改革開放以來民族自治地方政治發展的過程分析

湯法遠，朱碧波

(云南大學公共管理學院，云南昆明，650091)

改革開放以來民族自治地方政治發展的過程分析

湯法遠，朱碧波

(云南大學公共管理學院，云南昆明，650091)

民族自治地方改革開放以來的政治發展表現為一個循序漸進、由局部到整體、由體制內到體制外逐步拓展的過程，也表現為一個先易后難、先外圍后中心、先淺層后深層的深化過程。這種拓展和深化過程具有明顯的階段性特征，可大致劃分為啟動調適、全面深入、快速推進三個階段。在不同的階段，政治發展的動力、廣度、深度及主題都具有明顯的差異性。

改革開放；民族自治地方；政治發展；民族政治學

民族自治地方改革開放以來的政治發展歷程可大致劃分為啟動調適、全面深入、快速推進三個階段。這種劃分是基于以下標準：一是動力標準。民族自治地方改革開放以來的政治發展雖是由經濟、政治、文化、社會、外部等方面的動力構成的復合動力系統推動的，但這些動力的形成具有明顯的時序性和階段性；二是廣度標準。雖然民族自治地方改革開放以來的政治發展呈現出不斷拓展的態勢，但由于各階段的政治發展動力具有明顯的差異性，致使各階段政治發展的廣泛程度具有顯著的不同；三是深度標準。與前者相似，政治發展各階段的深度差異也是政治發展動力的階段性差異造成的；四是主題標準。在很大的程度上，民族自治地方政治發展是對社會變遷形成的政治發展訴求的回應。社會轉型不同時期的政治發展訴求的差異性，決定了各階段的政治發展在主題尤其是核心主題上的不同。

一、1978～1992年：啟動調適階段

1978年12月召開的十一屆三中全會是整個中國社會發展的重要轉折，掀開了中國政治發展的新的一頁。作為我國整個政治發展進程中的一個側面，或者說作為我國政治發展中富有民族自治地方特色的部分，民族自治地方的政治發展在十一屆三中全會后的改革開放及其導致的社會轉型過程中也逐步拓展和深化，進入以啟動調適為整體特征的第一個發展階段。

從動力上看，這一階段的政治發展動力相對單一和片面，主要來源于民族自治地方的經濟體制改革及其促進的經濟發展、中央關于政治體制改革的決策兩方面。經濟體制改革在民族自治地方的開展，有力地促進了其所有制結構、產業結構、資源配置方式、收入分配形式的變化以及經濟發展水平的提高和市場經濟的孕育和發展。經濟領域的變化不僅為政治的發展奠定了扎實的物質基礎，促進了各民族公民的平等、法治、自由等民主意識和民主觀念的增強，而且更重要的是形成了政治體制改革的壓力。因為社會經濟關系的變化必然會反映到政治領域，隨著經濟體制改革的推進，社會上逐漸出現了要求改革政治體制的呼聲。20世紀80年代中期，鄧小平順應經濟體制改革的需要和國家政治生活中要求政治體制改革的呼聲，提出了加強政治體制改革的思想。他指出：“只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通”,[1](164)“現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革繼續前進”。[1](176)也就是說，政治體制改革和政治發展是經濟體制改革深化的必然要求，當經濟體制改革進行到一定階段而受到政治體制的掣肘時，政治體制改革自然會提到議事日程上來，從而形成了政治發展的政治動力。但在此階段，雖然民族自治地方文化、社會子系統的內在結構在經濟體制改革的推動下也發生著深刻的變化，但發軔于此的推動政治發展的文化動力、社會動力尚未充分彰顯出來，影響相當有限，使得此階段的政治發展動力主要表現在經濟動力和政治動力上，顯得相對單一和片面。

從廣度上看，這一階段的政治發展的自發性并不明顯，主要是體制內的自覺性政治發展，且總體上比較有限。自發的政治發展主要是一種非政府政治體系內部(體制外)的政治發展，往往通過自然演進和自然生成的方式實現。雖然這種政治發展與政治改革和政治建設之間也存在著密切的關系，但不是非常直接。換言之，政治改革和政治建設對體制外政治發展的推動具有時序落差，往往要經過一段時間的積累，其體制外的政治發展效應才會明顯地彰顯出來。在整個80年代，民族自治地方的政治體制改革在直接實現著體制內政治發展的同時，又促進了經濟體制的改革和更加深刻的經濟、文化和社會結構的變革，從而又加強了促進政治發展的必要性和動因。但從體制外政治發展的角度看，這種影響主要表現為為體制外的政治發展積累必要的基礎，尚未在大范圍內使體制外的政治發展成為現實，因而在此階段，民族自治地方的政治發展主要集中在體制內，總體上比較有限，主要涉及對民族自治地方政治體系中的政治權力、政治角色、政治關系和政治制度等都具有重大影響的三個方面：調整權力結構、完善政治體制、建全民族法制。這三個方面又具體體現在黨政分開、政企分開、政府機構設置、人員編制、職能分工、民族社區自治、民族區域自治權、自治條例和單行條例等內容上。

