水利改革健康發展須建立良性互動機制

程曉陶

（中國水利水電科學研究院，100038，北京）

一、新時期水利發展將面臨更大壓力與挑戰

根據國家防辦公布數據分析，2010年在大江大河水勢調控基本平穩的情勢下，我國洪災人員傷亡與資產損失均超過了1998年。近年，國家頒布了一系列惠農政策，明顯加大了對農業的投入，2010年糧食生產奪得了連續第7年的豐收，但是尚未改變10余年來糧食平均增產速度低于人口增長速度的狀態，其中農田水利基礎設施薄弱成為突出的制約因素。同時，值得注意的是，在2010年洪澇災害直接導致經濟總損失的3745億元中，農林牧漁業直接經濟損失僅占35.3%，而近2/3的損失是由工業交通運輸業、水毀工程等其他類別構成的。2010年全國縣級以上受淹城市超過了250座，其中大多為暴雨內澇造成。事實表明，在經濟社會發展的新形勢下，我國洪澇災害風險的分布與構成已經發生了顯著的變化。

2010年參加淮河綜合治理與洪水災后重建等調查，沿程看到中部崛起戰略實施以來內地省份正在興起的建設熱潮，同時也感受到新時期水利發展必將面臨的更大壓力與挑戰，了解到基層干部群眾對加快水利改革發展的熱切期盼。近年，雖然各級政府逐年增大了對農村水利的投資，但遠不及農民義務投工投勞折算資金的量級。結果導致我國現有水庫及灌區配套水利設施病險嚴重，大型灌區骨干工程損壞率近40%，中小型灌區干支渠完好率只有50%左右。在現行模式下，許多地方中小河流與農田水利基礎設施的欠賬沒有縮小反而擴大了。

國內外大量監測表明，在全球氣候變化的背景下，一方面局部地區因高強度暴雨襲擊引發稀遇洪水的事件有增加的趨勢；另一方面，受干旱影響的范圍在擴展，一些年降水量超過1000mm的地區，近年也頻頻發出干旱警報。研究也表明，在氣候變化最顯著的地區，目前百年一遇的洪水與干旱，到2070年前后，將變為10年一遇～50年一遇的事件。

二、民生水利與水安全保障的時代特點

進入新世紀以來，我國城鎮化進程加速，對水利的建設與發展帶來巨大的壓力與挑戰。在從農業社會向現代社會急速轉變的進程中，歷史上長期形成的城市與鄉村之間，人類社會與自然生態系統之間基于水的脆弱平衡不斷被打破。

一方面，傳統水利所應對的江河防洪、農田灌溉排水、航道整治與城鎮給排水等問題不僅無一得以 “根治”，反而因氣候變化與人為因素而加??；另一方面，經濟社會發展又不斷面臨大量治水新問題與更高的保障需求。由于用水量與用水保證率大為提高，傳統水利工程無力解決區域與城鄉之間水資源合理配置等問題，需要發展資源水利；隨著水體污染與其他水環境問題日趨嚴重，為了解決水質、水量統一管理等問題，形成了環境水利；其后，隨著人們生活水平的提高，為了建立安全、舒適、秀美、親水的生活環境，誕生了景觀水利。至此，現代水利的發展，還只是最大限度地滿足人的需求。隨著人們生態系統價值觀念的改變，人類認識到水利不僅要考慮人的需求，也要考慮生態系統的需求，為了可持續發展，又興起了生態水利。同時，現代社會中，節水型社會建設與水文化保護也顯得更為迫切。

圖1表明，資源水利、環境水利、景觀水利和生態水利是現代水利內涵的逐步擴展與深化，而不是水利發展的階段交替，也決不意味著因此就可以忽視防洪抗旱等當代社會中依然嚴重且更為復雜的治水問題。水利基礎設施建設欠賬多、流域整體防洪抗旱能力依然低下、沿海與內地經濟社會發展不平衡的現狀及各地所面對的治水需求的差異，也決定了不可能特別強調資源、環境、景觀或生態中某一方面的治水新需求。因此，黨的十七大以來，水利部黨組將解決好直接關系民生的水利問題放在了更加突出的位置，將認真做好防汛抗旱工作、加快實施病險水庫除險加固、全力抓好農村飲水安全、繼續加強重點工程建設、大力加強農田水利基礎設施建設、全面推進水資源節約保護、積極推進水土保持工作、進一步加快農村水電建設步伐等列為突出的重點。顯然，民生水利的提出，更為貼切地反映了我國現階段水利發展的特點與需求。這是從我國的基本國情和以人為本的理念出發，以優先解決各地民眾最為關心的重大治水問題為導向，使水利建設更好地支撐發展、保障安全、造福民生所作出的戰略抉擇，為當前水利的改革與發展明確了定位與方向。

