對中藥飲片實施批準文號管理的思考

宋英杰，徐懷伏*，王志龍

（1.中國藥科大學國際醫藥商學院，江蘇 南京 211198；2.濟南維瑞醫藥科技開發有限公司，山東 濟南 250100）

專稿

對中藥飲片實施批準文號管理的思考

宋英杰1，徐懷伏1*，王志龍2

（1.中國藥科大學國際醫藥商學院，江蘇 南京 211198；2.濟南維瑞醫藥科技開發有限公司，山東 濟南 250100）

對目前我國中藥飲片批準文號管理的現狀進行討論和分析，從3個方面提出了我國實施中藥飲片批準文號管理的相關對策建議。

中藥飲片；批準文號；管理

1 我國實施中藥飲片批準文號管理的概況

1.1 國家政策

2003年1月8日，在“中藥材、中藥飲片實施批準文號管理工作座談會”上，實施中藥飲片批準文號管理一事被正式提上日程；2004年6月，國家食品藥品監督管理局藥品注冊司組織起草了《中藥飲片注冊管理辦法（試行）》、《關于中藥飲片實施批準文號管理有關事宜的通知》以及《關于發布實施批準文號管理的中藥飲片品種目錄（第一批）的公告》等征求意見稿；2007年10月1日起施行的《藥品注冊管理辦法》第175條規定：“實施批準文號管理的中藥材、中藥飲片以及進口中藥材的注冊管理規定，由國家食品藥品監督管理局另行制定”，這為我國中藥飲片實施注冊管理埋下了伏筆。

1.2 地方及企業實施情況

據報道，從2002年9月15日起，湖南省已開始對中藥材實行批準文號管理制度，對集中規模化栽培養殖、質量可以控制、并符合國務院藥監部門規定條件的中藥材品種實施批準文號管理，規定中藥飲片的包裝必須印有或貼有標簽，標簽注明品名、規格、產地、生產企業、產品批號、生產日期以及批準文號等［1］。

國家食品藥品監督管理局數據庫顯示，目前國內已有部分企業對個別中藥飲片品種申報并取得了批準文號，如青黛、膽南星等；但是，批準文號的格式均為：“國藥準字＋Z＋8位數字”，即注冊產品類別為中藥而非嚴格意義上的中藥飲片。

1.3 對中藥飲片實施批準文號管理必要而迫切

1.3.1 符合《中華人民共和國藥品管理法》的要求 《中華人民共和國藥品管理法》（以下簡稱《藥品管理法》），是藥品管理的法律依據，是我國境內從事藥品的研制、生產、經營、使用和監督管理的一切單位和個人的行為指南［2］。

首先，《藥品管理法》界定：“藥品是指用于……的物質，包括中藥材、中藥飲片、中成藥、化學原料藥及其制劑……”。因此，中藥飲片是應當而且必須作為藥品管理的。結合另一條規定，“生產新藥或者已有國家標準的藥品的，須經國務院藥品監督管理部門批準，并發給藥品批準文號；但是，生產沒有實施批準文號管理的中藥材和中藥飲片除外。”對此，筆者認為應作如下理解：鑒于中藥材和中藥飲片的特殊性，在一定的時間和空間條件下，將有一部分實施批準文號管理，一部分不實施這種管理；而實施批準文號管理的中藥材和中藥飲片，企業只有取得相應批準文號后才能生產。

因此，實施批準文號管理是《藥品管理法》的內在要求和立法精神之所在。

1.3.2 有助于改善我國中藥飲片產業的現狀 國研網數據庫顯示，2005～2008年，我國中藥飲片行業的工業總產值年增長速度均超過了30%；且僅2009年1～5月，中藥飲片加工行業就實現主營業務收入164.9億元，累計利潤總額11.12億元。

增長的高速度不容置疑，而背后的隱患也令人擔憂：據了解，2008年部分省市的中藥飲片市場抽檢不合格率均高于30%，而且，我國中藥飲片生產企業普遍存在規模小、生產條件簡陋、技術工藝落后等現象［3］。面對中藥飲片產業這種不健康的高速增長，實施批準文號管理是治本之策和當務之急。

1.3.3 時代發展的必然要求 2009年8月18日，衛生部將中藥飲片納入國家基本藥物目錄，意味著中藥飲片的質量問題將受到前所未有的重視；2010年10月1日正式實施的《中國藥典》新增飲片標準439種——中藥飲片全國標準的出臺已初見端倪，質量保障政策環境正逐漸形成，實施批準文號管理時機趨于成熟。