從深度上看，這一階段的政治發展主要是在物質技術層面和組織制度層面展開，尚未深入到民族自治地方政治體系的深層結構——政治心理、政治價值觀念特別是政治思想層面。在民族自治地方政治變遷和發展的過程中，處于其政治體系最表層的物質技術，往往是最容易和最經常變動的；作為中間層面的政治組織和制度是較為穩定的；而作為政治體系的深層結構，各民族政治心理、政治價值觀念和政治思想系統的發展所需動力往往更為多樣、全面和強大，因而是最持久、最不易變動的。在1978年至1992年這一階段，經濟體制改革的推進及其促進的經濟發展和政治體制改革，強有力地推動了物質技術層面和組織制度層面的政治發展，但是，這一階段的政治發展動力主要體現在經濟動力和政治動力上，具有濃郁的單一性和片面性，致使政治發展難以深入到政治心理特別是政治思想觀念層面。不論是黨政分開、政企分開、民族自治權的發展，還是政府機構設置、人員編制、職能分工，抑或是《民族區域自治法》及與之配套的自治條例和單行條例的健全，都屬于物質技術層面和組織制度層面的政治發展的范疇，因而這一階段的政治發展主要是表面層次的發展。

從主題上看，這一階段的政治發展過程貫穿著兩條主線：一是通過修復性的政治體制改革來恢復和發展社會主義民主和法制。20世紀70年代末以來，民族自治地方的政治發展就一直與改革相伴而行。從改革的歷史邏輯中可以看到，1978年開始改革的首要使命就是使整個國家與社會擺脫危機，重新走上民主集中制的發展道路。[2](39)而“‘民主作為一種政治制度，直接就是政治體制’；‘把民主政治進一步健全，并加以制度化、法律化，就是社會主義法制。’”[3]因此，民主和法制建設問題，也就是政治體制改革問題。因而在此階段，通過政治體制改革來全面恢復和發展在“文革”中被破壞的社會主義民主和法制，成了民族自治地方政治發展過程的一般主題。但是，從總體上講，20世紀80年代的經濟體制改革沒有突破計劃經濟的主導地位，因而在計劃經濟體制基礎之上啟動的政治體制改革只能是小修小補，具有明顯的修復性，即政治體制改革只能在計劃經濟體制的框架內進行，主要是對政治關系進行調整，使其與經濟領域的變化相適應。這種修復性直接決定了民族自治地方的社會主義民主和法制建設的有限性。

二是民族區域自治的恢復和鞏固。這主要表現在兩方面：其一是重申和強調民族政策，逐步恢復被取消的民族自治地方，恢復民族自治機關的自治權，恢復民族自治機關的運轉。1980年8月，鄧小平指出，“要使各民族真正實行民族區域自治”；[4](299)1981年的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，強調“必須堅持民族區域自治，加強民族區域自治的法制建設，保障各少數民族地區根據本地實際情況貫徹執行黨和國家政策的自主權”；1982年的《憲法》不僅在總綱中規定“各少數民族聚居的地方實行民族區域自治，設立自治機關，行使自治權”，而且專設“民族自治地方的自治機關”一章具體規定民族自治機關的設立及其自治權的內容；1984年的《民族區域自治法》具體載明了民族自治地方的建立、自治機關的組成、自治機關的自治權等內容；1991年，國務院又下發了以加速發展民族自治地方的經濟文化事業，發揮民族區域自治制度的優越性為核心內容的《關于進一步貫徹落實<民族區域自治法>若干問題的通知》。與此同時，《民族區域自治法》的配套法律法規也日益健全。如“甘肅省人大常委會1988年9月公布實施了《甘肅省實施民族區域自治法的若干規定》，至1990年，甘肅省的兩個自治州和七個自治縣均先后制定了自治條例”。[5](921)這些努力大大提高了民族區域自治的法制化水平，促進了民族區域自治制度的鞏固。其二是新的民族自治地方的建立?！皬?979年到1990年，全國共建立民族自治地方59個(自治州2個，自治縣57個)，其中，1984和1985年各建立自治縣10個，1987年更是建立了16個自治縣。”[6]通過新的民族自治地方的建立，少數民族獲得了在本區域內自主管理本民族事務的權利。

