對農業執法規范化建設的思考

李劍英

（千陽縣農業行政綜合執法大隊，陜西 千陽 721100）

隨著社會主義市場經濟體制的逐漸完善，我國法制化進程明顯加快，依法治國方略正在扎實推進。農業法制是我國社會主義法制建設的重要組成部分，是農村小康社會建設的保證條件。農業行政執法是農業法制建設的重要內容，積極開展農業行政執法工作，才能有效推進農業法制建設。

1 存在的問題

1.1 執法隊伍整體素質不高

農業執法人員文化程度參差不齊，知識面不寬、知識更新速度慢，原來從事的是農業技術推廣工作，從事農業執法工作屬“半路出家”，只進行上崗前的短期培訓，對農業法律、法規系統學習時間較少，缺乏行政執法所必備的法律知識及相關的執法技能，在具體執法過程中仍然存在執法人員不懂執法、不會執法、不善執法和不敢執法的現象。

1.2 農民群眾維權意識淡薄

在市場檢查過程中發現,農民群眾的法制觀念不強，自我保護意識差。在購買農資產品時不懂識假辨假常識，不索要發票和合格證，不查看有關證照和資料，往往在自己的合法利益受到侵害時不知或不能有效的保護自己的合法權益。

1.3 農業執法機構性質不順

雖然縣上建立了農業行政執法機構，但是是按“內部調整編制、理順業務關系”的辦法組建起來的，屬事業性質，沒有納入參照公務員管理單位。由于缺乏相應的配套改革措施，執法人員的身份沒有得到明確的界定，待遇不落實，有后顧之憂。同時，種子、蠶種、獸藥、冷凍細管等農資是農業系統下屬單位經營，不利于農業執法單位工作的開展。

1.4 農業行政執法經費短缺

國家、農業部、省已頒布實施的農業（種植業）法律、法規種類很多，農業行政執法量大面寬，需要大量的辦案經費，由于各方面的原因，農業行政執法沒有專項經費保障，導致執法手段落后，執法檢查、調查取證和實施處罰困難，影響了執法水平和質量的提高。

1.5 管理對象法制意識不強

一是經營者為追求利潤最大化，進貨渠道不規范，質量無法保障，導致假冒偽劣農資流入市場，損農、坑農、害農的案件時有發生。

二是農資經營者一證多點、無證經營、百貨食品農資混合經營等問題仍然存在，大多數獸藥經營門店沒有獸藥經營許可證，種子門店串鄉經營，二級委托設點等現象比較普遍。

三是部分私營和個體農資經營門店經營檔案記載不全或根本沒有建立經營檔案，出了問題無據可查。

四是農資經營人員素質參差不齊，很多從業人員沒有相關的資質證書，缺乏農資基本常識。

五是農資經營者在售后服務和指導農民科學使用農資方面做得不夠。

2 機遇與挑戰

2.1 實行農業綜合執法法律依據明確

2002年12月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議修訂的 《中華人民共和國農業法》第八十七條明確規定：“縣級以上地方人民政府農業行政主管部門應當在其職責范圍內健全行政執法隊伍，實行綜合執法，提高執法效率和水平”;《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》(國發「2008」17號)規定，要繼續開展相對集中行政處罰權工作，推進綜合執法試點，從源頭上解決多頭執法、重復執法、執法缺位等問題。國務院辦公廳《關于推行行政執法責任制的若干意見》(國辦發「2005」37號)等文件為農業執法體系建設和運作提供了法律依據和政策支持。

2.2 法律法規賦予農業執法職責眾多

到目前為止，陜西省農業廳編寫的《陜西省農業法規全書》共收錄了作為農業行政執法主體的法律、法規、規章有111個，涉及種植業，畜牧獸醫、農機、農業科教等方面，這些執法職責和權力法律要求公開、透明地運行。隨著涉農法律、法規和規章的陸續出臺實施，賦予的執法職責越來越多；依法行政和行政問責制的實施、農業執法行為的規范等，使我們肩上的執法責任更加沉重。《食品安全法》、《農產品質量安全法》等法律法規規定了農業部門承擔初級農產品的監管職責，由于農產品的多樣性，給檢測提出了更高要求。但是，縣級農業部門尚未建立起一套完善的農產品質量安全監測體系，在執法實踐中大多只能對可疑農產品采取肉眼等感官檢查、判斷，沒有定量檢測設備，導致執法取證難、查處難，加大了基層執法人員的責任風險，致使農產品質量安全執法在一定程度上流于形式。

