依法治水與水法規制度建設

國務院法制辦農林司司長 王振江

一、水法規制度建設回顧

新中國成立以來，黨和國家一直高度重視水利工作，先后出臺了一系列的文件和規范保障水利工作的順利開展。特別是改革開放以來，我國水利法制建設快速發展，不斷完善，1988年水法的頒布施行，標志著中國治水走上了依法治水的軌道。經過20多年的努力，目前我國已經制定相關法律4部、行政法規10余部，各地方、各部門也制定了大量的地方性法規和規章，中國特色社會主義水法規體系已經形成。我個人認為，按照工作重點和指導思想的不同，我國水法規制度建設大致可分為三個階段：

一是從20世紀80年代到1998年，是水法規制度建設的起步時期。這段時期出臺的水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法及其實施條例、河道管理條例、水庫大壩安全管理條例、大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例、長江三峽工程建設移民條例等，其主要特點是通過制度建設，保障水利工程的順利建設和安全運行。二是從1998年到2008年前后，是水法規制度建設的發展時期。這段時期修訂了水法和水污染防治法，出臺了取水許可和水資源費征收管理條例、蓄滯洪區運用補償暫行辦法、長江河道采砂管理條例、黃河水量調度條例、水文條例等行政法規，其主要特點是通過完善相關制度，促進水資源的節約、保護與合理配置，實現了水資源的統一管理和科學配置，保障經濟社會的快速發展對水資源的需求。三是從2009年開始，是水法規制度建設的完善時期。這段時期修訂了水土保持法，出臺了抗旱條例，正在制定太湖流域管理條例等，其主要特點是在全面認識人與自然關系的基礎上，更加重視人水和諧，更加重視保障民生，實現經濟社會可持續發展與水資源可持續利用的有機統一。當然，這三個階段是相互聯系而不是彼此對立的，是有機融合而不是截然分開的。

二、水法規制度建設遵循的原則

作為從事立法工作多年的政府法制工作者，我參與了水法規制度建設從起步、發展，再到完善的全過程。對于如何貫徹科學立法、民主立法精神，不斷提高水利立法質量，我有一些初步的體會。

一是立法要尊重水的自然屬性。水屬于自然資源，而且是一種稀缺的自然資源，人類只有尊重其自身屬性，才能實現可持續利用。在水法規制度建設中，要統籌考慮水的量、質和勢，尊重水的流域特點，在管理體制上強化流域管理與行政區域管理相結合，實現水資源的統一管理，強化流域調度配置，只有尊重水資源的自然屬性，才能真正做到人水和諧，水資源的可持續利用。

二是立法要尊重水的社會屬性。立法調整的是權利義務關系，規范的是社會主體行為，必然要求制度建設適應社會發展。水是生命之源，是國民經濟和社會發展的基礎資源，2011年的中央一號文件鮮明地提出水利具有很強的公益性、基礎性和戰略性，這都是強調水的社會屬性。這些年來，從“工程水利”到“資源水利”，再到“民生水利”，這既是水利發展思路的轉變，也是水法規制度建設指導思想的演變過程，充分反映了水事管理要尊重水的社會屬性，政府職能要切實轉變到社會管理和公共服務上。

三是立法要尊重水的經濟屬性。水資源具有重要的經濟價值，是重要的生產要素，立法既要正確運用利益導向機制，更要注意保護和解放生產力，破除束縛生產力發展的體制、機制障礙，調動人的積極性，激發人的創造力。在水法規制度建設中要充分重視水的經濟屬性，在堅持政府主導的前提下，充分運用市場機制優化水資源的配置，保障經濟社會的可持續發展。

三、繼續完善水法規體系

2011年年初中共中央、國務院發布了《關于加快水利改革發展的決定》，明確了今后五到十年水利工作的指導思想和基本任務，提出“注重科學治水、依法治水……大力發展民生水利，不斷深化水利改革，加快建設節水型社會，促進水利可持續發展，努力走出一條有中國特色水利現代化道路”。《關于水利改革發展的決定》也對繼續完善水法規體系提出了新的更高的要求。剛剛結束的十一屆人大四次會議上，吳邦國委員長宣布，中國特色的社會主義法律體系已經形成，但是立法工作任務依然艱巨而繁重，中國特色社會主義法律體系“不是靜止的、封閉的、固定的，而是動態的、開放的、發展的”。我認為，下一步應當從以下幾個方面來完善水法規體系：

一是查漏補缺，填補立法空白。目前還有個別法律法規未能出臺，水法規體系還存在一定的空白，例如2011年中央一號文件提出大力加強農田水利建設，完善農田水利建設、運行、管理、維護機制，這要求我們適時完善農村水利方面的法律制度；一號文件還提出建立用水效率控制制度，把節水工作貫穿于經濟社會發展和群眾生產生活全過程，因此，在節約用水方面還有待法律制度的規范。

二是與時俱進，推動法律法規修改。我國正處在深刻變革的歷史進程中，社會利益格局不斷調整，立法既要解決當前面臨的突出問題，又要建立有利于科學發展的體制機制。特別是隨著社會主義民主政治的深入發展，人民群眾的利益訴求越來越具體，法律意識越來越強烈，這都要求我們及時修改、完善那些已經不適應形勢發展的法律法規。以水利水電工程建設征地為例，隨著城市房屋征收制度、農村土地管理制度的改革深化，水利水電工程征地制度也面臨著改革，這也需要我們加強研究，提出改革的思路和方向，適時完善相關法律制度。

三是統籌兼顧，完善配套制度和法規、規章清理同步進行。水法規體系是由法律、行政法規、地方性法規、規章組成的有機整體。行政法規、地方性法規、規章是對法律的細化和補充，對水法規體系的形成和完善發揮了非常重要的作用。今后要繼續按照科學立法、民主立法的要求，不斷完善配套制度，提高制度建設質量。同時，要建立法規、規章清理工作長效機制，對與新出臺的法律不一致、不協調，或者不適應經濟社會發展要求的，及時予以修改或者廢止。

四、加強執法，依法治水

水法規體系的形成，解決了有法可依的問題，因此，在進一步完善水法規體系的前提下，要切實加強執法，保障水法規的貫徹執行，堅決做到依法治水。在水利綜合執法方面，水利部門的同志們已經做了大量的工作，取得了良好的效果，今后要加強水行政執法隊伍建設，增強依法行政能力，更加嚴格地執法，積極履行法定職責，嚴肅查處違法行為，切實維護法制的統一和尊嚴。