二、1992～2000年：全面深入階段

從1992年到2000年，是民族自治地方社會轉型以來的第二個政治發展階段。開啟這一階段的標志性事件，是以確立和完善社會主義市場經濟體制為目標的改革。在這一階段，民族自治地方的政治發展無論是在動力、主題方面，還是在廣度、深度方面，都與前一階段存在著巨大的差異，其整體特征是全面深入。

從動力上看，以確立和完善社會主義市場經濟體制為目標的改革使這一階段的政治發展動力更加多樣、全面和強大。由于社會轉型的起點低、難度大、進程緩慢以及內在生長力不足等原因，民族自治地方80年代的社會結構變遷具有很大的局限性，其為政治發展孕育的文化動力、社會動力等尚處于潛滋暗長狀態。但歷史進入90年代后，中國的改革與發展終于走出了計劃經濟體制的框架，以確立和完善社會主義市場經濟體制為目標的改革在民族自治地方逐步展開。這種改革從兩方面深刻改變了民族自治地方政治發展的動力構成因素，一是通過促進經濟結構的劇烈變化、經濟發展水平的進一步提高和政治體制改革的市場邏輯的確立，增強了政治發展的經濟動力和政治動力；二是進一步促進了文化、社會子系統內部結構的進一步變遷，從而使政治發展的文化動力、社會動力充分彰顯出來，進而使得民族自治地方全面深入的政治發展趨勢逐漸明顯。

從廣度上看，這一階段的政治發展的自發性明顯增強，在體制內政治發展不斷拓展的同時，體制外的政治發展也日益廣泛。經濟的發展制約和決定著政治的發展?！半S著經濟基礎的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發生變革?！盵7](33)1992年開始的市場經濟體制的建立，從根本上改變著民族自治地方的經濟結構和經濟關系。經濟基礎的這種根本性變化，要求對建立在計劃經濟體制基礎上的整個政府政治體系進行全面性的變革，從而使體制內自覺的政治發展更加全面。另一方面，體制外的自發性政治發展往往需要一段時間的孕育，不會隨著社會經濟生活條件的變化而迅速展開。因而在歷史進入90年代后，民族自治地方政治發展的自發性才明顯增強。這不僅表現在80年代的經濟體制和政治體制改革以及它們共同推動的社會變遷孕育的體制外政治發展開始明顯地顯現出來，而且表現在市場經濟體制的建立及其促進的更為全面、深入和劇烈的社會變遷，為新的政治力量、政治結構、政治關系、政治形式和政治文化的生成提供了更強大的動力和適應的土壤，從而使得體制外的自發性政治發展日益廣泛。

從深度上看，這一階段的政治發展不僅在物質技術層面和組織制度層面繼續展開，而且深入到民族自治地方政治體系的深層結構。政治心理、政治價值觀念是政治文化的重要組成部分，而“政治文化作為社會總文化的一個子系統，雖然有其自身的發展邏輯，但其發展的內在動力同樣來源于一定時代一定社會的政治和經濟的變化”。[8]改革開放以來特別是90年代正式建立市場經濟體制以來，民族自治地方各民族政治心理、政治價值觀念等所賴以存在的各種主客觀基礎(物質環境、思想文化環境、政治制度體系等)發生了根本性的變化。在這種變化過程中，民族自治地方的政治發展一方面在遵循市場經濟邏輯的情況下，繼續從黨的領導方式和執政方式、人民代表大會制度、政府機構設置、干部人事制度、政府職能模式、民族社區自治、民族自治權、民族法制等物質技術層面和組織制度層面進一步展開；另一方面也日益深入到政治體系的深層結構——各民族政治心理、政治價值觀念、政治思想系統。

