健全機制 深化改革切實加強水利預算執行管理

李家祥

（水利部淮河水利委員會，233001，蚌埠）

一、中央1號文件關于資金籌集使用管理的主要內容

1.關于資金籌集

長期以來，水利建設滯后的重要原因是水利投入機制不健全，水利投資規模不足，波動性較大，成為制約水利發展的政策短板。2011年中央1號文件關于資金籌集有非常明確的表述，主要體現在第五部分，高度概括為建立水利投入穩定增長機制，有明確的目標，也有原則性措施。確定的目標是今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍，主要措施包括3個方面。一是加大公共財政對水利的投入，發揮政府主導作用，將水利作為公共財政投入的重點，細化的政策措施有6項：提高水利建設在預算內固定資產投資比重、大幅度增加財政專項資金、延長水利建設基金征收年限、土地出讓收益提取10%、合理調整水資源費征收標準、城市建設維護稅中劃出一定比例。二是加強對水利建設的金融支持。三是廣泛吸引社會資金投資水利。

2.關于資金使用

中央1號文件中對水利資金使用雖沒有單獨的表述，但是其中第三和第四部分內容其實就是講資金安排的重點和方向。突出加強農田水利等薄弱環節建設和全面加快水利基礎設施建設，這兩大建設既是預算資金安排的重點也是預算執行的關鍵。反映在預算里，就是一系列的具體項目，這些項目必須根據中央1號文件的精神按照輕重緩急進行科學優化，精心組織，高效執行。

二、強化水利預算執行管理的重要意義

預算已經批復，執行便是關鍵。政府部門預算是政府政策的一面鏡子，預算是經濟和財務管理工具。經過精心編制、科學論證后的水利財政收支預算已經充分體現國家對水利的投入及重點支出項目。所以，從中央1號文件戰略意義上講，水利資金預算執行和管理工作，反映的是黨中央、國務院關于水利改革發展政策的落實情況，也是地方各級政府政策執行的水平和能力，同時也反映了各級財政部門職能作用的履行情況和各項水利資金的使用效益情況、各級水利部門事業目標任務完成情況。

三、水利預算執行管理有關問題分析

水利財政預算執行管理總的原則應該是：收入預算做到應收盡收，支出預算做到專款專用，矛盾和問題及時發現及時協調解決，資金存放、使用安全高效。

1.收入預算執行

收入預算的執行，就是按照年度預算確定的收入任務，在預算執行中組織實施。這是預算執行的首要任務。只有及時足額實現收入任務，才能保證預算支出的及時供應，才能實現1號文件確定的加快水利改革發展的戰略目標。為此，必須堅持按政策組織收入，必須堅持按法律法規組織收入。

從部門角度看，政府部門收入預算主要包括財政補助和非稅收入資金預算兩部分。政府部門公共財政補助資金是按部門公共財政政策確定的，因此，政府部門收入預算的執行應該重點分析非稅收入資金預算。在中央1號文件中提及的水利資金投入、水利建設基金、土地出讓金收益提取、水資源費等4項均屬于非稅收入。根據多年數據分析，這4項特別是土地出讓收益基數很高。

（1）非稅收入的特點

與稅收的強制性、無償性、固定性相比，非稅收入具有靈活性、不穩定性、非普遍性和使用上的特殊性等特點。這些特性無疑會影響水利建設基金、水資源費、土地出讓金等計算、征收、入庫和管理，進而導致預算收支平衡的波動。因此，需要政府及財政、水行政主管部門進一步研究制定配套政策。

①靈活性。非稅收入靈活性體現在：一是形式多樣，既可按受益原則采取收費形式收取，又可為特定項目籌集資金而采取各種基金形式收取；二是時間靈活性，有的非稅收入是為了政府某一特定活動的需要，特殊條件下出臺的過渡性措施，一旦完成既定目標就相應取消；三是收取標準靈活，各地可以根據不同時期本地實際情況制定不同的征收標準。

②不穩定性。由于非稅收入針對特定行為和特定管理對象征收，一旦該行為對象發生變化，通常非稅收入也會隨之消失或減少。

③非普遍性。非稅收入總與政府社會管理職能結合在一起，有特定的管理對象和征收對象。對政府有關管理部門來說，收費對象相對比較固定。雖然收費對象可能存在項目上重疊交叉，但收費項目不具有普遍性。

