空心社會、隱形社會、市民社會與行政國家——中國農村扶貧中的國家與社會關系解讀

許源源，陳書弈

(中南大學公共管理學院，湖南 長沙，410083)

一、引言：農村扶貧中的國家與社會關系釋義

在農村扶貧領域，既存在著“國家”，也存在著“社會”。其所謂的“國家”是指擁有國家權威的組織，主要是政府組織；所謂的“社會”是指非政府、非市場的公共空間，非政府組織是其主要組織形式。當前，學術界對國家與社會關系的共識之一就是把國家和社會看成兩個獨立主體，其核心組織形式總分別為政府組織和非政府組織。我國農村扶貧的主導力量是政府，各種扶貧政策方針的出臺和實施都是由政府來主導完成的，因此在農村扶貧領域，政府是與國家同義的；同時，相對于國家權威的公共權威又主要體現為非政府組織，只有它們才能夠以公益為使命來較好地開展扶貧活動。故而，農村扶貧中的國家與社會關系可以看作是“政府組織與非政府組織的關系”，政府組織有關扶貧的所作所為都會以國家的面目出現，而非政府組織的活動記錄則都體現為社會的狀態。[1]

我國已經采取了一系列措施解決農村貧困問題，取得了巨大的成就。但是，政府主導型扶貧策略“對非政府組織力量利用不夠，對農民自組織力量利用不夠，加之行政系統本身的弱點，引發了效率低下的問題。”[2](3)因此，農村扶貧需要引入其他主體的參與，非政府組織即是其中之一。非政府組織投身于反貧困工作在歐美國家相當普遍。如英國在17世紀末就開始頒布了《濟貧法》等一系列法規；從19世紀末期開始，又出現了一些至今影響力都很大的反貧困組織，如1897年成立的救世軍、1919年成立的救助兒童會和1942年成立的樂施會等。[3](20?21)但非政府組織在中國農村扶貧中的參與卻出現得很晚。建國以后，從扶貧是否吸收非政府組織參與的角度來劃分，農村扶貧有三個階段：第一個階段是從1949年至1985年，沒有專門的扶貧機構，更不存在吸收非政府組織參與扶貧的問題；第二個階段是從1986年至2000年，非政府組織逐漸參與農村扶貧，但其作用并沒有真正發揮出來；第三個階段是從2001年至今，政府明確提出要發揮非政府組織的力量來扶貧，非政府組織在扶貧領域的作用越來越大。雖然從第二個階段開始，非政府組織就部分地參與到扶貧活動中，而且NGO和準NGO的投入從第二階段前段的不足政府投入的10%提升到后段的占政府投入的 40%，[4]但是，從每個階段的具體實際來分析農村扶貧中的社會力量與國家力量，可以發現：第一個階段，農村扶貧中的社會力量是缺失的，故可稱為“空心社會”，第二個階段雖然存在非政府組織扶貧活動，但其作用的發揮更多地是通過不太明顯的方式，故可稱為“隱形社會”，而第三個階段則明確地提出了要發揮非政府組織的扶貧作用，越來越多的非政府組織從政府獲得扶貧資格，農村扶貧中逐漸呈現出“市民社會”的特征。

二、“空心社會”的存在：政策忽略與傳統缺失

“扶貧發展領域是非政府組織介入比較早的一個領域”，[3](6)但是，從1949年至1985年的三十多年里，我國扶貧領域呈現的是一種“空心社會”狀態。所謂“空心社會”，是指在扶貧領域中極端缺乏非政府組織參與的一種狀態，主要表現在：其一，非政府組織數量極少，扶貧領域的非政府組織幾乎沒有。新中國成立后，對民間組織進行了徹底的清理和整頓，一部分民間組織被政治化為“民主黨派”，一部分民間組織被依法取締，從而，“非政治性”開始成為中國民間組織的一個鮮明而重要的特征，而且1966年開始的“文化大革命”使中國的民主與法制遭到嚴重破壞，中斷了社會團體在法制基礎上的健康發展。[3](42)非政府組織在改革開放之后有了迅猛的發展，但是1985年以前的數據并未有良好的統計。其二，國外非政府組織幾乎沒有進入。國外非政府組織雖然在建國后至文革之前的那段時間在我國開展過一些活動，但是從文革之后，這些非政府組織幾乎都撤離了中國。

