政府視角下的BOT項目實施研究

曠開萃

（重慶市黔江區城鄉建設委員會 重慶 409000）

BOT(build—operate—transfer)即建設—經營—轉讓，是指政府通過契約授予私營企業（包括外國企業）一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府。BOT模式既是一種項目建設方式，更是一種項目融資方式，由于國家或地方政府沒有足夠的財政資金來滿足大量的公共基礎設施的建設需要，通過引入私營企業（民間資本）的投資來推動城市基礎設施建設、加快社會經濟發展非常關鍵而有效。

BOT模式的項目最早可以追溯到17世紀的英國，當時其領港公會負責管理海上事務，包括建設和經營燈塔，并擁有建造燈塔和向船只收費的特權，但是數十年一座燈塔都未建成；而同期私人建成的燈塔有十幾座，他們通過向過往船只收費，經營效果很好，這可以看作是現代BOT模式的起源。上世紀80年代我國引入BOT模式進行基礎設施工程建設，之后BOT模式的工程項目在全國各地大量實施，在建設電廠電站、污水處理廠、高速公路、地鐵、隧道等工程項目上都有嘗試。最近幾年，有關BOT項目的理論分析和實踐研究的文章也非常多，然而專門從政府角度研究BOT項目的成果論文并不多見，尤其是針對內地西部地區的城市或地方政府實施BOT項目的研究很少。所謂政府視角下的BOT模式實施研究就是站在政府的角度，從維護政府及公眾的利益出發，對BOT模式的項目進行有關工程的科學論證、建設經營的監督管理、政府風險控制以及問題的處理等方面的分析和研究。

本文從介紹BOT項目的基本特征、形式、程序和適用性出發，之后探討政府與BOT項目的關系、政府在實施BOT項目過程中的主要工作及面臨的難點和問題，然后重點研究政府要成功實施BOT項目應考慮的基本思路和途徑，最后進行案例分析。

1 BOT模式項目概述

1.1 BOT模式的實質

BOT模式實質上是公共基礎設施投資、建設和經營的一種融資方式，以政府和私營企業之間達成協議為前提，由政府向私營企業頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施并管理和經營該設施，同時提供并銷售其相應的產品與服務，特許期限滿后私營企業將該設施無償轉讓給政府。BOT模式與 BT、BOOT、BOO、BLT、BTO等模式既有相同之處，又有明顯的區別，BOT模式具有以下一些特征：

一是私營企業基于許可取得由政府部門承擔的建設和經營特定基礎設施的專營權（一般由招投標方式實現）。

二是由獲得專營權的私營企業在特許權期限內負責項目的建設、經營、管理，并用取得的收益償還貸款。

三是特許權期限屆滿時，私營企業或其項目公司須無償將該基礎設施移交給政府。

四是BOT模式能夠保持市場機制發揮作用。BOT項目的大部分經濟行為都在市場上進行，政府以招標方式確定私營企業的做法本身也包含了競爭機制。

五是BOT模式為政府干預提供了有效的途徑，這就是和私營企業達成的有關BOT項目的協議。盡管BOT項目協議的執行全部由私營企業或其項目公司負責，但政府自始至終都擁有對該項目的控制權。在立項、招標、談判三個階段，政府的意愿起著決定性的作用。在履約階段，政府又具有監督檢查的權力，項目經營中價格的制訂也受到政府的約束，政府還可以通過通用相關法律法規來約束私營企業的行為[1]。

六是實施BOT模式項目時，政府保證制度、建設經營的結構或機制以及操作實施方式上存在較大差異，需要根據項目的類型規模、當地經濟發展狀況及地方政府的管理方式在特許協議中進行確定。

1.2 實施流程

前期階段：政府對項目進行可行性研究、立項，完成項目籌建報批手續。

準備階段：政府確定項目采用BOT方式，進行項目的投資估算、建設經營時間的研究以及對招投標工作的準備等。

確定階段：政府通過招投標方式確定項目的投資經營方（私營企業），與私營企業達成項目特許協議，明確雙方權利責任義務。私營企業可成立項目公司，并與建設承包商簽署建設合同，辦理貸款協議并得到相關機構的擔保。項目公司可與項目運營承包商簽署項目經營協議。

