關(guān)于“十二五”水利建設(shè)中幾個問題的思考

中國工程院院士、南京水利科學(xué)研究院院長 張建云

2011年中央一號文件明確提出未來10年中將投資4萬億元，基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護和河湖健康保障體系及有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系。隨之而來的是社會上一系列的疑問和困惑，如：國家連續(xù)進行防洪工程建設(shè)，投入這么多資金，防洪形勢到底如何？大江大河堤防多已修成“銅墻鐵壁”，中小河流該如何治理？不能再修高標(biāo)準(zhǔn)的堤防，不能再形成更多的懸河；山洪地質(zhì)災(zāi)害是否只能“躲”，無法防？山洪地質(zhì)災(zāi)害防治的重點是工程治理還是搬遷避讓？農(nóng)村水電要不要發(fā)展，要不要限制發(fā)展？等等。這些問題的提出應(yīng)該引起我們水利工作者的高度重視。

圍繞這些問題，表述一下作者的認(rèn)識和觀點。

一、我國防洪體系的基本評價

防洪體系包括防洪工程體系、非工程體系和管理體系等。我國的防洪體系可以從這三個方面進行評價。

1.防洪工程體系建設(shè)

新中國成立以來，按照“蓄泄兼籌，以泄為主”和“除害與興利相結(jié)合”的方針，對大江大河進行了大規(guī)模的治理，初步形成了江河干支流的控制性樞紐工程、河道堤防工程、蓄滯洪區(qū)為主體的防洪工程體系。據(jù)2009年全國水利發(fā)展統(tǒng)計公報，當(dāng)前全國已建成江河堤防29.14萬km，修建各類水庫87151座，水庫總庫容7064億m3。另據(jù)《國家蓄滯洪區(qū)修訂名錄（2010年1月7日）》，國家對蓄滯洪區(qū)的設(shè)置進行了較大調(diào)整，調(diào)整后的國家蓄滯洪區(qū)名錄共有蓄滯洪區(qū)98處，調(diào)蓄能力約1000億m3?？傮w來看，我國大江大河防洪工程體系已初步建成，基本上可以防御常遇洪水。但仍存在一些突出問題：①由于地質(zhì)條件復(fù)雜，防洪工程不可避免地存在薄弱環(huán)節(jié)，防洪規(guī)劃提出的重點工程尚未完全建成，部分河段防洪標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。②高水位時，容易出現(xiàn)管涌、滑塌等問題，需時刻牢記“千里之堤，潰于蟻穴”的警世名言。③超標(biāo)準(zhǔn)洪水的處置仍沒有很好的解決辦法。如果發(fā)生1954年型洪水，長江按理想情況行洪分洪，漢口以上仍將有350多億m3超額洪水需要處置。同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，行蓄洪區(qū)越來越難以正常運用。④中小河流防洪問題突出。中小河流覆蓋國土面積達85%，多數(shù)不能控制常遇洪水。中小河流洪水和山洪地質(zhì)災(zāi)害是近10年來洪水災(zāi)害的主要原因。

2.防洪非工程體系建設(shè)

國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)一期工程自21世紀(jì)初開始建設(shè)，一期工程建設(shè)主要包括：15個重點防洪省市的125個水情分中心（涵蓋1884個水情報汛站）水情信息采集系統(tǒng)建設(shè)、4個工情和4個旱情分中心的試點建設(shè)，建設(shè)后使得全國防汛信息的采集傳輸由原來的1～2 h縮短至30min以內(nèi)；覆蓋國家防總、流域機構(gòu)和省市級防汛抗旱部門的計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和視頻會商系統(tǒng)；初步建成防汛基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和洪水預(yù)報、水文氣象綜合信息、防汛會商等業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。該工程邊建設(shè)，邊應(yīng)用，邊發(fā)揮效益，提升了防汛抗旱減災(zāi)的業(yè)務(wù)水平和工作效率，在近年的防洪抗旱減災(zāi)中發(fā)揮了重要作用，并于2010年年底通過驗收。在總結(jié)一期工程成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)該清楚地認(rèn)識到：①信息采集系統(tǒng)仍需大力加強，一期工程建設(shè)范圍之外，尚有102個水情分中心約1400個水文站的水情信息采集系統(tǒng)尚未按工程標(biāo)準(zhǔn)改造建設(shè)；同時工情、旱情信息采集僅進行了少量試點，是二期工程的重點建設(shè)任務(wù)。②一期工程僅僅初步建設(shè)了防汛基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和基本的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，二期工程需要進一步深入開發(fā)，完善功能，以全面提升防汛抗旱決策支持能力。③網(wǎng)絡(luò)安全在一期工程中投資很少，網(wǎng)絡(luò)安全體系比較薄弱，在二期工程建設(shè)中要引起重視，加強網(wǎng)絡(luò)安全的軟硬件建設(shè)，確實保障防汛網(wǎng)絡(luò)安全、暢通。