④資金使用上特殊性。非稅收入主要用于補償有關部門和單位開展特定管理和社會服務，不以營利為目的。

（2）土地出讓收入預算執行

根據中央1號文件規定，土地出讓收益中10%用于農田水利建設。這一條規定的本質是中央政府要求地方政府承擔起更多的農田水利建設責任。土地出讓收益本應成為地方水利投入中最穩定的收入來源，但且不論能否確保專款專用，僅在收入預算執行方面，根據以往的經驗，其將是最難啃的硬骨頭。具體分析，目前有以下問題仍未厘清：

①成本計算。目前對土地出讓收益中成本范圍沒有統一界定，各地不一樣，有些地方很可能做大成本，影響提取額度。例如，是否剔除相關地塊的拆遷、安置等成本等。

②控制手段。土地收入主要集中在區縣級政府，中央和省對縣區級政府能否足額提取沒有什么有效的控制手段。農業已是第八年成為中央1號文件內容，其實前面七次也提出從土地出讓收益中提取一定比例用于農業。根據有關資料的信息顯示，其實施結果，沒有幾個地方足額提取，或者根本沒有提取。

③預算均衡性。在資金使用的區域分配上，也存在著“多的更多，少的更少”的馬太效應。據資料統計，2008年土地出讓收入中，東部地區占66.7%，中西部地區僅占33.3%，且主要集中在大中城市，而農田水利建設資金的需求東部占30%，中西部占70%，存在土地出讓收益與農田水利建設資金需求不匹配的結構性矛盾。

2.支出預算執行

水利支出預算大體上包括行政事業類支出預算、政府基金支出預算和基建類項目支出預算。其中前兩類占比金額較小，程序制度比較完善，不作進一步分析。

（1）中央對地方轉移支付

目前，農村飲水安全、病險水庫除險加固、中小河流治理、大中型灌區續建配套和節水改造、重點區域水土保持生態建設等水利重點投入均通過中央對地方轉移支付安排，不納入水利部部門預算。這是一種專項預算資金，不包括在地方財政體制規定的正常支出范圍內，在每年預算編制時列中央財政支出，預算執行中劃給地方，由地方按規定使用。專項轉移支付往往與國家出臺的政策有關，所以，中央1號文件出臺后，在今后5～10年內中央對地方轉移支付的項目與規模將會增加。

有3個問題需要加以關注并采取相應措施。一是專項轉移支付財力化。在地方財力緊張的情況下，預算執行中被擠占挪用，部分資金成了地方政府的“吃飯”錢。二是地方配套問題。這些水利專項轉移支付資金下達到地方后，不僅不能增加地方政府可支配財力，而且地方政府還需要額外增加配套資金，不利于地方財政良性運行。有的為了配套資金，暫停其他水利項目。三是水利與財政脫節。由于水利建設轉移支付項目的計劃和預算下達不通過水利部門，造成水利部門難以及時掌握資金撥付、使用和管理情況，不利于加強對項目的監督。

（2）年初預算到位率

年初預算到位率指的是根據現行預算體制程序，經人大批準的預算數占全年預算數的比例，我國有關政策規定這一比例應該不低于75%。但是，大量統計結果表明，資本性基礎設施建設項目年初預算實際到位率不到10%，絕大部分是在下半年甚至年底的時候通過所謂 “追加預算”的方式才能到位。盡管如此，“追加預算”中還包括大量的可研尚未批復和“打捆”未細化到部門單位的項目。

年初預算到位率過低的原因比較復雜，涉及財政管理和基建管理體制機制方面，也和發展改革部門與財政部門之間職責權限劃分有關。年初到位率過低給財政部門資金調度計劃造成不利，影響資金使用效率，同時給項目法人年底突擊花錢帶來主觀上的沖動和客觀上的條件。

