寶應(yīng)縣境內(nèi)南水北調(diào)工程征地補(bǔ)償問(wèn)題實(shí)踐與思考

張維新 劉亦飛

一、概述

南水北調(diào)東線第一期工程在江蘇省寶應(yīng)縣有著特殊的地位和作用，既有2002年南水北調(diào)工程體系中最先開(kāi)工建設(shè)，目前已投入運(yùn)行的三陽(yáng)河、潼河、寶應(yīng)站工程，又有目前正在實(shí)施的金寶航道、里下河水源調(diào)整等工程；既有輸水河道工程，又有寶應(yīng)站、大汕子樞紐等大型建筑物工程。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，寶應(yīng)縣南水北調(diào)東線第一期工程征占地面積11342.3畝，其中永久征地9023.04畝，臨時(shí)占地面積2318.66畝；搬遷人口1276戶、4324人，生產(chǎn)安置人口4702人，拆遷各類房屋面積137799平方米。

二、征地補(bǔ)償

南水北調(diào)工程是解決我國(guó)北方地區(qū)水資源嚴(yán)重短缺的重大戰(zhàn)略性舉措，也是關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的特大型基礎(chǔ)設(shè)施，其征地補(bǔ)償不同于一般的工程，有著自己的特征和模式。

1.征地特征

（1）征地權(quán)是政府的特有權(quán)利，征地的主體只能是國(guó)家

國(guó)家依法征用土地是憲法賦予的權(quán)力，具有一定的強(qiáng)制性。國(guó)家是征地的唯一主體，國(guó)家通過(guò)征用集體所有土地，使集體土地變?yōu)閲?guó)有土地。

（2）因“公共利益”的需要進(jìn)行土地征用

由于南水北調(diào)工程的公益性，因而國(guó)家是為了“公共利益”行使的土地征用權(quán)。

（3）土地征用必須給予一定的補(bǔ)償

建設(shè)用地征用對(duì)原土地所有人造成了事實(shí)上的損失，為此，法律上規(guī)定土地征用后必須給原所有人一定的補(bǔ)償。

2.征地補(bǔ)償模式

征地補(bǔ)償是對(duì)國(guó)家占有個(gè)人權(quán)益或團(tuán)隊(duì)權(quán)益的救濟(jì)途徑，也是被征地單位和個(gè)人最關(guān)心的問(wèn)題。在南水北調(diào)工程實(shí)施過(guò)程中，寶應(yīng)縣采用的是農(nóng)民參與性的補(bǔ)償模式，這種模式就是開(kāi)發(fā)性移民，充分利用當(dāng)?shù)氐母鞣N資源（自然資源、人力資源）和移民資金，有計(jì)劃地組織移民通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的良性循環(huán)和移民的妥善安置，達(dá)到或超過(guò)移民不搬遷時(shí)的生產(chǎn)生活水平，使移民安居樂(lè)業(yè)，社會(huì)長(zhǎng)治久安。

3.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)土地管理法規(guī)定的土地征用的補(bǔ)償費(fèi)主要包括土地補(bǔ)償、勞動(dòng)力安置補(bǔ)償和地上附著物補(bǔ)償3項(xiàng)。依據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，除地上附著物按實(shí)際情況補(bǔ)償外，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的16倍；其他土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)《江蘇省土地管理?xiàng)l例》規(guī)定的下限倍數(shù)執(zhí)行。

2002年年底南水北調(diào)東線第一期工程開(kāi)工時(shí)，尚未出臺(tái)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，其耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為12000元/畝，后隨著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，最終執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)為19200元/畝；2006年以后實(shí)施的工程，耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為24560元/畝。

三、問(wèn)題與對(duì)策

1.存在問(wèn)題

（1）土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題主要是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。一是縱向比較，水利工程在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)時(shí)由于時(shí)間差，本身就沒(méi)有統(tǒng)一，造成了同一個(gè)縣的范圍內(nèi)因?yàn)橄嗖顜讉€(gè)月時(shí)間而補(bǔ)償相差很大；二是橫向比較，寶應(yīng)縣目前在建工程有交通、土地整理、城市建設(shè)等工程，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與水利工程的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。征遷工作都是由政府來(lái)主導(dǎo)，也是由政府來(lái)執(zhí)行，同地不同價(jià)現(xiàn)象的存在，增加了征遷工作的難度。

（2）勞動(dòng)力安置

以土地為生的勞動(dòng)力安置，絕大部分是通過(guò)調(diào)整土地來(lái)進(jìn)行農(nóng)業(yè)安置。但實(shí)際操作中，在本組內(nèi)調(diào)整土地目前尚可進(jìn)行，出組調(diào)整土地幾乎不可行，實(shí)際結(jié)果就是除在本組內(nèi)調(diào)整土地外，剩下的就是一次性貨幣補(bǔ)償。在征地初期，由于補(bǔ)償款集中支付，表面上獲得了相當(dāng)?shù)馁Y金，足以獲得生活上的保障，甚至在短期內(nèi)生活水平較征地前有所提高，但從長(zhǎng)期看，其遺留問(wèn)題不容忽視。一是由于跨組調(diào)整土地困難，農(nóng)民失去土地后，無(wú)論從土地的質(zhì)量還是數(shù)量上，很難再獲得被征用前所擁有的生產(chǎn)資料；二是物價(jià)上漲速度快，土地補(bǔ)償款如果沒(méi)有合適的投資渠道，貶值的速度加快，購(gòu)買力也有較大下滑。