3.防洪管理體系

進入新時期，管理理念和方法需要更新、與時俱進。①思路上，全面落實防汛抗旱工作“兩個轉(zhuǎn)變”的機制，即由控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變，由單一農(nóng)業(yè)被動抗旱向全面主動抗旱轉(zhuǎn)變，同時堅持蓄泄兼籌、以泄為主的原則，堅持“點線面結(jié)合，綜合治理”的策略，實現(xiàn)人水和諧的理念。②加強防洪管理，最大限度減少洪水災(zāi)害損失。充分利用洪水預(yù)測、預(yù)報、預(yù)警，加強洪水調(diào)度和風(fēng)險管理，在保障防洪安全的條件下，實現(xiàn)洪水資源化利用；加強和完善防洪預(yù)案的制定和執(zhí)行，做到科學(xué)有序執(zhí)行，建立應(yīng)急管理機制，提高應(yīng)急反應(yīng)能力和防災(zāi)減災(zāi)能力。③建立必要的法律和制度，保障水庫和行蓄洪區(qū)等防洪工程的及時調(diào)度和應(yīng)用。

一號文件明確提出，到2020年，我國基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系。為此，在今后的工作，建議不斷提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變思路，全力推進新時期防洪工作。因此，對我國防洪形勢的基本評價：①洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生仍然是中華民族的心腹大患。②大江大河防洪體系雖已初步建成，但存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)需高度重視，盡快完成全國防洪規(guī)劃提出的建設(shè)任務(wù)。③中小河流覆蓋面廣，防洪能力薄弱，亟須加強，盡快實施全國中小河流治理和病險水庫除險加固規(guī)劃。④轉(zhuǎn)變防洪理念，加強防洪管理。

二、中小河流治理建設(shè)重點

我國河流眾多，流域面積在200 km2以上、有防洪任務(wù)的中小河流9000多條。其中流域面大于或等于3000 km2的河流670多條（江河重要支流、較大獨流入海河流、內(nèi)陸河流），流域面積200～3000 km2的河流8600多條。但由于治理投資不足等原因，目前約有2/3中小河流未得到系統(tǒng)治理，防洪基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。據(jù)統(tǒng)計，一般年份中小河流洪澇災(zāi)害和山洪地質(zhì)災(zāi)害造成的傷亡人數(shù)約占80%，充分暴露出中小河流已成為我國江河防洪體系中突出的薄弱環(huán)節(jié)。

在實際工作中，要充分認(rèn)識到大江大河與中小河流治理的特點和難點不同，治理工作中要區(qū)別對待。首先，中小河流一般情況下多為點暴雨，強度大，而大江大河流域面積大，降雨分布不均，且平均雨量一般小于中小流域；其次，中小河流匯流快，峰高量少，陡漲陡落，而大江大河通過全流域調(diào)蓄，匯流慢，過程長，峰高量大；再次，中小河流保護對象不及大江大河重要，防洪要求低于大江大河，治理工作面廣量大。