2.3 農資市場監管任務越來越艱巨

農產品質量安全問題一直是民生大計，從中央到地方政府都很重視。農業管理部門發展訂單農業、科技農業、綠色農業和品牌農業等現代農業，以及廣大農民群眾迫切要求用上 “放心種”、“放心肥”、“放心藥”，種上“放心田”的心愿，都與農資市場監管和農產品質量安全息息相關。全面貫徹 《農產品質量安全法》，全方位加強農資市場監管，這既是依法行政、依法治農、加快農業執法規范化建設的機遇，又是農業執法面臨的挑戰。因此，組建一支紀律嚴明、作風過硬、執法公正、行為規范、廉潔高效、裝備齊全、反應快速的農業行政執法隊伍，加強農業執法規范化建設勢在必行。

3 思路與對策

要行使好法律法規賦予農業主管部門的行政處罰及行政許可等職權，就必須加強執法規范化建設，提高農業執法人員執政能力和農業部門的整體實力，更好地維護農民群眾的合法權益，為建設小康社會創造良好環境。

3.1 必須明確職責范圍

按照“精簡、統一、效能”及決策、執行、監督分離的原則，整合機構，調整職能，明確職責，建立縣級農業綜合執法機構，納入參照公務員管理單位。依據縣級農業主管部門的主管范圍，按農業法律法規和規章明確的以農業行政主管部門為執法主體的執法監督檢查和行政處罰權行使職責。縣農業綜合執法范圍主要包括：農作物種子、農藥、肥料、農業植物新品種保護、農業植物保護、農業轉基因管理、生物菌菌種管理、農業環保、農機、農產品質量安全、蠶種、果苗、種畜禽、獸醫獸藥、飼料與飼料添加劑、生鮮乳等。《動物防疫法》、《植物檢疫條例》授權的各執法機構既可單獨承擔有關法律、法規的行政執法，也可以納入綜合執法范圍。

3.2 必須優化執法隊伍

按照“內強素質、外樹形象”的要求，著力建設一支紀律嚴明、作風過硬、執法公正、行為規范、廉潔高效的農業行政執法隊伍。有組織、有步驟、有計劃地進行全縣農業執法人員法律知識教育和執法業務能力培訓，不斷強化執法隊伍的政治素質和法律意識，提高執法水平。建立考核評價體系，把執法能力、法律法規精通程度、依法行政能力和為民服務成效作為農業執法隊伍考核評價的重要指標。通過素質教育培訓，實現農業執法隊伍從提高法律意識向提高法律素質轉變，從注重依靠行政手段管理向注重運用法律手段管理轉變，從注重行政處罰向執法服務轉變。加強對執法人員的培訓和管理，不斷提高執法人員的政治和業務素質，嚴格規范農業執法行為，做到文明公正執法。同時，要增強服務意識，寓執法于服務之中，樹立嶄新的執法為民的農業執法形象。

3.3 必須完善工作制度

一是建立健全農業執法工作責任制度。按照屬地管理原則與執法機構內部職能層級實行分級負責，層層建立責任制，簽訂責任狀，并定期進行責任考核。制定《農業行政執法責任考核辦法》和《農業行政執法過錯責任追究辦法》。建立農業執法公開透明的運行機制，使農業執法和監督有法可依、有章可循。

