對人口流動的某些約束性規定并不是限制公民的居住和遷徙自由。正如時任公安部長羅瑞卿所言，這些約束性規定也僅僅是限制盲目流動遷徙的不合理行為，對“正當的居住和遷徙自由，我們是絲毫也不加以限制”②《中華人民共和國法規匯編（1958年1月—6月）》，第213頁。。戶籍管理不應為二元社會的形成負責。二元社會的形成是城鄉在經濟、社會發展等方面種種差別性政策所致。這些差別性政策可能附著在戶籍上，但不是戶籍管理制度本身。從戶籍上剝離，它們也并非不能存在。這就是目前戶籍改革中某些地區的農村勞動力不愿要城市戶籍的根源。

同樣，人民公社初期農村勞動力流動屬于什么性質也值得推敲。我們知道，現代工業的高工資和高效率不是造成農村勞動力流動的唯一動力。③趙入坤：《二十世紀五六十年代中國農村勞動力轉移述論》，《中共黨史研究》2009年第1期。勞動力的流動早已存在，其基本目的是就業，獲得勞動收入。因此，農村勞動力在前一種情況下的流動可以稱之為發展性流動，而后一種流動則是生存性的。發展性流動在當時確實存在。正如有些做實際工作的人認識到的那樣：“這主要是農民在生活上的向上要求”，由于城鄉生活水平的現實差距，有些農民思想上已經起了變化。“外流現象是很難避免的”。因而，農民抗拒收容和在遣送途中逃跑就會不可避免地經常發生。④《關于勸阻盲流情況的簡報》1957年第5號，徐州檔案館藏，檔案號F16—2—58。

然而，這種因生活上的向上追求而致的農村勞動力流動，并不是當時農村勞動力流動的主流。多數農村勞動力的流動還是一種生存性流動。這種勞動力流動的流向并不是人口稠密的經濟發達地區，而是人口相對較少、能夠滿足基本生存需要的地區；在產業轉換上則表現為從狹義農業向廣義農業的流動。從19世紀以來，中國人口的流動一直是從國家中心區向邊疆地區遷移。這種狀況在新中國的頭二三十年不僅繼續保持，而且得到加強。有人統計，50年代至70年代人口遷移率最高的省區分別是內蒙古、吉林、新疆、黑龍江、遼寧、青海、寧夏等省區⑤張善余：《中國人口地理》，第376頁。。除吉林、遼寧外，上述多數省區均不是新中國成立初期國家建設的重點地區。內地農民之所以大批流入，是因為這些地區荒地較多，謀生之路廣。

同時，仔細審視當時農村勞動力流動的規模狀況，可以發現農民流動的起伏與國家建設并不完全同步。從上述徐州勸阻站的統計可以看出，外流農民人數最多的是1964年，最少的是1962年。1964年之所以最多，是徐州周圍連續幾年遭災，農村人口因而大量外出。1962年則是因為農村實行包產到戶，不僅極大地調動了農民生產的積極性，而且還吸引了一些家居農村的職工返回農業，以至中央采取吸收家居城市的職工子女頂替的辦法來補充企業必要的勞動力①參見《勞動工資法規選編》，第27頁。。這一正一反兩種情況說明，大多數農村勞動力的流動遠不是城市和工業發展刺激的結果。

總之，在人口眾多的中國，農村勞動力流動的誘因相當復雜，傳統的工業化和城市化理論并不能說明一切。綜觀當時農村勞動力的流動情況可以認為，農村剩余勞動力的就業在工業化和城市化以外同樣存在多樣途徑。因此，解決農村剩余勞動力的出路應該是社會經濟的整體發展，不能單純強調工業化和城市化。政府調控農村勞動力的流動是計劃經濟的需要，在經濟和社會發展欠發達的情況下也有一定的必要性。但是，農村勞動力流動畢竟是一種經濟問題，應該通過經濟手段去引導農村勞動力的流動，過多的人為干預并不是明智之舉，人為的限制更不可取。在農村勞動力流動過程中，政府的作用應該在把握產業與社會發展的宏觀層面，努力使農村勞動力流動與國家的整體發展相契合。

同樣，盡管有“大躍進”期間農村勞動力的大量流出嚴重影響農業生產的教訓，但是，從總體上看，人民公社初期農村勞動力流動的社會影響，無論是對流出地還是對流入地均是值得肯定的。比如政府組織的大規模邊疆移民，雖然有些地方的移民鞏固率不高，但總體上有2/3以上的移民留在了移入地。他們與自由流入的勞動力一起補充了邊疆地區經濟建設所缺乏的勞動力。更明顯的事實是，人民公社初期政府利用農閑時節，調動農村勞動力進行的水利建設規模巨大，如1957年冬至1958年春，全國投入的勞動力超過6000萬人。安徽的出工人數占全省農業勞動力的80％左右。山東有些鄉社的出勤率在90％以上。②參見《全國六千萬人投入修水利運動》，《每日新聞》1957年12月31日。這一時期興建的水利工程成為以后幾十年農業生產發展的重要保障。