建設階段：根據協議要求，私營企業或其項目公司負責項目的建設，嚴格按照質量、造價和進度要求完成。

經營階段：項目建設完成并驗收合格后，私營企業或其項目公司（也可以是項目運營承包商）負責項目的經營管理，投資經營方回收項目投入，償還貸款，獲得利潤。

移交階段：在協議的特許經營年限完成之后，由私營企業將項目無償移交給政府，由政府接收組織，并繼續經營。參閱圖1。

圖1 BOT項目實施流程

1.3 BOT項目的參與方

1.3.1 政府

政府是確定并提供BOT模式實施項目的單位，是BOT項目成功與否的最關鍵角色之一，政府對于BOT的態度以及在BOT項目實施過程中給予的支持情況將直接影響項目的成敗。

1.3.2 私營企業（項目公司）

私營企業作為實施BOT項目的投資人、股東，一般會成立專門的項目公司負責BOT項目的實施。他們是實施（乃至運營）BOT項目的主體，將行使主要投資者或股東的權力和義務，他們建設經營BOT項目的能力與水平將直接決定項目的成敗。這里的私營企業既可以是一般的民營的企業，也包括國外的企業以及外地的具有投資建設資格的大型國有企業或股份制企業。

1.3.3 其他參與方

用戶：這是指BOT項目在運營階段的客戶，即產品的購買者或服務的消費者，他們可以是政府、單位或普通消費者。有時為保障經營效益，在特許協議中還會明確采購要求。

債權人：這里指私營企業在建設項目時向其提供貸款的單位，債權人獲得利息的同時，在項目資產轉讓抵押時具有優先權。

施工單位：作為私營企業BOT項目的承包商，具體負責項目的施工建設工作，按時間、成本和質量要求，嚴格完成任務。

保險公司及擔保機構：這是為保障項目順利進行而為私營企業及施工單位提供相關金融服務的機構。

運營商：是指BOT項目建設完成后負責對該項目進行運營管理的公司，運營商必須有較強的專業水平、經營經驗和管理能力。只要有足夠實力和條件，私營企業或其項目公司也可負責經營。

供應商：這里既指項目建設階段各種建筑材料、機械設備的提供者，也可以指項目運營階段各種材料、能源和設備的提供者，他們為施工單位和運營商順利進行建設和經營提供物質上的保障。參閱下圖2。

圖2 BOT模式關系結構圖

1.4 BOT模式的適用性

從推進城市公共基礎設施的建設、加快城市空間的擴張、緩解政府公共財政壓力的角度看，BOT模式具有廣泛的應用環境；特別是近年國務院的文件明確向民間資本開放交通、能源、電信等領域的投資，也就是說，在很多領域的基礎建設項目都可以，乃至鼓勵采用BOT模式進行建設。只要這種項目不涉及國家機密、安全，只要這種項目具備經營獲利的條件，都可以采取BOT模式（包括其變通模式），比如高速公路、大橋、電廠電站、污水處理廠、地鐵、隧道、文化影視、能源通信等項目都可以，當然項目的實施必須在法律法規允許的范圍內以特許協議為基礎來進行。

2 政府與BOT項目

前面我們既談到BOT巨大的優勢和廣闊的適用性，也看到它復雜的實施程序和大量的風險，這里重點分析在實施BOT模式項目過程中政府所扮演的角色，以及其所面臨的主要問題和風險。

2.1 決策與招標

地方政府在進行城市基礎設施建設的過程中，經常會遇到工程項目規模大、投資高、工期緊，但又缺乏資金的情況。根據項目的工程性質、經營前景及財政狀況確定開發建設模式是政府決策的重要內容，BOT模式是值得推薦的方式之一。然而有的政府由于前期對于項目的可行性研究論證不夠、對項目的建設規模、周邊環境、投資要求、市場條件不清晰，特別是對于項目未來的經營前景未做深入調查分析，就確定以BOT模式急急上馬，導致項目出現諸如建設質量不高、工期太長、成本太高的情況，或者項目建成后運營時銷售率不高或開工負荷率太低的情況。

