夯實保障國家糧食安全的水利基礎

國務院發展研究中心副主任 韓 俊

一、全球進入糧食市場動蕩不定和高糧價時代，必須立足國內保障糧食的基本供給，牢牢掌握糧食安全的主動權

2004年以來，我國糧食實現“七連增”，且從2007年以來連續四年產量超過1萬億斤。這次糧食“七連增”是在國際糧食市場動蕩不定、國內自然災害頻發、市場形勢多變、通脹預期加重等嚴峻環境和挑戰下取得的，確實比以往任何時候都更加重要。糧食實現“七連增”，不僅為中國的糧食安全奠定了堅實基礎，為應對金融危機、保持經濟平穩發展提供了有力支撐，為管理通脹預期創造了有利條件，也為解決世界糧食危機、緩解貧困和饑餓作出了重要貢獻。

目前我國糧食供求的基本特征可以概括為：脆弱平衡、強制平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡，是保障糧食安全的資源條件貧乏，表現為耕地數量日趨減少、水資源短缺加劇等，中國人均耕地僅為世界平均水平的40%。中國水資源短缺的嚴峻性比耕地問題更加突出。人均水資源僅為世界平均水平的l/4，是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一。所謂強制平衡，是種糧成本快速增長，農民種糧比較收益不高，保障糧食安全，需要政府強力主導，經濟社會要素投入大，機會成本高。所謂緊張平衡，是總供給保障所有人口糧食安全的能力不寬裕，表現在品種結構上：小麥供求總量基本平衡；而稻谷消費比重逐步提高，供求總量將長期偏緊；玉米由于飼料與工業加工需求逐年增加，供需關系也將日趨偏緊。

2008年全球發生了較為嚴重的糧食危機，世界糧食價格大幅度上漲，一些發展中國家受到嚴重沖擊，甚至出現社會動蕩。2008年以后，世界糧食價格曾短暫回落，但很快又出現震蕩后快速上漲。目前的糧價已經超過2008年糧食危機時的最高水平。世界糧食價格除了受一般供求關系影響外，在經濟全球化的今天，還受各種復雜因素的影響。從全球糧食生產與消費的角度看，供求偏緊的態勢難以在近期、中期改變。相關資料表明，近10年來全球糧食消費年均增長1.1%，而產量年均僅增長0.5%。全球正在進入高糧價時代，糧食市場的不確定性加大。

中國作為一個人多地少的發展中大國，滿足全面建設小康社會對糧食的需要，僅僅依靠現有的農業資源是不夠的。在全球化條件下，我國農業發展戰略布局必須立足于利用國內外兩種資源，面向國內外兩個市場。在糧食問題上，我們需要有選擇地利用世界農業資源和國際農產品市場。要鼓勵與國際供應商簽訂長期貿易合同，建立穩定進口渠道。積極推進農業“走出去”，促進跨國農業投資，獲得穩定的糧食供給能力。但是，必須清醒地認識到，我國每年糧食消費量占世界糧食消費總量的1/5，占世界糧食貿易量的兩倍左右。世界糧食市場的供給能力有限，如果糧食進口過多，不僅國際市場難以承受，也會給低收入國家的糧食安全帶來不利影響。一旦出現嚴重的糧食供求缺口，誰也養活不了我們。保證中國人吃飽吃好，還得靠我們自己。糧食安全與能源安全、金融安全并稱為當今世界三大經濟安全。我國作為世界上人口最多的發展中大國，吃飯問題始終是治國安邦的頭等大事，必須牢牢掌握糧食安全的主動權，把立足國內保障糧食等重要食物的基本供給作為推進農業現代化的首要目標，加快構建供給穩定、儲備充足、調控有力、運轉高效的糧食安全保障體系。

我國糧食自給率一直很高。2010年我國進口大豆達到前所未有的5480萬t，玉米進口157萬t，小麥進口120萬t。按照糧食供給量計算，我國糧食自給率雖然低于95%，但是進口的主要是大豆而不是谷物，主要谷物品種稻谷、小麥、玉米的自給率超過98%。大豆進口主要是滿足我國城鄉居民收入增長后對植物油的需求，大豆加工副產品豆粕可以作為飼料，滿足部分肉類生產的需要，這些都不完全是原來意義上的糧食需求，而是體現了更廣泛的食物總需求。如果不包括大豆，我國“十二五”期間糧食自給率保持在95%以上是有把握的。