農村扶貧領域中之所以呈現出“空心社會”的狀態主要有以下兩點原因：

第一，“行政國家”全面掌握社會資源并主導其分配。“行政國家”在行政學語境中是被德懷特·沃爾多首次使用的。沃爾多認為，行政國家是指國家的行政權力一方面在國家權力體系范圍內不斷膨脹，從而擠壓著立法權和司法權的空間，另一方面又不斷向外擴張，全面干預市場經濟和社會公共空間的一種狀態。我國本來就缺乏市民社會的傳統，自1949年之后一直處在一個“總體性社會”[5]當中，國家在制定各種政策規范時對市民社會的力量都是忽略的，或者說在供給公共服務時根本不會考慮到非政府組織，即使是那些承擔一定公共服務職能的社會組織，也都是與政府有緊密聯系的社會團體，并不是純粹意義上的非政府組織。同時，在此階段，我國尚未把反貧困作為一個明確的獨立的目標提出來，農村和貧困農民并不是國家關注的重點。

從經濟體制上來說，計劃經濟體制下，“政府通過對單位的全面控制，實施對全社會的管理，國家幾乎包辦了社會的全部事務，并不存在一個外在于國家的自主管理的領域”。[6]改革開放初期，農村貧困狀況有了較大的緩解，這是國家經濟體制改革的結果，反貧困成就的取得應歸功于家庭聯產承包責任制和鄉鎮企業改革等制度變革。1984年，我國發布了第一個官方扶貧文件——《關于幫助貧困地區改變面貌的通知》，第一次把扶貧工作作為我國的一項特殊任務提出來。在此文件當中，把主要通過無償救濟貧困人口以各種生活資料的扶貧方式，改變為主要通過開發式扶貧提升貧困農民自身的反貧困能力的扶貧方式。無論是哪種扶貧方式，都是通過垂直的官僚體制把其它地區的資源集中到貧困地區，用秦暉的話說就是“以強制提供公益”；而“以志愿提供公益”的社會在這個階段則是缺席的。[7]

第二，我國傳統意義上的非政府組織缺少扶貧方面的職能，國際非政府組織又被排除在國門之外。“在中國歷史上，有著極為悠久綿延的民間結社和民間公益活動的歷史源流及其原型。”在 20世紀初至 1949年新中國建立前，中國社會出現了大量的民間非營利組織，其中一類就是“互助與慈善組織”，它們一部分是中國傳統的互助組織和慈善組織的延續，另一部分則主要由外國傳教士所建。[3](40?41)但這種慈善活動與現代所指稱的志愿活動有很大的差別。有人指出，盡管我國古代曾經有很多民間的慈善家，但是這些慈善活動并不涉及到公益，“幾乎都是與已有一對一具體關系的人的道德承擔”，而非如西方文化中的志愿道德那樣，“主要是與已無直接關聯的他人的利他貢獻，是普世主義和抽象的博愛原則”。[8]

更為糟糕的是，慈善傳統在建國之后還被打破。建國之后迅速開始了對各類團體的社會主義改造，“那些與社會主義價值觀不符合的非政府組織被認為是‘封建主義’或者‘反動’的而被取消”。[9](83?84)其后，“獨立于政府的非政府組織基本上已經消失，中國進入了高度的國家統合社會的一體化的時代”，“國家壟斷了全部的社會資源和社會活動空間，這樣也就從根本上取締了非政府組織和公民社會存在的空間，公民社會萎縮成為建國后最為典型的社會事實”。[10]由此也可以知道，雖然1965年全國性社會團體由解放初期的44個增加到近100個，地方性社會團體發展到6 000多個，但是這些團體一般都是“出于政治吸納的需要”而“建立的青聯、婦聯、工商聯、科協等”與政府聯系緊密的“大型的人民團體和大量學術性、文藝類社會團體”，[11]其職能主要體現在專業領域或某部分群體，而不是貧困地區或貧困人口，即使是帶有扶貧性質，也僅限于在專門群體內的救濟。

三、“隱形社會”的生長：功能彌補與地位卑微

“隱形社會”是指：農村扶貧中存在非政府組織，而且非政府組織都在發揮著各自的作用，但是其作用的發揮卻是隱性的。所謂的隱性是指在政策層面“社會”隱藏于“國家”之后；在民眾認同層面，“社會”被認同的程度不高，社會之所以能夠發揮作用是因為得到國家的推介，甚至是以國家的面目出現。在我國，隱形社會產生的主要原因是扶貧領域的“政府失敗”。