從主題上看，這一階段的政治發展過程也貫穿著兩條主線：其一是通過創造性與建設性的政治體制改革來建設與市場經濟體制相適應的政治形態。從歷史唯物主義的觀點來看，政治形態要實現整體的轉型，必然與經濟基礎發生整體轉型密切相關，換言之，經濟基礎發生整體轉型，政治形態也必然要發生整體轉型。[2](43)歷史進入90年代后，民族自治地方的經濟逐漸從計劃經濟體制全面轉向社會主義市場經濟體制。經濟基礎的這一根本性變化，要求民族自治地方的政治形態(價值系統、組織系統、制度系統)發生相應的轉變，且這種轉變必須通過政治體制的改革來實現。但是，這一階段的政治體制改革已不是80年代在計劃經濟體制框架內進行的小修小補，而是建基于社會主義市場經濟的創造性與建設性改革。只有通過這樣的改革，才能建設與市場經濟體制相適應的政治形態。

其二是民族區域自治的完善和成熟。這種完善和成熟表現在諸多方面，如在民族干部隊伍上，表現為少數民族干部數量的增加和素質的提高。以云南省為例，在數量上，“自1990年至2001年底，少數民族干部總數增加了6.5萬余人，總數達到了267 673人，占全省干部總數的25.6%，比1990年增長了2.62個百分點”；[9]在質量上，“2001年云南省少數民族干部隊伍中具有大專以上文化程度的增加到了8.75萬人，占少數民族干部隊伍總數的32.7%，盡管這一比例低于云南省平均水平6.1個百分點，但與1998年同類少數民族干部隊伍總數的24.3%相比，卻增長了8.4個百分點”。[9]又如在民族法制方面，表現為民族區域自治的法制化水平進一步提高。到《民族區域自治法》修改時，全國的12個轄有自治州、自治縣的省制定了貫徹實施《民族區域自治法》的地方性法規和規章；154個民族自治地方制定了133個自治條例、267個單行條例和65個變通規定、補充規定。[10](5)民族區域自治制度的完善和成熟，使其作為一項基本政治制度的地位得到了進一步的牢固。

三、2000年～至今：快速推進階段

從2000年至今，是民族自治地方社會轉型以來的第三個政治發展階段，其最明顯的特征是快速推進。開啟這一階段的標志性事件，是西部大開發戰略的實施。整體看來，民族自治地方大開發以來的政治發展得到了進一步的拓展和深化，且這種拓展和深化越發地呈現出快速推進的態勢。

從動力上看，西部大開發戰略的實施在為民族自治地方政治發展注入強大的外源動力的同時，也促進了其內源動力的顯著增強。西部大開發戰略直接構成了民族自治地方政治發展的外源動力，因為大開發本身就要求民族自治地方進一步理順政治權力關系，增強政府的能力。在大開發戰略的實施過程中，其對民族自治地方政治發展的直接促進作用逐漸彰顯出來。另一方面，也是最重要的方面，民族自治地方社會轉型的外部依賴程度較高，而從20世紀70年代后期開始直到西部大開發戰略的實施，國家的投資重心一直在東部地區，這就嚴重遲滯了民族自治地方社會轉型的進程。誠然，在西部大開發戰略實施前，民族自治地方的社會轉型確實為其政治發展實孕育了政治、經濟、文化、社會等方面的內源動力，且這些動力隨著社會轉型進程的推進不斷增強，但在整體上對政治發展的推動作用仍然有限。然而，這種狀況在大開發過程中得到了明顯的改善，因為大開發為民族自治地方的發展注入了強大的動力，如“近十年來，中央財政向西部地區轉移支付和專項補助超過3.5萬億元，安排中央財政性建設資金7 300多億元，已開工重點工程120項，投資總規模超過2.2萬億元”。[11]隨著大開發戰略的實施，民族自治地方的整體發展水平不斷提高，社會變遷日益加速，政治發展的內源動力也顯著增強。