2.對(duì)策與措施

（1）依靠政府、相信群眾

在征地工作中，政府是主導(dǎo)，在工程開(kāi)工之前，迅速成立由相關(guān)鎮(zhèn)及部門領(lǐng)導(dǎo)牽頭的征遷機(jī)構(gòu)，代表政府行使職權(quán)。對(duì)群眾關(guān)心的重大事情，由政府作出決策，相應(yīng)部門組織實(shí)施。政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)是征遷工作能否順利進(jìn)行的保證。

相信群眾就是要在實(shí)施過(guò)程中做到實(shí)事求是，盡管在實(shí)際操作中由于部分被拆遷群眾的不理解會(huì)產(chǎn)生一些阻工現(xiàn)象，但通過(guò)宣傳解釋，最終會(huì)得到群眾的理解和支持。

（2）精心調(diào)查、及時(shí)支付

在實(shí)施征遷工作時(shí)，要堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，事關(guān)利益各方均參與實(shí)物指標(biāo)的調(diào)查核實(shí)，并由各方簽字認(rèn)可，有爭(zhēng)議的通過(guò)協(xié)商解決，盡量做到核實(shí)準(zhǔn)確，尺度一致。通過(guò)精心組織調(diào)查，實(shí)物指標(biāo)與被征地群眾達(dá)成一致意見(jiàn)后，按照審批的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算補(bǔ)償投資，簽訂補(bǔ)償協(xié)議和確定安置辦法，及時(shí)兌付屬于群眾應(yīng)得的補(bǔ)償款，做到“一戶一卡”，不拖欠、不截留。

（3）政策透明、加強(qiáng)監(jiān)督

在征地實(shí)施之前，及時(shí)召開(kāi)拆遷動(dòng)員會(huì)，利用廣播電視等媒介廣泛宣傳，輔用宣傳車、船，張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)、發(fā)放宣傳手冊(cè)，深入發(fā)動(dòng)群眾，努力做到“三到戶”、“四公開(kāi)”，接受社會(huì)監(jiān)督，實(shí)行陽(yáng)光操作，充分調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性，讓每個(gè)拆遷戶對(duì)補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償金額都做到心中有數(shù)。

加強(qiáng)監(jiān)督。一是外部監(jiān)督，在征地實(shí)施前，選定或主動(dòng)接受上級(jí)派遣的具有豐富工作經(jīng)驗(yàn)和相應(yīng)資質(zhì)的單位進(jìn)場(chǎng)；二是內(nèi)部監(jiān)督，在實(shí)施過(guò)程中，推行一個(gè)內(nèi)部監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制來(lái)檢查移民安置活動(dòng)；三是群眾監(jiān)督，由于政策的透明，使群眾充分了解補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)，以全方位地對(duì)補(bǔ)償工作進(jìn)行監(jiān)督。作為直接參與人，群眾的監(jiān)督往往更有為有效。

（4）加強(qiáng)培訓(xùn)、積極引導(dǎo)

為解決被征地群眾的后顧之憂，征遷辦應(yīng)適時(shí)組織各種適應(yīng)市場(chǎng)需要的培訓(xùn)，要結(jié)合被安置勞動(dòng)力的特點(diǎn)和本身所具有的潛質(zhì)進(jìn)行培訓(xùn)，否則既浪費(fèi)了資金，也見(jiàn)不到成效。

由于寶應(yīng)縣處于“運(yùn)河經(jīng)濟(jì)帶”，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)可以發(fā)展水上交通運(yùn)輸業(yè)；該區(qū)域漁業(yè)養(yǎng)殖資源豐富，政府收集信息，無(wú)償優(yōu)先提供被征地農(nóng)民或漁民，針對(duì)市場(chǎng)需要發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效的生態(tài)漁業(yè)養(yǎng)殖，以提高單位面積的產(chǎn)值；對(duì)于部分素質(zhì)較高、能力較強(qiáng)、有一定技能的被征地農(nóng)民可以鼓勵(lì)其創(chuàng)業(yè)，政府通過(guò)減免稅收等方式予以支持；由政府加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶持，逐步發(fā)展生產(chǎn)，引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展道路，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施不完善的地方，盡快加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變基礎(chǔ)設(shè)施落后的面貌。

四、結(jié)語(yǔ)

盡管寶應(yīng)縣南水北調(diào)東線第一期工程所占比重大，征地拆遷工作點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣，但由于做到了政府重視、政策透明、管理有序、措施得力、監(jiān)督有效，拆遷工作得以順利進(jìn)行，滿足了工程施工進(jìn)度的要求，保證了工程建設(shè)的順利實(shí)施■