另一方面，政府確定以BOT模式實施項目后，首先完成各種籌備報建手續，并重點開展招投標工作確定項目的具體實施單位——私營企業。政府推出招標文件的同時，必須對建設成本、建設質量、建設及經營時間有基本要求，對投標企業有明確的條件，對合作具體方式有初步的想法。然而，招投標的準備和實施過程中總會存在像標準要求不清楚、實施程序不規范、隊伍條件不嚴格、資料文件不完備的情況，甚至出現領導干預、企業圍標等情況。

2.2 談判與協議

通過招投標，政府確定實施單位（私營企業）后，政府將與私營企業就BOT項目的具體實施問題進行談判，簽訂協議；對特許協議中的專用條款和補充條款進行深入、細化、確定，明確雙方的權利、責任和義務。談判及協議的主要內容除了建設標準和經營要求外，還包括政府的監管職責、服務與保證要求以及經營條件等。然而，可能由于政府缺乏監管的制度或控制的能力，也可能因為政府無法提供必要的市場保障和服務環境，將會使得協議無法簽訂，項目也就難以推進[2]。

2.3 監督與保障

這里的監督與保障是指項目建設過程的監督管理控制與項目建成后經營的保障幫助服務。特許協議簽訂后，由私營企業具體組織BOT項目的建設工作，政府對具體的施工過程和私營企業的融資及工程分包等工作不直接參與。但是，對于項目的整體規劃、規模品牌、變更調整等方面，政府應履行職責、行使權利，同時根據協議對建設過程的質量、進度和成本進行監督檢查，并對項目后續經營的產品價格有約束制訂權力。保障服務方面，主要是指項目建設過程中各種建設要素環境的提供和政策措施的落實，以及項目運營階段水電氣等能源材料的提供和產品銷售市場的保障。政府在監督與保障的過程中如何做到不失位、不偏位、不過位，而剛好到位是一個難題。政府只有監督有力、保障有效才能確保BOT項目的順利建設和正常運營，然而有些地方政府就是這個度把握得不夠好，或者說沒有能力實現良好的監督和保障。

2.4 繼續經營

繼續經營是指特許經營期滿后，私營企業將項目移交給政府后，由政府繼續經營所需要做的運營管理工作。BOT項目的移交除了將完成的項目無償移交給政府外，對于經營人員在移交后是否繼續負責項目的運營是一個需要協商確定的事情，這個可以在特許協議中明確，也可以在私營企業經營過程中項目移交前由政府主導研究、協商決定，關鍵看政府是否有能力另外組織相關的經營人員來負責運營管理，保障項目順利交接、繼續經營；當然政府也可以全盤接收原來的經營人員，只安排個別政府人員進入項目經營，負責領導、監督或管理等工作，以確保項目的持續穩定。有的BOT項目存在政府接手后因行業技術不熟悉、經驗不足等原因產生經營不善或者因改變價格、調整經營策略引起市場不滿等情況。

3 政府推動BOT項目成功實施的核心工作

前面介紹了政府實施BOT項目的基本工作程序以及在實施過程中可能存在的主要問題，以下分析政府推動BOT項目成功實施的核心工作和關鍵環節。

3.1 項目建設模式的論證

BOT模式是應用比較廣泛、成功案例比較多、建設經營經驗較為豐富的一種建設融資模式，也是地方政府為推進城市基礎設施建設、緩解政府財政資金壓力經常考慮采用的一種方式。但是這并不表明政府建設基礎設施就一定用BOT模式，選擇何種融資建設模式，政府應進行深入的論證研究，至少應該考慮以下幾個因素：

第一，擬建設項目的基本特征。公共基礎設施項目的建設類別、投資規模、所屬行業、地理位置、周邊環境等方面都有很大差異，尤其是建設項目的可經營性及盈利性更是至關重要，這些資料信息必須弄全、弄細、弄透，它們都是政府研究的重點、決策的基礎。

第二，不同融資模式的適用性。融資模式需要與項目特征相匹配，采用BOT模式，還是 BT、BOOT、BOO、BLT、BTO等模式進行建設，就需要政府在弄清不同建設模式的適用性、優劣勢及政府要求等情況下，結合項目特征，經過認真論證分析，選擇恰當的融資建設模式[3]。