二、“十二五”開局之年穩定糧食生產意義重大，保障糧食安全，必須夯實水利這個基礎性支撐

從當前某些跡象看，在連續七年增產之后，2011年確保糧食繼續保持增產勢頭面臨很大壓力。一是自然災害的不利影響大。二是糧食生產比較效益低的矛盾仍很突出。根據以往經驗，以及目前糧食生產、價格和效益情況，預計“十二五”期間，忽視糧食生產的傾向有可能重新抬頭，糧食播種面積可能下降，其他作物將根據市場需求和種植效益增減。最令人擔心的是，在快速推進城鎮化過程中，會再度出現耕地的變相占用，即以各種名目將現有耕地轉為非農用途。如果缺乏必要的措施確保糧食面積，糧食生產出現“拐點”是有可能的。實現糧食穩定發展新的突破，為經濟社會發展提供更強有力的支撐，是“十二五”時期“三農”工作的重大課題。防止2011年糧食生產出現新的滑坡徘徊，關鍵是穩住面積，提高單產，穩定糧食生產能力。

在今后乃至中長期內，我國增加糧食產量仍有很大資源和技術潛力。但制約糧食增產的因素也不少，主要是三大制約：一是耕地減少趨勢不可逆轉；二是糧食比較效益低、生產成本和機會成本加快上升的約束不斷強化；三是農業自然滅害多發重發，水利等農業基礎設施薄弱，農業抗災減災能力低、靠天吃飯的局面沒有根本改觀。

確保國家糧食安全，必須大力加強以農田水利為重點的農業基礎設施建設，從根本上增強農業抗御自然災害的能力。

下面，就此談幾點具體看法。

第一，統籌推進大中小水利工程建設。在2010年發生特大干旱的云南、貴州等山區農村，主要依靠小水窖、小塘壩、小水庫等“五小”水利工程，水源補給單一，供水保證率較低，遇到大旱年份便會干涸。大旱暴露的突出問題是工程性缺水嚴重。在缺乏大中型骨干水源支撐的條件下，一旦遇到類似2010年的特大干旱，小型水利設施的作用將大打折扣。針對西南地區水資源調蓄能力不足、雨洪資源利用率低、工程性缺水等突出問題，要以顯著提高區域水資源的利用能力和調節控制能力為核心，建設大中小型水源調蓄工程，全面提高水利工程抗御大旱、減輕災害、抵御風險的能力。

第二，切實加強小型農田水利建設。經過幾十年的建設，我國大江大河治理和大型灌區建設取得了顯著成就，但作為水利的 “毛細血管”，小型農田水利建設卻嚴重滯后。近年，我國嚴重旱澇災害頻發，突顯了農田水利建設滯后的硬傷，再次為我們敲響了警鐘。實踐證明，再像過去那樣主要靠農民自身投工投勞搞農田水利已不現實，需要明確農田水利的公益性質，需要強化政府在小型農田水利建設中的主導作用。農民是小型農田水利工程的直接受益者，在小農水項目建設上，應改變過去以政府為主體的直接建設方法，推行農戶全過程參與的建設模式，通過民議民決、民建民管，形成“政府主導、農戶主體”的建設機制。應充分利用財政獎補政策和其他補助專項，充分調動農民的積極性，原則上以投勞為主，引導農民參加農田水利基本建設。要多渠道培養基層農田水利建設和管護技術人才。許多地區的水利中專學校已經取消，職業學校大都不開設水利專業，農田水利建設人才匱乏。根據我們對貴州威寧彝族回族苗族自治縣的調查，近20年水利系統都沒有引進一名大學本科水利專業技術人員，既有的水利技術人員也無法充實到基層。其次，要健全基層水利公共服務機構。近年，在鄉鎮機構改革過程中，很多縣市都把鄉鎮水利站并入其他站所，已經無法發揮服務農田水利的作用。鄉鎮水管站是在小型農田水利規劃、施工、管護、使用等方面發揮著一般社會化服務機構無法替代的作用。應科學定位鄉鎮水管站所的服務職能，落實定編、定崗、定職、定責，由財政保障運行經費。