2 《中藥飲片注冊管理辦法（試行）》征求意見稿內容淺析

對中藥飲片實行批準文號管理，必然需要相應的政策法規做后盾，因此筆者對2004年6月國家食品藥品監督管理局藥品注冊司組織起草的《中藥飲片注冊管理辦法（試行）》征求意見稿（以下簡稱《辦法》）內容進行簡要分析，以便對今后的立法工作提供理論建議。

2.1 優點

2.1.1 對象具體化 《辦法》明確：本辦法規定的中藥飲片是指在中醫藥理論指導下，按照傳統加工方法將中藥材經炮制成一定規格供中醫臨床配方使用的制成品；不包括生產中藥制劑用中藥飲片；并在第10條規定對中藥飲片使用單獨的生產批準文號，產品類別代號為“Y”。這與《中國藥典》2010年版首次對中藥飲片和中藥材分別制定標準有著異曲同工之妙。

生產中藥制劑用中藥飲片可以看作是某種意義上的生產原料，其對臨床應用的影響可以由成藥的質量標準和注冊管理來把關，而供臨床配方使用的中藥飲片才是真正直接關系用藥安全，急需實施批準文號管理的。因此，將兩者分開管理既可以節省資源，又能提高效率。

2.1.2 提出了逐步實施的策略 我國中藥飲片產業痼疾嚴重，想要解決絕非一朝一夕之事，單是要得到所有飲片統一的炮制規范，就需要通過科學實驗、臨床驗證等一系列手段，在短時間內很難完全實現。因此《辦法》第3條指出：“國家對中藥飲片逐步實施批準文號管理”，走分步規范、逐步統一之路是科學、穩妥的選擇。

2.2 不足——未針對已有國家標準和尚無國家標準的中藥飲片生產注冊提出區分管理

根據《藥品注冊管理辦法》第十一條，藥品注冊申請分為新藥申請、仿制藥申請、進口藥品申請及其補充申請和再注冊申請，其目的在于通過注冊藥品是否有國家標準、是否已在國內上市銷售等對擬申請注冊藥品進行分類管理，以有效規避用藥風險。

而《辦法》只是將中藥飲片的注冊申請分為生產注冊申請、補充申請和再申請，而沒有針對已有國家標準和尚無國家標準的中藥飲片注冊提出區分管理，這樣當發現全新的或尚未頒布國家標準的品種而需要進行生產時，在注冊程序和管理上就會缺乏依據。但是中藥飲片屬于傳統中藥，不可按照化學藥管理辦法區分新藥和仿制藥，因此，可以將中藥飲片的生產注冊進一步分為已有國家標準的中藥飲片注冊和尚無國家標準的中藥飲片注冊，提高監管效率，保障用藥安全。

3 討論及建議

3.1 制定統一的炮制規范并加強知識產權保護

炮制規范是實施中藥飲片批準文號管理的核心。但是，我國中藥飲片品種多，規格復雜，區域性強，長期以來缺乏全國統一的炮制標準，多為地方標準，且同一種中藥飲片在不同地區的炮制標準不同甚至互相矛盾，因此，要實現有效的中藥飲片批準文號管理，統一的炮制規范是必須的［4］。

然而，中藥飲片炮制工藝的規范化和保密性之間存在著一定矛盾［5］。可以考慮建立專門的中藥飲片炮制知識產權保護組織與機構，明確保護的具體范圍與內涵，參與制定相應的國際規則等，以同時兼顧中藥飲片炮制工藝的規范和相關知識產權的保護兩個重要方面。

3.2 加強政府激勵性管制

3.2.1 激勵——實行和兌現系列優惠政策

3.2.1.1 對中藥飲片生產企業GMP認證工作給予適當的財政補貼 不容置疑，實施GMP認證是我國中藥飲片產業實現行業規范、推動批準文號管理的有力武器。但是據不完全統計，一家企業要通過GMP認證，大約需要一千萬元的整改投入，這對于目前我國大部分中藥飲片生產企業來說都是一個不小的數目。一旦沒有通過認證，之前的投入對企業將是一個致命的打擊，而即使通過了認證，高生產成本劣勢明顯而質量優勢卻不突出，利潤反而可能減少，這使很多企業不敢去冒險，積極性不高［6］。由此看來，認證成本是中藥飲片生產企業對GMP望而卻步的重要因素，而對中藥飲片生產企業GMP認證工作實行適當的財政補貼等激勵性措施，將是直接而有效的。

3.2.1.2 兌現法規規章中的優惠政策 例如，根據國家藥品監督管理局1999年11月19日發布的“關于重申實施《藥品生產質量管理規范》有關規定的通知”第五條規定，在申請新藥研究和生產時，對提前通過藥品GMP認證的企業可按加快程序予以審批且通過藥品GMP認證的藥品生產企業可以接受藥品異地生產和委托加工；根據《藥品注冊管理辦法》第45條第一款規定，國家食品藥品監督管理局對新發現的藥材及其制劑可以實行特殊審批。