在新的發展時期，水安全保障已成為全社會日益關注的焦點。水安全是指水的存在與運動方式（量與質、物理與化學特性等）能夠基本滿足人類社會生存、發展以及維護良好生態環境的需求，而不對人類社會的穩定與發展構成顯著的威脅，或者說雖然存在某種程度的威脅，但其后果能夠被控制在可承受的限度之內，即使一時超出可承受的限度，系統也具備自我修復的能力。水安全問題可能由自然因素引起，也可能因人類活動而加劇或緩解。2011年中央一號文件將水安全問題提到了前所未有的高度。圖2表明，基于對水安全保障內涵的分析，一號文件提到的六大與水相關的安全問題中，“國家安全”可以進一步細化為飲水安全、社會安全與國土安全。飲水安全涉及水質的變化，直接關系人民群眾的身心健康；社會安全涉及基于水的利害沖突與水事糾紛，直接影響社會的安定；國土安全涉及對荒漠化、石漠化、水土流失及各種山地災害的防治，直接牽涉我們生存的家園。

民生水利與水安全保障內涵與時代特征的分析表明，在經濟社會發展與全球氣候變化的背景下，水利建設的任務更加復雜艱巨。簡單沿襲已往的治水模式與手段，已經無法勝任新時期下支撐發展與保障安全的雙重使命。我們迫切需要大力加強自身的能力建設，通過體制機制的改革來有效地協調與整合好全社會的力量，共同推動水利事業的發展。

三、水利改革成敗取決于能否建立起良性互動的運作機制

2010年極端天氣事件頻發，是全球性的現象，反映了氣候變化的大背景下自然災害加重的趨向。2010年頻發的暴雨洪澇災害實際上擊中了我國防洪體系的兩個軟肋。一是中小河流治理與農田水利建設薄弱，這些年來，一些地區抗御水旱災害的能力不升反降。二是在快速城市化的進程中，重地上、輕地下的現象普遍存在，一些城市形成了逢雨必淹的局面。要解決這兩個問題，除了提高認識、加大投入之外，必須要依靠改革來推動水利建設的跨越式發展，以彌補現存的“最大硬傷”“明顯短板”，扭轉欠賬太多的被動局面。水利改革成敗的關鍵在于各級政府之間、政府相關部門之間、政府與社會各界之間、人與自然之間能否建立起良性互動的機制，形成有利于力量整合、可持續的發展模式。

我國新時期水利的發展與以往會有顯著的不同。①新一輪治水中應對的是點多面廣的中小河流治理、農田水利建設與中小型病險水庫的除險加固等等，涉及的人為因素更為復雜，基于水的利害沖突更為激烈，按“分級管理”和“誰受益、誰承擔”的原則，地方政府與社會公眾應為其實施的主體，但現實狀況與發展需求有很大差距。②對于大江大河的治理，經過較長時期的探索與積累，有比較齊全的觀測資料、相對雄厚的技術力量，在規劃中的重大關鍵問題上已經較多地達成了共識。而對于中小河流而言，這方面的基礎要薄弱得多。特別是內陸省份，這些年來科技管理人員“孔雀東南飛”的現象十分普遍，有些縣級水利部門要留住大學生都有困難?，F在短期內要應對成倍增加的規劃、勘測、設計、協調、報批、建設與管理等任務，壓力很大，能力建設成為突出的問題。③在與水旱災害長期抗衡的進程中，我國形成了“水利是農業的命脈”的理念與水利設施“歲必一修”的優良傳統。過去以農民義務投工投勞為主體進行的農田水利建設，是一種全面鋪開、持續自主實施的模式。而當前在農村青壯勞力大量向城鎮轉移的情況下，傳統模式已難以為繼。當大力強調水利基礎設施的公益性、代之以各級政府為建設投資的主體時，經過層層審批，一段時期里只有部分項目可能被納入計劃，且往往是一次性的投入。④改革開放30年來，沿海地區經濟發展形成的區位優勢向內陸輻射，這是新時期我國經濟社會發展的一個基本特點。在此過程中，區域之間、城鄉之間、人與自然之間基于水的脆弱平衡必將受到更為猛烈的沖擊。傳統的水旱災害防治問題與水資源短缺、水環境惡化、水土流失加劇交織在一起，變得更為緊迫、更為復雜。而單純滿足局部區域或個體對象發展需求的治水活動本身，由于認識的局限性和缺乏必要的論證，也可能由于人與自然之間陷入惡性互動而對已經難堪重負的生態環境產生更為致命的沖擊，或由于區域間的惡性互動而導致風險的轉移和水事糾紛的升級。