國家主導下的扶貧，其失敗主要體現在隨著貧困人口絕對數量的減少，扶貧的邊際效用在逐漸遞減。而非政府組織扶貧相較于政府組織扶貧而言具有其獨特的優勢[12]：其一，行動的自主性。政府主要通過行政命令、行政指標方式實施扶貧，為達成指標而開展的扶貧活動效果必定不太好。而非政府組織扶貧，沒有官僚體制的束縛，本著組織和個人的使命感開展工作，具有較強的自主性。其二，瞄準的準確性。非政府組織能夠深入民間了解貧困地區和貧困農民的真實需求，并依據其需求采用合理的扶貧方式，從而具有較高的準確性。其三，資金投入靈活多樣。政府扶貧要求所有接受資金投入的貧困地區和貧困農民必須嚴格按照資金的性質來采取脫貧行動；而非政府組織扶貧的投入則有眾多的來源渠道，能夠從一定程度上解決扶貧過程中的特殊問題。

我國與扶貧密切相關的非政府組織在這一時期逐漸產生，如中國扶貧基金會(1989)、中華慈善總會(1994)、中國光彩事業促進會(1995)和中國青少年發展基金會(1989)。國際非政府組織也在這一階段大量進入中國開展扶貧活動，如1985年我國成立了“中國國際經濟技術交流中心國際民間組織處(后于1992年重組為中國國際民間組織合作促進會)，專門負責利用國外民間組織的資金開展扶貧工作，截止1999年底，已同120多家國外民間組織和國際多邊、雙邊機構建立了合作關系，其中有56家組織和機構提供了2.4億人民幣的資金，用于扶貧開展和救災援助”。[13]盡管有大量的非政府組織存在，而且非政府組織還發揮了巨大的作用，但相對于國家來說，“社會”的地位還是很卑微的。

第一，非政府組織扶貧寄生于政府扶貧開發規劃。1986年5月16日，我國成立了“國務院貧困地區經濟開發領導小組”(1993年改為“國務院扶貧開發領導小組”)統一負責全國范圍內的反貧困工作，其下設立“國務院扶貧開發領導小組辦公室”負責處理日常工作。爾后，全國各個地方紛紛設立相同的機構。“自此，中國政府在全國范圍內開展了有計劃、有組織和大規模的開發式扶貧，中國的扶貧工作進入了一個新的歷史時期。”[14]專職扶貧機構的成立壟斷了國家扶貧政策的制定和實施權力。從民政部門的統計當中可以看出端倪：1986年的《民政事業發展概述》還專門統計了“扶貧扶優工作”，而1987年后則沒有專門對這一情況進行統計。[15]至于非政府組織，則只能依附于政府來開展扶貧活動了。

改革開放之初，我國還沒有專門的法律規范來對非政府組織進行管理。1989年出臺《社團登記管理條例》后，民政部1990年的《民政事業發展統計報告》才開始統計社團數量。但據統計，當時的社團數量還非常少，“全國性社團 83個，省級及以下社團組織10836個”，其中有多少家是帶有扶貧性質的社團，不得而知。1994年，我國出臺了《國家八七扶貧攻堅計劃(1994－2000年)》，其中對非政府組織扶貧沒有給予重視。這個計劃有兩個部分涉及到非政府組織扶貧：一個是“社會動員”部分要求“充分發揮中國扶貧基金會和其他各類民間扶貧團體的作用”；二是在“國際合作”部分要求爭取國際社會對我國農村反貧困的支持，以及希望吸引國際資金進行扶貧開發。正如鄭功成所言，“各個NGO雖然名義上是獨立的社團法人，但實踐中往往成為政府部門或官方系統的附屬”。[16]從某種意義上來說，政府在扶貧領域占有絕對的強勢必然影響到非政府組織的進入。王名指出，“孟加拉非營利組織發達的原因在于經濟的落后和政府的弱小，使得政府難以提供起碼的社會福利，非營利組織便取而代之成為社會公共物品的主要提供者”。[17](30)反之，則可能導致非政府組織扶貧合法性的缺失。

第二，非政府組織扶貧難以獲得貧困地區和貧困人口的廣泛認同。有學者坦言，“如果說公民社會的一個重要作用是與國家的強勢力量形成平衡，以保護普通公民的權利，那么弱勢群體的自組織顯然應該是更加活躍的，目前公民社會組織在弱勢代言上表現力較弱，不足以賦權公民”。[17]非政府組織如果不能夠獨立地發揮作用，并自主地選擇恰當的路徑來改善貧困農民的“權利貧困”狀態，那么，就難以獲得貧困農民的認可。康曉光等認為，“社會亟需NGOs，但是，本土社會所能提供的資源非常有限，表現為對NGOs缺乏認識，愿意為NGOs提供財政支持的個人和企業不多，也沒有形成支持NGOs的文化氛圍，專業人員極度匱乏，志愿行為也不多見，而社會動員所必需的大眾傳媒始終控制在政府手中”。[18]