二是建立健全案件報告備案制度。對本行政區域內發生的影響較大的、具有典型或代表性的、涉案和處罰金額較大的農業行政違法案件進行報告和備案。

三是建立健全農業行政執法公示制度。要根據有關法律、法規的規定和結合我縣農業行政執法的實際，對執法內容、執法依據、執法程序、執法期限、管理相對人權利進行公示。

四是協調部門聯動綜合執法制度。農業部門與工商、質監、公安等部門要分工負責，并積極協調配合，形成嚴厲打擊制售假劣農資行為的高壓態勢。

五是建立健全案卷評查制度。隨時隨地對執法案卷進行抽查、調閱，實行隨案監督。

六是建立健全投訴舉報制度。執法部門要以適當方式公開農業執法投訴舉報電話、網站網址，建立投訴舉報平臺，接受群眾、輿論和社會監督。

3.4 必須構建誠信體系

構建農資誠信體系是實行依法治假、以信治假、以德治假，從根本上規范農資生產經營行為，加強長效監管的基礎性工作。

一是對全縣農資經營人員開展法律法規學習培訓，做到學法、知法、懂法、守法，依法經營；加強其業務知識培訓，增強為農服務的本領。抓職業道德教育，保證不銷售“假、冒、偽、劣”農資。

二是運用現代信息技術，建設農資管理信息系統，構建農資管理信息平臺，實現信息查詢、發布和案件通報網絡化。

三是指導農資經營企業、門店建立經營檔案，記錄產品名稱、數量、進貨渠道和銷售去向，向消費者提供銷售憑證，實行質量可追溯管理。引導農資經營者推行農資質量管理公開承諾制、缺陷農資產品召回制度、售后跟蹤服務等內部管理制度。

四是認真總結開展放心農資下鄉進村的經驗，推廣農資連鎖、農資農技雙連鎖、農資農業專業合作社連鎖、農資行業協會等模式，構建新型農資經營網絡，暢通放心農資下鄉進村渠道。

五是根據市場主體資格、經濟實力、執法檢查情況、守法程度、公眾評議與信息指標進行綜合評定分級，堅持每年開展縣級誠信農資門店的創建活動，對信譽好的企業給予表彰獎勵，對失信企業予以警示或限期改正，對多次違法且性質嚴重的企業列入黑名單，向社會公布并予以重點監控。

六是聘請人大代表、政協委員、村組干部和種養大戶為農資市場信息監督員，及時反饋信息，公開舉報電話，制定舉報獎勵辦法，掌握農資市場動態，加強經營門店的長效監管。

3.5 必須落實各項保障措施

農業綜合執法是市場經濟條件下農業依法管理的重要內容，必須把農業執法機構和人員的經費列入同級財政足額預算，并逐步增加辦案專項經費，確保教育培訓、市場監管、質量抽檢、偽劣農資處置、信用體系建設和舉報獎勵等工作正常、有序和高效運行。農業執法人員長期在一線從事執法實踐，工作辛苦，應注意落實其福利待遇，解決其后顧之憂。同時，可以參照公安、紀檢等部門的做法，給予一定的辦案補貼和檢查津貼。繼續完善必要的執法設施設備，推行統一著裝，改善執法形象。要建立和完善農業執法信息網絡，便于投訴舉報、信息發布、監督檢查結果的相互交流、許可資料查詢，推進信息共享，提高執法快速反應能力。同時要嚴格執行罰沒款收支兩條線管理規定。

3.6 必須嚴格執法檢查

法律的生命在于實施，行政管理在于作為。按照執法為民、依法護農的要求，圍繞農業發展大局和社會反映的熱點、難點問題，實行專項整治與日常監管、質量管理與標志檢查、誠信服務與處罰教育三個結合，突出種子、農藥、獸藥、飼料及飼料添加劑、種畜禽五大類農業投入品監管，嚴查經營主體、產品質量、標志標簽、經營檔案、違禁農資等五種行為。圍繞重點季節、重點產品、重點對象集中開展農資市場專項整治，切實維護農民利益。

同時，要優化執法管理。按照先發展后規范，在發展中規范，在規范中發展的原則，開展公正執法、公平執法、文明執法、和諧執法，自覺接受人大、政協、糾風、紀檢等部門的監督，接受管理相對人、新聞媒體等社會輿論監督。加強執法人員管理，狠抓作風建設，按照“團結、實干、創新、奉公”的精神和行為準則，完善各項制度，強化自身建設，樹立農業執法隊伍的良好形象，為發展現代農業、保護農民根本利益保駕護航。