對《一份動物防疫行政處罰復議案的答辯》一文的商榷

徐增強，陳云崗，林世武

（太原市動物衛生監督所，山西太原 030027）

2011年第3期《中國動物檢疫》刊登了江蘇省南通市如東縣動物衛生監督所高豐撰寫的《一份動物防疫行政處罰復議案的答辯》一文，該類案件在動物衛生行政執法過程中經常遇到，也比較典型，但本作者對本案件的處理和答辯持有不同意見，現簡述如下，不妥之處，敬請同行指正。

1 本案中的檢疫人員具有失職行為。既然被處罰人在運輸生豬以前經過報檢，并且檢疫人員檢出有10頭不合格生豬，就應當出具檢疫處理通知單，并根據《中華人民共和國動物防疫法》第48條“經檢疫不合格的動物、動物產品，貨主應當在動物衛生監督機構監督下按照國務院獸醫主管部門的規定處理，處理費用由貨主承擔”的規定處理。如果貨主不配合處理或者強行運輸檢疫不合格的生豬，可以向當地動物衛生監督機構報告，進行立案查處；而不應當只是拒絕出具檢疫證明，將檢疫不合格的生豬放任。檢疫不合格的生豬應當按規定進行處理，而不是拒絕出具檢疫證明。這種行為正恰好反應了我們基層某些檢疫人員既不負責任，又怕承擔責任的做法：在產地檢疫時，檢出不合格動物，只是不出具檢疫證明，也不去監督處理；在屠宰檢疫時，檢出病死動物，只是不蓋檢疫合格驗訖印章、不出具檢疫合格證明，也不去監督進行無害化處理。這樣的檢疫，不僅失去了檢疫的意義，而且嚴重損害了動物衛生監督機構的執法形象。

2 認定違法行為的法律依據不準確。原作者認為，當事人違反了《中華人民共和國動物防疫法》第25條第4項“禁止屠宰、經營、運輸染疫或者疑似染疫的動物”的規定，并且將10頭檢疫不合格的生豬認定為疑似染疫的生豬。本作者認為，應當是違反了《中華人民共和國動物防疫法》第25條第3項 “禁止屠宰、經營、運輸依法應當檢疫而未經檢疫或者檢疫不合格的動物”的規定，因為無論是報檢后的檢疫，還是監督檢查過程中的補檢，其檢疫結果都是檢疫不合格。如果認定為疑似染疫的動物，原作者也對疑似染疫作了解釋，是指懷疑已經傳染上疫病的動物，既然是疑似染疫，就應當進行隔離觀察、實驗室鑒定，確定為染疫后方可進行處理。如果將10頭檢疫不合格的生豬認定為染疫生豬，而將其他62頭同群豬認定為疑似染疫生豬，則無可非議。

盡管《中華人民共和國動物防疫法》規定“對染疫和疑似染疫的動物、動物產品的處理”是一樣的，但我們在具體執法過程中，對染疫和疑似染疫應當區別對待，如果發生重大動物疫病，對染疫和同群的疑似染疫動物和動物產品全部按規定進行無害化處理；如果是在平時的檢疫或監督檢查過程中，對染疫動物和動物產品按規定進行處理，疑似染疫的動物和動物產品應當進行隔離觀察、實驗室鑒定，待確診為染疫后方可進行處理。如同我們辦案一樣，在立案時的案由確定為“涉嫌違法”，經過調查、取證，違法事實成立的，定案時確定為“違法”，再根據違法行為的性質、情節、危害程度等做出相應的行政處理決定，而不是涉嫌違法就可以直接作出行政處理決定。這樣可以有效避免執法人員的隨意性，維護法律的嚴肅性，以人為本，公正執法。