3.2.2 規制——盡快出臺相關法規規章 國家不僅要正式行文公布實施批準文號管理的中藥飲片目錄，還要明確具體的實施時間，給中藥飲片生產企業以注冊申報的適當壓力和合理緩沖期限，體現“公開、公平、公正”的監管思路。只有明確了實施批準文號管理的具體品種目錄和實施時間，才能順理成章地對之后未取得批準文號生產的中藥飲片按《藥品管理法》第48條第3款第（二）項按假藥論處，使行政監督和法律監管更具公信力，從規制的角度激發中藥飲片生產企業進行中藥飲片生產注冊的積極性，提升行業規范度，提高中藥飲片批準文號管理的實施效率。

3.3 實行分類注冊管理

借鑒香港根據藥品的安全性、質量和功效等因素將中藥的注冊分為I、Ⅱ、Ⅲ組別的做法［7］，我們可以根據藥材的毒性大小、炮制工藝的復雜程度、炮制標準的實施情況等因素，將中藥飲片的注冊分為3類，分別實施不同的注冊管理辦法。例如，可以分類為：

第一類：新發現的品種。如新發現的中藥材或新的藥用部位制成的中藥飲片；28種毒性藥材，如草烏、川烏、半夏、白附子、朱砂等；珍貴、瀕危野生藥材的飲片，如羚羊角、鹿茸、麝香等；

第二類：需進行如發酵等特殊加工的中藥飲片；原藥材已列入制定《中藥材生產質量管理規范》（GAP）的品種；

第三類：《中國藥典》以及衛生部編輯的《全國中藥炮制規范》中常用的、炮制工藝基本明確統一的品種；已有規模化、規范化生產的品種；臨床常用的品種；有科研基礎的品種。

4 小結

實施中藥飲片批準文號管理制度是一項合理地保護和推廣我國中醫藥遺產的行政保護措施，盡快出臺明確的政策是當務之急。但這項制度必須與時俱進，必須符合我國當前中藥飲片產業的現狀，并考慮到中藥飲片作為藥品的特殊性。建議從制定炮制規范、實施合理的政府激勵性管制政策、進行分類注冊管理等措施著手，盡快積極穩妥地實施中藥飲片的批準文號管理工作，真正達到保護、規范、促進我國中藥飲片產業乃至整個中醫藥產業發展的目的。

［1］湖南實行中藥材批準文號管理制度［J］.中國中醫藥信息雜志，2002，9（12）：31.

［2］丁巍.中華人民共和國藥品管理法釋義及使用指南［M］.北京：中國民主法治出版社，2001：38.

［3］飲片市場弊病多，文號管理需繼續上路［N/OL］.中國醫藥經濟技術研究網 .（2009-12-10）［2010-12-04］.http：//www.compete.org.cn/Article＿Show.asp？ArticleID＝27865.

［4］張京梅，張霄瀟，李磊.強化炮制標準，大力推進中藥飲片批準文號管理［C］.中華中醫藥學會中藥炮制分會2009年學術研討會論文集，2009：72-74.

［5］蔡瑞利，龔千鋒，易炳學.中藥飲片炮制技術的知識產權保護問題［C］.中華中醫藥學會第五屆中藥炮制學術會議論文集，2005：12-14.

［6］財經界資料提供組.當前中國中藥飲片產業市場形勢分析［J］.財經界，2009，（7）：32-33.

［7］宋景政，徐宏喜.香港中藥注冊制度和研究開發概況［J］.亞太傳統醫藥，2005，（1）：17-20.

2010-12-22）

封面介紹——黃精

黃精Polygonatum sibiricumRed.為百合科植物，以干燥根莖入藥。

【植物形態】多年生草本，高50～90 cm。根莖圓柱狀，結節膨大。葉輪生，無柄，每輪4～6片；葉片條狀披針形，先端漸尖并拳卷。花腋生，2～4朵成傘形花從，基部有膜質小苞片，鉆形或條狀披針形；花被筒狀，白色至淡黃色，裂片6，披針形；雄蕊著生在花被筒的1/2以上處，花絲短。漿果球形，成熟時紫黑色。花期5～6月，果期7～9月。

【性味與歸經】甘，平。歸脾、肺、腎經。

【功能與主治】補氣養陰，健脾，潤肺，益腎。用于脾胃氣虛，體倦乏力，胃陰不足，口干食少，肺虛燥咳，勞嗽咳血，精血不足，腰膝酸軟，須發早白，內熱消渴。