今天，當我們為大規模治水新高潮的到來而倍感歡欣鼓舞之時，有必要重溫徐乾清院士曾經發出的極具前瞻性的告誡：我們不能“只看到社會經濟向前發展必然對興修水利提出更多的要求，社會的技術經濟能力的增長給興修水利提供更有利的條件，但是卻忽略了整個經濟社會發展給興修水利帶來一系列的制約因素，如人口、土地、生態環境、經濟觀念等的變化都可能產生限制水利發展的不利條件”。陳惺先生總結一生的治水經驗也強調指出：“任何水利工程都有正負兩方面效應，必須全面規劃，發揮正面效應，消除或減少負面效應?！?/p>

因此，必須要探求適合我國國情的、體現人與自然良性互動的治水模式；必須通過體制機制的改革與創新，更好地整合各級政府、相關部門以致全社會的力量，通過適度承受一定的風險，以不同形式合理地分擔風險，逐步走上人與自然相和諧的、區域及部門之間相合作的、水利與國民經濟相協調的發展之路。

四、建立良性互動機制的探討

水利改革確實需要在體制機制的創新上下大工夫，而其成敗的關鍵在于能否形成覆蓋全區、有自主活力、能良性互動、可持續發展的運作機制。

1.建立獎勵實干的激勵機制

我國各地經濟社會發展水平不一，要適應各地的特點，必然需要形成多樣性的運作模式。有一些做得好的基層組織，從現實條件出發，針對發展中面對的治水新問題，不斷探索整合多方力量，加強水利建設，由于其自身的努力與大量的付出，在同等洪水與干旱發生的條件下，其災情就輕得多。這是需要特別給予鼓勵、樹為榜樣的。但是在實際運作中，由于沒有擺脫 “大災之后有大治”的被動模式，好的典型可能未得到切實的鼓勵，而平時水利工作缺失，災情特別重的區域卻容易成為重點關注的對象，得到大量撥款。要改變這種爭比災重、樂創“奇跡”的狀況，需要建立起更為合理的評估體系，當一定規模的洪水與干旱發生時，如果災情低于預估的損失，則應總結經驗，受到鼓勵；反之，則要分析問題，總結教訓，這樣才有利于調動起全社會的治水積極性。

2.建立把握適度的誘導機制

從我國的國情出發，標準適度、布局合理、維護良好、調度運用科學的防洪工程體系是實現人與自然和諧的基礎。目前，中小河流治理問題已經受到了廣泛的關注。傳統的追求模式是不斷擴大保護范圍，提高防洪標準，實現的基本手段是修建、加高堤防?，F在有些地方，熱衷于爭取國家資金修高標準堤防，圍出以往不設防的河灘地，以獲取土地出賣的利益。當西方國家已經在深刻反省將天然河流渠道化的教訓時，我們一些地方還要重走這樣的老路。

同時，堤防建設的標準也并非越高越好。河流中上游堤防普遍加高，不僅建設與維護的成本高，而且可能將防洪風險向下游經濟更發達、人口更稠密的城市轉移。浙江省近年已經在推廣河流中游修可溢流堤防、上游修有缺口堤防的模式。然而，這種符合科學規律、有利于整體與長遠的工程措施并非地方能自愿接受的一種模式， 需要國家用法制手段來強制實施，用行政手段來推動落實，用經濟手段來補償誘導，用科技手段來大力支持。如果能夠通過立法的形式將中小河流建設標準以及建設可溢流堤防等科學措施固定下來，用行政與經濟手段來加以推動，才能夠將這項中小河流治理的根本措施真正推動起來。

3.建立最嚴格的約束機制

在當前快速發展的階段，人為加重水旱災害風險的問題日益突出。在2010年的調研中，筆者就看到一處擠占河道近年新建起來的半條街被突發的山洪完全沖毀了。在一些地方，企業、機關進入山洪、滑坡、泥石流等高風險區建房的現象也十分普遍。地方政府與防汛部門即使反對，也沒有執法的依據。國外有對山區河道經過風險評估繪制出紅線、黃線并向社會公布的經驗。紅線之下為禁止建房區，紅線與黃線之間允許建房，但是需要根據風險信息（如水位、流速）自行采取相應的防護措施。我國也只有推行此類嚴格的管理措施，才可能有效減少山洪災害的人員傷亡。

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