（3）支出過程與會計控制

按照現行體制分工，水利部門負責支出管理、支出會計控制，財政部門負責資金、銀行賬戶和會計政策制度安排。應該說，水利部門和財政部門之間的責任劃分是清晰明確的，但是除了大型水利樞紐工程外，農村飲水安全、病險水庫除險加固等項目，各地普遍做法是納入隸屬于財政系統的會計核算中心實行集中報賬制，由此產生了一些新的問題。

①會計集中核算后使會計責任的認定不明確。我國會計法規定，單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責。會計集中核算在一定程度上改變了項目法人的核算權和會計監督權，也相應地改變了會計責任主體資格。如會計財務處理出現差錯，項目法人會計信息失真，貪污挪用建設資金，責任難以確定。

②會計集中核算加大了會計監督的力度,同時增加了會計監督的難度。在會計監督方面,由于核算中心的會計人員獨立于項目法人,不了解項目法人的實際情況,對發生的經濟事項的“知情度”較以前降低了。所以,對項目法人費用開支的真實性審核受到一定的限制,審核的難度要比以前大得多。因此,單純從會計監督角度看,集中核算前是會計有心監督卻無力做到,因為他不具備監督應有的獨立地位。集中核算會計有獨立的監督條件卻不知道業務的真實性而難以很好地實施監督。如果這個問題不解決好,無疑也會影響到核算單位會計信息的質量。

③由于會計監督難度增加，致使部分項目法人開具虛假發票套取資金或部分收入不報賬實行體外循環。

四、加強預算執行管理建議

①建議水利部、財政部制定配套政策。中央1號文件是宏觀層次上的水利改革發展大政方針，其中的內容基本屬于原則性、方向性和全局性的定位，要在全國不同地區和部門貫徹落實下去還有很多艱苦繁重的細化工作。各級水利部門有必要緊緊圍繞中央1號文件精神在目前制度層面進行認真梳理。僅就加強預算執行與管理而言，當務之急，建議水利部、財政部制定配套政策，就進一步落實“建立水利投入穩定增長機制”細化具體措施，明確土地出讓金成本扣除范圍，中央財政將各地土地出讓金上收，按照因素法計算規則重新分配。鑒于土地出讓收入對于水利投入的重要性，目前這項收入還沒有納入政府的公共財政預算，僅僅在預算草案的文字部分中簡單地給予說明是遠遠不夠的。建議盡快將土地出讓收入納入預算“籠子”，盡快獨立編制土地出讓收支預算。

②加強水利財政專項資金管理風險防控。對各地具體明確國庫集中支付有關制度，設立資金存儲開戶銀行的選擇底線，實行互相牽制的第三方的對賬辦法。

③有關部門建立信息聯通機制。建立水行政主管部門、發展改革部門、財政部門和審計監察部門的投資計劃、資金預算、土地出讓金和水資源費及水利基金收入收繳入庫等信息聯通機制。在此基礎上，進一步達到以下目標：確保按照法律法規授權權限執行水利預算，做到應收盡收，專款專用；及時解決水利預算執行中出現的各種矛盾和問題；有效管理和使用國家對水利的公共財政資金，確保水利預算執行按照法律制度規范運作，防止水利預算執行中的各種腐敗行為。

④深化水利預算執行改革。以進一步嚴格預算追加與調整、加強預算結余資金管理為突破口，深化水利預算執行改革。

⑤建立健全新的考核機制。水利事業具有公益性、基礎性、戰略性，提供的是特殊的公共產品。這和地方政府高度重視的招商引資有很大差別，不能增加地方稅收，不能為城市制造“亮點”，不能為政府官員帶來 “政績”，當地政府內在驅動力不足。為了充分調動各方積極性，根據公共管理和公共政策的一般要求，建立政策利益相關者協商機制，使水利改革發展與各級政府自身利益保持基本一致，最低要求不能使兩者相互抵觸，因此，必須抓緊建立新的考核辦法。

[1]劉有寶.政府部門預算管理[M].北京：中國財政經濟出版社，2006.

[2]中國人民大學書報資料中心.財政金融文摘[J]， 2011（1）.

[3]中國社科院.中國財政政策報告2005/2006[M].北京：中國財政經濟出版社，2005.

[4]中共中央國務院關于加快水利改革與發展的決定[J].中國水利，2011（4）.