從廣度和深度上看，民族自治地方此階段的政治發展呈現出了快速拓展和深化的態勢。在大開發的過程中，民族自治地方政治發展的外源動力特別是經濟、文化、社會等子系統內在結構的劇烈變遷形成的內源動力顯著增強，從而使得政治發展的拓展和深化得到了快速推進。拓展主要體現在黨的領導方式和執政方式、人民代表大會制度、政府機構設置、干部人事制度、政府職能模式、民族社區自治、民族自治權、民族法制、政府能力、政府文化、基層政治一體化、政治整合、大眾政治參與、公民政治文化、民族政治關系等諸多方面。如在政治參與方面，在一次邊疆多民族地區的問卷調查中，對“您認為參加政治生活，對我們生活的最大影響是什么?”這一問題，“18.9%的被調查者選擇‘使生活更加豐富多彩’，29.1%的被調查者選擇‘能夠使生活中的許多問題得到解決’，16.1%的被調查者選擇‘實現了自己的政治權利’，6.2%的被調查者選擇‘滿足了自己的愛好’，22.0%的被調查者選擇‘能夠為別人做一些力所能及的事’”；[12]而對于“您是怎樣參加的?”這一問題，“88.9%的被調查者選擇了‘自愿參加’，11.1%的被調查者選擇了‘基層干部逼迫參加’”。[12]這表明，各民族公民政治參與的自主性和積極性得到了明顯增強。在政治發展的諸多方面中，政府文化、公民政治文化等屬于較深層次的內容，因而民族自治地方此階段的政治發展在快速拓展的同時，其縱向深入也在迅速展開。

從主題上看，民族自治地方此階段的政治發展過程同樣貫穿著兩條主線：一是社會主義政治文明建設。政治文明建設，就是要通過調整來理順社會的政治關系結構，構建合理的政治制度，形成有效的政治機制，創造有效的政治方式，推進政治發展，從而保障人民的社會權利和政治權利，保持社會的和諧和穩定。沒有政治文明、沒有政治文明建設的支持，民族自治地方社會的迅速發展和成功轉型就不可能順利實現。因此，民族自治地方的社會轉型強烈地呼喚著政治文明和政治文明建設。而無獨有偶的是，在西部大開發剛剛展開的大好形勢下，中共召開了第十六次全國代表大會，大會提出了全面建設小康社會的發展藍圖，并指出“發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標”。[13](10)在這樣的情況下，社會主義政治文明建設在民族自治地方迅速展開，成了其政治發展的一般主題。

二是民族區域自治制度的發展。制度是一定的經濟、社會、歷史、文化條件的產物，在制度的環境條件發生深刻變化的情況下，只有通過進一步的制度創新，調整和充實制度的內部規則和機制，開發和拓展制度自身的功能，提升制度的操作化和制度化水平，才能增強制度的復雜性和適應性，保持制度的生機和活力。正因為如此，在民族自治地方社會環境已發生根本性變化的情況下，創新和發展民族區域自治制度的實踐也在不斷展開，主要表現在民族法制、自治權保障機制、民族區域自治制度框架下的民族關系協調機制、民族自治地方的責任和義務等方面。如在民族法制的進一步完善上，2001年2月九屆人大常委會對《民族區域自治法》進行了修改；2003年3月，胡錦濤指出：“要抓緊制定《自治法》的實施細則，把法律的一些原則規定具體化，確保這一法律得到全面貫徹落實”；[14]2005年2月，我國政府發表了《〈中國的民族區域自治〉白皮書》，全面介紹了我國民族區域自治制度及民族自治地方的發展狀況[15]黨的十七大報告指出：要“堅持民族區域自治制度，堅持各民族一律平等，保證民族自治地方依法行使自治權”；[16]在科學發展觀指導下，2005年5月31日國務院實施了《國務院實施〈民族區域自治法〉若干規定》；[17]截至2006年底，“州、縣兩級自治地方共制定現行有效的自治條例134個，其中，25個自治州自治條例，109個自治縣自治條例；自治州、自治縣實施單行條例429個”；[18]截至2006年底，民族自治地方根據本地的實際，對《婚姻法》等法律的變通和補充規定有74件，[18]等等。

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Abstract:Since reform and open-up, the political development in the national autonomous areas demonstrated a course that has expanded progressively step by step, from part to whole and from inside of system to outside of system; At the same time, it also emonstrated another course that deepens progressively from being easy to difficult, from periphery to centre, from light surface to deep layers. This course has obvious phased characteristics. Therefore, we can roughly divide it into three stages, namely, the stage of starting and adjustment, overall deepening stage and rapidly moving forward stage. In different stages, the motive force, broadness, depth and theme of political development have obvious differences.

Key Words:reform and open-up; nationalautonomous areas; political development; course

An analysis of the course of political development since reform and open-up in the national autonomous areas

TANG Fayuan

(Public Administrative College of Yunnan University, Yunnan 650091, China)

D633.0

A

1672-3104(2011)02?0063?05

2010?10?19

湯法遠(1983?)，男，貴州大方人，云南大學民族政治與公共行政專業博士生，主要研究方向：民族政治學，公共政策與管理，民族自治地方公共管理.

[編輯: 顏關明]