第三，加快發展節水灌溉農業。增辟水源，興修水利工程，是全面提升農業抗旱減災綜合能力的基礎。加快發展節水灌溉農業，建立健全節水灌溉技術服務體系，是提高農業抗旱減災綜合能力的重要內容。總體上看，我國農業缺水與浪費現象并存，節水農業發展滯后，不能適應日趨嚴峻的水資源形勢對經濟發展方式轉變的緊迫要求。農業用水占全國總用水量的62%，發展節水農業具有高度的戰略意義。推動農業節水利用，要把重點轉到田間，以綜合手段整體推進節水農業全面發展。

第四，建立水利投入穩定增長機制。2002年，農村稅費改革開始以后，各地的義務工和積累工相繼取消，形成了農田水利建設的龐大歷史欠賬。從全國情況來看，“兩工”取消造成每年農田水利投入減少約80億個工日，每個工日按均價折算為25元，這方面的缺口為每年2000億元。自2003年至2010年，7年間累計缺口1.4萬億元。農田水利建設投入體系中存在的最大問題是資金渠道單一，穩定增長的投入機制尚未建立。按照目前國家水利投資政策，農田水利工程項目建設實行中央財政補助，補助比例一般為1/3、50%和60%，個別類項目為80%。中西部相當一部分縣市本級的財政收入保工資和運轉還不夠，根本沒有富余的資金用于水利建設配套。有的基層領導形象地把貧困地區的資金配套任務稱為“逼著公雞下蛋”。在水利項目要求地方政府配套一定比例建設資金的情況下，地方政府為了拿到項目，只能向水利建設主管部門打“空頭支票”承諾撥付配套資金。

一是要大幅度增加財政對水利的投入。中央財政要把農田水利作為投資重點，繼續加大投入，使其與國家財政預算內基本建設支出的增長速度一致。2010年中央預算內基本建設投資的大盤子是3926億元，其中安排用于農業和農村建設的資金數量為1600億元，用于水利的（含農村飲水安全工程）就達600多億元。如果僅僅把目光盯在中央財政預算內投資上，不可能彌補水利建設巨大的資金缺口，必須拓寬投入渠道。土地出讓純收益已經成為財政收入的重要組成部分，2009年，全國土地出讓支出用于城市建設支出的占25%，而用于耕地開發、土地整理、基本農田建設和保護的支出不足4%，用于農田水利建設的比重更小。在土地財政日益強化的背景下，不僅要保障中央財政預算內基本建設投資向水利傾斜，而且要保障各級政府土地出讓收益部分優先用于水利建設， 要加快落實中央提出的“從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設”的政策規定。

二是減免地方農田水利配套資金比例。農田水利建設任務較重的縣，往往是農業大縣或產糧大縣，財政收入十分有限。水利建設資金配套對地方財政構成較重壓力。“空配”和“釣魚”情況時常發生，水利項目建設資金經常無法足額到位。在小農水重點縣建設投入上，中央投入50%，地方配套50%，對于貧困地區來講，中央補助偏低。在資金配套的門檻約束下，一些水利工程無法開工建設，更多的則是工程質量堪憂，病險水庫除險加固難達標，新建水利設施質量無保證。應參照病險水庫加固和飲水安全工程的建設標準，把小農水作為一項民生水利工程，由中央承擔80%的小農水建設資金，20%由省財政完成配套，全部免除國家級扶貧開發工作重點縣和產糧大市、縣兩級水利建設配套資金。

三是推動水利投融資機制創新。在中央財政預算內基本建設投資不足的情況下，應充分發揮政策性金融的作用，使其成為水利建設的重要融資渠道。例如，農業開發銀行自2007年開辦農業綜合開發和農村基礎設施貸款以來，到2010年8月末已累計發放農村基礎設施貸款2793億元，支持項目涉及農村道路、小農水、飲水安全、電網改造、污染治理、文教衛生設施建設等領域。應積極探索通過政策性金融獲得資金支持，建設農田水利項目的新路子。