實際上，非政府組織一直以來都缺少獲得認同的基礎。改革開放之后，農村集體經濟形式被家庭聯產承包責任制所取代，因為集體經濟而結合起來的農村社會組織幾乎消失殆盡。直到1995年世界婦女大會之后，這種情況才有所改觀。然而，非政府組織還是難以接近貧困農民。非政府組織要公開地開展扶貧活動，首先必須獲得國家有關部門的登記，接受其主管單位的管理約束，而許多非政府組織難以找到一個主管單位，特別是國際非政府組織。因此，許多不具備合法身份的非政府組織就在農村承擔著“合法”的扶貧責任。政府無法給予非政府組織法律規范上的合法性，那么貧困農民則會相應地不接受其扶貧，甚至地方政府也會出面阻撓其活動的開展。

四、走向“市民社會”：地位獨立與積極合作

自2000年以后，農村扶貧中的非政府組織力量明顯增強。這一方面是非政府組織自身發展的必然結果，另一方面是因為政府對非政府組織參與農村扶貧的態度發生了巨大的改變。《中國農村扶貧開發綱要(2001～2010)》以積極開放的姿態明確提出要“積極創造條件，引導非政府組織參與和執行政府扶貧開發項目”，“逐步規范非政府組織開展的扶貧開發活動”，歡迎各種有助于扶貧的組織和個人支持貧困地區發展，并且強調要通過吸引資金、加強國際合作和學習國際社會的有益經驗來提高扶貧績效。非政府組織力量的增強，使得農村扶貧事業中逐漸產生出了能夠獨立于國家之外的“市民社會”。所謂“市民社會”，是指在那些源出于保護個人自由的思考以及反對政治專制的近代自由主義政治思想、源出于對市場經濟的弘揚以及對國家干預活動的應對的近代自由主義經濟思想的基礎上而逐漸產生的相對于國家以外的實體社會。[19](119)由此可以看出市民社會應該具備兩種要素：獨立自主和積極行動。結合中國農村扶貧實踐來看，這兩種要素就體現為非政府組織在扶貧過程中的地位獨立和積極合作。

非政府組織在農村扶貧過程中的地位獨立主要體現在兩個方面：一是非政府組織的非政治性特征日益明顯。非政府組織作為純粹公益性的組織本不應該成為政府的附屬，而要保持非政治性特征。但是，我國非政府組織往往脫胎于政府部門，很多非政府組織的負責人都是從政府部門退休下來的領導者。有些學者指出，我國的民間慈善組織框架體系和身份具有政治性，……而且不同層級的組織都與不同層級的政府相聯系，民間慈善組織往往成為政治人的政治性策略工具。[20]這種狀況隨著非政府組織資源吸取能力的增加和政府管理的日漸規范而有所緩解。非政府組織能夠吸收到政府組織所不能吸引到的資源，特別是海外資源和地方特色資源。非政府組織一旦能夠從國際上吸引更多的資金開展扶貧工作，那么其對政府的依附就會越少。如中國扶貧基金會在 2009年實現財務收入6.09億元，其中(包括籌集款物 3.23億元，小額信貸受托代理資產收入2.76億元)，直接投入扶貧款物4.61億元，受益人口201.6萬人，項目覆蓋了247個縣、159所大學、2 930所中小學。[21]這么多的資金再加上貼近需求的扶貧方式，產生較高績效是必然的。政府對非政府組織的管理也日漸規范。自1998年起，我國政府和有關部門就先后出臺或更新了一系列的有關非政府組織管理的政策法規，如《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《社會團體分支機構、代表機構登記辦法》《基金會管理條例》。由此可知，我國政府正試圖從多個方面對非政府組織管理予以規范。

二是非政府組織獨立開展扶貧的規模越來越大。我國非政府組織的數量自改革開放之后就不斷增加，“到2003 年全國已注冊社會團體數量為142，000個，已注冊民辦非企業單位數量為124 000個，未注冊社會團體40 000個，未注冊民辦非企業單位250 000個”。[22]從類型上來說，在中國境內從事扶貧活動的非政府組織非常多，既有聯合國開發計劃署(UNDP)等國際非政府機構，也有中國扶貧基金會等全國性跨地區活動社團，還有數量更多的省級及省級以下的社團。這些不同類別的非政府組織在農村扶貧中發揮了重要的作用，如有的“只專注于單一類型項目，如為婦女提供小額信貸的幸福工程；有的開展多個類型項目，如中華慈善總會”。但總體來說，其職能涉及范圍很廣，“主要有：小額信貸、能力建設、實用技術推廣、緊急救援、勞務輸出、女童助學、婦幼保健、失學兒童助學金補助、建設希望小學、教師培訓、配備教學設備和小型基礎設施等”。[23]