第三，地方政府的財政情況與經濟發展情況。地方政府的財政資金狀況與城市基礎建設的規模和進展息息相關，經濟發展狀況是指對建設項目而言政府未來的資金償還及保障能力，政府如果有資金有實力則可以直接投資建設，資金不足既可以通過政府的融資平臺來運作，籌集建設資金，也可以采取BT模式來回購，也可以通過BOOT、BLT、BOO等方式來建設。采用BOT模式則是當前財政資金不足、政府適當經濟保障、未來市場前景良好前提下的一種選擇。

第四，政府的監督、控制、經營能力。對BOT模式項目而言，政府對項目建設的監督、控制能力不是重點，而談判能力、保證能力以及后續經營管理能力則是政府必須擁有的能力。其他融資模式對政府又有不同的能力要求，政府應根據自身情況做出適當選擇，選擇恰當的融資建設模式。

第五，項目建設時機的把握。根據以上的信息和要求，政府要對BOT項目開始建設的時間做出準確判斷。

3.2 私營企業的選擇

私營企業是實施BOT模式項目的具體建設經營者，私營企業的素質是決定BOT項目成功的關鍵。為了保證選擇到高素質的私營企業，政府應該做好以下幾個方面的工作：一是在招標文件中對投標企業的條件要求進行詳細規定，主要對企業資質、資金、人員、組織、建設與經營經驗、管理水平等方面作出具體要求，尤其是私營企業在資金保障、融資能力上要求。二是實地調查私營企業的經營實力及其已建項目。對有確定意向的私營企業，政府應該專門派人對該企業進行現場調查、摸底研究，確保私營企業具備實施BOT項目的實力和建設經營的成功經驗，為項目的成功提供可靠的保障。三是私營企業的責任義務明確。政府在招投標過程中需要對私營企業的責任義務予以界定，在確定私營企業后，通過談判，要在特許協議中對私營企業在建設過程中的設計、規模、質量、成本、時間等要求進行明確，并對私營企業經營管理的程序、產品的內容與價格、銷售與采購的模式加以限定。

3.3 保證制度方式

所謂政府提供的保證制度方式包括私營企業在BOT項目建設階段與經營階段的保障措施，其重點又在經營階段的保證。在項目建設階段，政府的保證制度一般就是指為私營企業的融資所提供的擔保形式，政府可以不提供任何形式的擔保，也可能提供抵押擔保或保證擔保等，具體是否采用、采用什么形式的擔保由政府根據項目特征、經濟資源情況在BOT項目的特許協議中確定。在項目的運營階段，政府一般要提供保證制度，這種保證制度是確保私營企業在項目運營時能夠獲得必要的收入，以償還貸款、正常經營、收回投資并獲取一定利潤。政府根據項目經營所提供的產品和服務來提供保障措施，比如高速公路、地鐵等項目，一般是政府參與定價，并在私營企業收入嚴重不足等特殊情況下由政府給予補貼；比如電廠，政府一般要保證提供燃料，并購買一定量的電力。這其中對具體數量、價格的測算和約定是政府需要關注和實施的重要工作。

3.4 風險控制途徑

BOT項目的建設運營過程中可能要面臨政治風險、融資風險、市場風險、技術風險等類型的風險，從目前情況看，政府承擔的風險并不算多，但作為項目實施的發起人、授權人和監督方，政府肯定也要面臨或分擔一些風險，包括不可抗力風險、（外國私營企業帶來的）匯率風險、限制競爭風險及經營風險[4]。根據不同的風險，政府有不同的控制方法或途徑：對不可抗力風險，政府主要做到政策穩定、預報科學到位、應急處理及時，并采取措施將不可抗力的影響降到最小。對匯率風險，由于政府可能采取保證制度給予外國私營企業實施BOT項目時貨幣兌換通暢的權力，政府可根據匯率制度在協議中明確因匯率變化帶來收益的分享，以及政府責任免除的條件。對限制競爭風險，是指由于政府對BOT項目的建設經營提供了保證制度，可能對于地方相同或替代產業的經營會有不良影響；政府應對BOT項目的建設規模科學規劃，并在對項目的經營提供一定保證制度的同時對其經營范圍、條件進行合理限制。對經營風險，是指政府在項目移交前后的經營階段可能面臨的經濟風險。政府要合理確定私營企業的經營期保障政府經濟利益，同時要提前準備，做好接收后的項目運營工作。