一號文件明確提出，“十二五”期間要基本完成重點中小河流（包括大江大河支流、獨流入海河流和內(nèi)陸河流）重要河段的治理。因此，對防洪任務(wù)重、有重點保護對象（人口和資產(chǎn)）、洪澇災(zāi)害問題突出的中小河流（約244條）進行集中整治，適當(dāng)提高堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)，保護人民生命和財產(chǎn)安全是十分必要的；同時，中小河流治理要堅持蓄泄兼籌的原則，要適當(dāng)承擔(dān)防洪風(fēng)險，必要時要以局部利益服務(wù)大江大河的整體利益；中小河流的防洪標(biāo)準(zhǔn)確定要科學(xué)、適當(dāng)，既要保護當(dāng)?shù)厝嗣竦呢敭a(chǎn)安全，也要避免全部高標(biāo)準(zhǔn)治理，導(dǎo)致上游洪水全部入槽，給下游大江大河造成更大的防洪壓力。因此，加高加固重點河段的堤防（護岸）、河道整治及清淤疏浚、平原地區(qū)排澇工程等是今后中小河流治理建設(shè)的重點。

三、關(guān)于山洪地質(zhì)災(zāi)害防治

我國地貌類型多樣，且以山地高原為主。加之我國主要處于東亞季風(fēng)區(qū)，山丘區(qū)暴雨頻發(fā)，導(dǎo)致山洪地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生頻繁。據(jù)統(tǒng)計，目前全國有山洪地質(zhì)災(zāi)害防治任務(wù)的山丘區(qū)面積約487萬km2，約占我國國土面積的50.7%，涉及30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的2058個縣，防治區(qū)內(nèi)約有人口5.7億。其中重點防治區(qū)面積110.7萬km2，人口約1.3億，成為當(dāng)前我國防洪減災(zāi)工作中亟待解決的突出問題。近期國家相關(guān)部委編制的全國山洪地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃中明確提出開展山洪地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評價、搬遷避讓及工程治理、非工程措施建設(shè)等重點工作，這為山洪地質(zhì)災(zāi)害的防治提供了有力的技術(shù)支撐，大大推動了我國山洪災(zāi)害防御和治理工作的開展。

中央一號文件提出開展山洪地質(zhì)災(zāi)害防治等直接關(guān)系人民群眾生命安全的民生水利問題，對新時期繼續(xù)開展山洪地質(zhì)災(zāi)害防治工作提出了更高的要求。為此，建議在工作中重點加強以下三方面工作：

1.編制山洪地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險圖

在山洪地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評價中，全面查清山洪、泥石流、滑坡、崩塌等災(zāi)害隱患點的基本情況，評價和預(yù)測災(zāi)害隱患點發(fā)展趨勢，劃定災(zāi)害危險等級，科學(xué)制定山洪地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險圖。

2.重視非工程措施建設(shè)

一是加強暴雨的監(jiān)測和預(yù)測。初步規(guī)劃建設(shè)5萬多個地面雨量自動監(jiān)測站，特別是暴雨監(jiān)測的盲區(qū)，在建設(shè)過程中，要充分結(jié)合水文、氣象等部門現(xiàn)有的雨量站網(wǎng)，避免重復(fù)；目前我國已建現(xiàn)代天氣雷達156部，建議新建一批移動天氣雷達及對流層風(fēng)廓線雷達、邊界層風(fēng)廓線雷達，加強暴雨及中小尺度天氣系統(tǒng)的氣象觀測和預(yù)測。二是加強巖體穩(wěn)定性監(jiān)測和分析。初步規(guī)劃在威脅500人以上的大型、特大型地質(zhì)災(zāi)害點2638處進行專業(yè)監(jiān)測，其中泥石流專業(yè)監(jiān)測點665處，滑坡專業(yè)監(jiān)測點1973處，進行巖體壓力、裂縫變形及位移等監(jiān)測。三是加強山洪地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警綜合分析平臺建設(shè)，充分利用水文氣象綜合立體監(jiān)測信息和巖體穩(wěn)定性分析結(jié)果，科學(xué)分析產(chǎn)生山洪地質(zhì)災(zāi)害的臨界雨量，根據(jù)巖體含水量及其穩(wěn)定性，分析不同降雨量和強度產(chǎn)生山洪地質(zhì)災(zāi)害的風(fēng)險，及時發(fā)布預(yù)警預(yù)告。四是到2020年，在山洪災(zāi)害重點防治區(qū)全面建成非工程措施與工程措施相結(jié)合的綜合防災(zāi)減災(zāi)體系，在山洪災(zāi)害一般防治區(qū)初步建立以非工程措施為主的防災(zāi)減災(zāi)體系。