非政府組織在農村扶貧過程中的積極合作主要是指非政府組織與政府的合作越來越多，作用也越來越明顯。很多學者對非政府組織與政府在扶貧領域開展合作進行了探討，如有學者認為：“在扶貧領域，NGO與政府戰略合作可以提高扶貧效率，由政府委托NGO組織從事部分扶貧工作，可以引入競爭機制，節約扶貧資源，加快政府職能轉變，實現 NGO的組織使命”。[24]非政府組織之所以能夠與政府開展合作，首先在于政府積極放權，給予了非政府組織參與農村扶貧的合作空間。如前所述，非政府組織農村扶貧有其獨特的優勢，但有優勢并不意味著政府一定會選擇其作為政府農村扶貧的助手，也不意味著政府就會承認非政府組織在農村開展扶貧的地位。之所以有此轉變應該歸功于我國一直進行的行政體制改革，特別是 20世紀90年代后期開始的政府改革。從那時起，我國的政府改革一直以新公共管理理念為支撐，不斷轉移其職能于市場和社會，非政府組織正是在這一背景下逐漸成長起來的。在2004年世界扶貧大會上，中國政府提出要在扶貧開發中重視非政府組織的力量。2005年國務院扶貧辦、亞洲開發銀行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會舉行了政府與非政府組織合作實施村級扶貧規劃項目啟動儀式。隨著該項目的正式啟動，中國政府扶貧資源首次公開向非政府組織開放，所有國內的非政府組織都有機會通過競標獲得政府扶貧資金，去貧困地區實施扶貧項目。[25]中國政府還同國際非政府組織積極合作，比如：2006年5月31日，國務院扶貧辦外資項目管理中心在廣西南寧分別與國際計劃、國際行動援助、世界宣明會等國際非政府組織簽訂合作協議，以發揮 NGO在我國社區主導型發展試點項目中的作用，探索 NGO與政府合作開展扶貧工作的方式。[26]從另一個角度而言，非政府組織之所以要與政府合作，也是因為非政府組織自身也不是特別完善。“由于平均每個社會團體的人員少、支出規模小，中國大多數社會團體的能力非常弱小，無力承接政府轉移的職能，也無力提供更多的公共服務，更談不上發揮自我管理、自我監督、自我服務的功能。”[1]

非政府組織之所以與政府能夠良好地合作還與國際社會對非政府組織的支持有很大關系。在中國政府提出希望通過各種方式與非政府組織在農村扶貧領域進行合作之后，國際和國內的非政府組織都積極行動起來，通過各種方式籌集資金，積極融入政府提出的農村扶貧開發戰略規劃，從最基層做起，從最擅長的地方入手，發揮了非常巨大的作用。比如，“2006年由世界銀行發起、多家機構共同參與舉辦的中國發展市場競賽中，30個民間組織獲得了65萬美元的贈款。該項目啟動后，收到了全國各地民間組織提交的項目申請書近1 000份，這些項目申請書針對地方的具體情況和需要，提出了各種創新性的解決辦法。100個入圍項目機構的代表應邀來到北京，參加中國發展市場競賽，展示和分享他們各具特色的項目創意。除參加競賽和爭取獲得項目贈款外，組織方安排了一個知識論壇，幫助這些民間組織學習有助于他們發展的知識技能，促進他們之間的聯系交流”。[27]這是中國政府、國際社會和非政府組織積極合作的典型案例。因為中國發展市場合作的主辦機構為國務院扶貧開發領導小組辦公室和民政部，而且得到了財政部的大力支持，其捐贈機構有中國的私營企業、跨國公司、國際社會。

五、結語：國家與社會關系在農村扶貧中的良性構建

市民社會在我國還沒有形成，但市民社會的主要構成要件——非政府組織——正越來越多地涌現出來。非政府組織的歷史使命決定了在農村扶貧領域，市民社會將更加勃發。從“社會”角度而言，需要以扶貧濟困為宗旨，進一步完善其治理結構，用最恰當的方式來開展農村扶貧，并以其高績效來影響政府扶貧，爭取在最大的范圍內與各級政府合作；從“國家”角度而言，要更加清晰地認識到“社會”在農村扶貧中的作用，從法律規范的調整著手，逐漸改善“社會”成長的環境，并以誠懇的心態和積極的行動來培育“社會”的成長。同時，對于國家和非政府組織而言，還需要在各種行動過程中通過營造良性參與的氛圍、構建規范運作的制度和提供自主開放的公共空間來大力培育公民參與各種公共行動的能力。唯其如此，我國農村扶貧中的國家與社會關系才有走向善治的可能。

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