3 對檢出的10頭檢疫不合格的生豬，根據《中華人民共和國動物防疫法》第59條第1款第2項規定：“動物衛生監督機構執行監督檢查任務，可以采取對染疫或疑似染疫的動物、動物產品及相關物品進行隔離、查封、扣押和處理；有關單位不得拒絕或者阻礙。”對當事人的10頭檢疫不合格的生豬予以沒收、銷毀的法律依據不準確。作者認為應當根據《中華人民共和國動物防疫法》第76條“違反本法第25條規定，屠宰、經營、加工、貯藏、運輸動物和動物產品的，責令改正、采取補救措施，沒收違法所得和動物、動物產品”的規定，將10頭檢疫不合格的生豬沒收；再根據《中華人民共和國動物防疫法》第48條規定：“經檢疫不合格的動物、動物產品，貨主應當在動物衛生監督機構監督下按照國務院獸醫主管部門的規定處理，處理費用由貨主承擔。”來處理。因為《中華人民共和國動物防疫法》第59條規定，沒有授權對染疫動物進行沒收的權力。

4 關于管轄權問題。《中華人民共和國行政處罰法》第20條規定：“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。”但原作者認為，“在本案中，被處罰人趙某收購了依法應當檢疫而未經檢疫的生豬，啟用前向所在地動物檢疫員報檢，檢疫員作出檢疫不合格的檢疫結論，被處罰人在未取得檢疫證明的情況下運輸生豬，這一系列行為發生在如東，且屬于違法行為，就應當歸如東地區管轄；被處罰人在鄰縣境內接受調查、配合處理，這是履行義務，不存在違法行為。”這樣理解是完全錯誤的，因為被處罰人在如東地區是違法行為的開始，當然也是違法行為發生地，如果在如東地區查獲，如東地區動物衛生監督機構管轄無可非議；而被處罰人已經將生豬運輸到鄰縣境內，而且被鄰縣動物衛生監督機構查獲，這個違法行為仍然存在，所以從如東至違法行為消除之前的所有路徑均為違法行為發生地，應當由鄰縣動物衛生監督機構進行管轄，當然經過如東和鄰縣動物衛生監督機構協商同意或者上級主管部門指定，如東動物衛生監督機構也可以管轄。但認為被處罰人在鄰縣境內是接受調查，配合處理，履行義務，不存在違法行為是完全錯誤的。試想：按原作者那樣認為，從江蘇省如東縣運輸一批病豬到達上海市，違法行為發生地為如東縣，而如東縣動物衛生監督機構又未發現，上海市動物衛生監督機構又沒有管轄權，再讓如東縣動物衛生監督機構去處理、處罰，這顯然是錯誤的。本作者傾向于由鄰縣動物衛生監督機構管轄，理由是當事人已經將染疫和疑似染疫豬運輸到鄰縣境內，沿途已造成疫情傳播的可能，如果再將疫病豬運輸回如東縣進行處理，造成疫情擴散的可能會更大。

5 關于行政復議和自由裁量的問題。行政復議是法律授權的一種依申請而進行的復議。本案對被處罰人提出的三項復議請求進行了復議，主要是因為本案無論是違反了第25條的哪一項規定，處罰的依據都是第76條和第78條，其處罰的結果都是相同的，因而維持了原處罰決定。本作者認為，被處罰人不存在故意違法行為，并且在運輸之前已經向檢疫人員報檢，經過檢疫人員檢疫有10頭豬不合格，檢疫人員既不對檢疫出的10頭不合格生豬進行處理，又拒絕出具檢疫證明，才導致當事人違法行為的發生；如果檢疫人員對檢疫出的10頭不合格生豬進行監督處理，當事人也就不會造成這10頭豬的經濟損失（因為是在如東的產地，理所應當由生豬飼養場承擔），更不會導致因為10頭檢疫不合格生豬帶來的行政處罰。這是案件發生的因果關系，在如東縣動物衛生監督所案件處理過程中，應當考慮，給予從輕處理。不過，從處理結果來看，對10頭檢疫不合格的生豬按貨值一倍、對62頭未經檢疫的生豬按貨值的10%計算罰款，已經占了最低限是合理的，這也是維持原處罰決定的主要原因。如果如東縣動物衛生監督所在案件查處過程中，就當事人違反《動物防疫法》規定的禁止性條款而言，在計算罰款時自由裁量應當為中線至高線，沒有造成后果的占中線，造成嚴重后果的占高線，但最低不低于中線。

[1]高豐.一份動物防疫行政處罰復議案的答辯[J].中國動物檢疫，2011，28（3）：8-9.

[2]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國動物防疫法[Z].中華人民共和國主席令[2007]71號.北京：全國人民代表大會常務委員會，2007-08-30.