4 案例研究

這里介紹三個成功實施的BOT項目。

案例一：澳大利亞悉尼海底隧道工程，該項目1986年由隧道所在州新南維爾士州州政府提出，1987年州政府授權聯合投標的兩家私營企業實施。1987年可研報告批準后，這兩家私營企業合資成立一個新公司——悉尼海底隧道聯合公司全面負責該項目的籌資、設計、建設和經營管理。州政府與這個公司簽訂合同，合同規定該項目的建設期為5年，經營期為30年，經營期滿后，隧道及所有的修繕資金無償移交給政府，經營期內按協議要求政府保證該公司的年收入水平，當隧道年收入低于這個水平，政府給予補貼，超過的部分歸州政府。該工程于1992年建成運營，效果良好。根據初步估算，該項目比政府直接投資建設要節約25%的工程造價。

案例二：廣東沙角B電廠項目，這是一個燃煤發電裝機容量700兆瓦的電廠，1984年開工建設，1987年開始投產，由香港合私集團領導的國際財團投資建設經營，廣東省政府同意在整個特許經營權期間以固定價格供煤，并同期購買設計容量60%的電力，自投產并移交以來，項目運轉順利，合同執行情況良好[5]。

案例三：廣西來賓電廠B廠項目。該電廠項目的裝機規模為72萬千瓦，安裝兩臺36千瓦的進口燃煤機組。該項目總投資為6.16億美元，其中總投資的25%即1.54億美元為股東投資，兩個發起人按照60∶40的比例向項目公司出資，具體出資比例為法國電力國際占60%，通用電氣阿爾斯通公司占40%，出資額作為項目公司的注冊資本；其余的75%通過有限追索的項目融資方式籌措。我國各級政府、金融機構和非金融機構不為該項目融資提供任何形式的擔保。項目融資貸款由法國東方匯理銀行、英國匯豐投資銀行及英國巴克萊銀行組成的銀團聯合承銷，貸款中3.12億美元由法國出口信貸機構——法國對外貿易保險公司提供出口信貸保險。項目特許期為18年，其中建設期為2年9個月，運營期15年3個月。特許期滿項目公司將電廠無償移交給廣西壯族自治區政府。在建設期和運營期內，項目公司將向廣西壯族自治區政府分別提交履約保證金3000萬美元，同時項目公司還將承擔特許期滿電廠移交給政府后12個月的質量保證義務。廣西電力公司每年負責向項目公司購買35億千瓦時的最低輸出電量 (超發電量只付燃料電費)，并送入廣西電網。同時，由廣西建設燃料有限責任公司負責向項目公司供應發電所需燃煤，燃煤主要來自貴州省盤江礦區。

以上三個項目的成功都具備以下特征：第一，政府決策科學合理，選擇公共基礎設施規模重大的、與居民生活密切相關的、推動社會經濟發展的、有巨大市場需求的項目作為BOT模式項目進行建設，并且建設時機恰當。第二，政府招投標工作或者說授權特許到位，都選擇了非常有實力的私營企業或機構負責BOT項目的建設與經營，從而保障項目的順利實施。第三，私營企業及其組建的項目公司高標準高質量地完成項目的建設，減少了政府的管理監督成本；項目建成后經營有效率且有效益，降低了政府的決策、經營和金融等風險。第四，政府在項目的經營階段都提供了必要的保證措施，通過能源的提供、產品的購買或者政府補貼的形式來保障項目的順利經營，這體現了政府的誠信、有效和公共服務的職能。

[1]胡畔.BOT方式中政府保證制度研究 [J].中州學刊，2005，(6):95-98.

[2]謝青波，等.一個成功BOT項目融資案例分析[J].建筑經濟，2009，(9):15-18.

[3]徐偉，李建偉.土木工程項目管理[M].上海:同濟大學出版社，2000.

[4]彭瓊芳.BOT運行模式風險的種類與防范[J].中國水運，2009，(10):35-37.

[5]BOT 項 目 專 題 [EB/OL]，http://www.docin.com/p-47730142.html.