3.建立群測群防體系

專業(yè)監(jiān)測與群測群防相結(jié)合，以基層群眾為主體，對山洪地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)或隱患點進行全面監(jiān)測，專業(yè)技術(shù)人員對群測人員進行定期監(jiān)測方法的培訓(xùn)和指導(dǎo)。同時不斷加強對廣大山丘區(qū)群眾加強山洪地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)避災(zāi)知識和技能的宣傳教育，提高高山區(qū)居民防范山洪地質(zhì)災(zāi)害的知識和避險技能。

四、繼續(xù)加強農(nóng)村水電建設(shè)

我國農(nóng)村小水電資源十分豐富。根據(jù)《全國農(nóng)村水能資源調(diào)查評價成果 （2008年）》，我國大陸地區(qū)單站裝機容量5萬kW以下的農(nóng)村水能資源技術(shù)可開發(fā)裝機容量1.28億kW，年發(fā)電量5350億kWh，居世界第一位。截至2009年年底，已建成農(nóng)村小水電站4.5萬余座，總裝機容量5512萬kW，年發(fā)電量近1600億kWh，約占中國水電裝機和年發(fā)電量的30%。農(nóng)村小水電巨大的開發(fā)潛力日益受到國家的高度重視。水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃明確提出，在今后的5年中，將新增水電裝機容量1000萬～1500萬kW，新建設(shè)300個農(nóng)村電氣化縣，同時繼續(xù)實施“小水電代燃料”工程建設(shè)，搞好農(nóng)村水電配套電網(wǎng)改造工程建設(shè)。

受到管理體制和自身建設(shè)方面的影響，目前小水電建設(shè)目前存在四個問題：①水能資源利用不盡合理（設(shè)計裝機規(guī)模不合理，電站裝機容量普遍偏小，棄水過多，水能資源浪費）。②工程質(zhì)量差，安全隱患多。③設(shè)備老化、落后、效率低。④電站經(jīng)營困難，自身無力改造。

按照一號文件要求，在保護生態(tài)和農(nóng)民利益前提下，加快水能資源開發(fā)利用是當(dāng)前的重要任務(wù)。建議在今后的工作中應(yīng)逐步提高認(rèn)識：第一，農(nóng)村小水電是農(nóng)村重要的水利基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，是新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)。第二，發(fā)展農(nóng)村水電是促進節(jié)能減排，實現(xiàn)中國政府在哥本哈根氣候變化大會上承諾的重要措施之一。第三，新中國成立以來農(nóng)村水電累計發(fā)電2萬多億kWh，相當(dāng)于節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤7億t，減少CO2排放量18億t，是重要的清潔可再生能源，小水電發(fā)展是發(fā)展可再生能源、應(yīng)對氣候變化的迫切需要。引水式電站對下游河道生態(tài)環(huán)境可能有一定的影響，但已引起高度重視，正逐步進行改造。在加快農(nóng)村水電開發(fā)建設(shè)的同時，要重視農(nóng)村水電增效擴容改造工作；增效擴容改造投入少，見效快，不存在移民和環(huán)境問題，建議盡快頒布“全國農(nóng)村水電增效擴容改造專項規(guī)劃”，繼續(xù)加強農(nóng)村水電發(fā)展。

五、結(jié) 語

關(guān)于水利工作，在社會上有不同的看法和觀點。因此，要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹中央一號文件第三十條“動員全社會力量關(guān)心支持水利工作”精神，即加大力度宣傳國情水情，增強全民水患意識、節(jié)水意識、水資源保護意識，廣泛動員全社會力量參與水利建設(shè)。把水情教育納入國民素質(zhì)教育體系和中小學(xué)教育課程體系，作為各級領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員教育培訓(xùn)的重要內(nèi)容。把水利納入公益性宣傳范圍，為水利又好又快發(fā)展?fàn)I造良好輿論氛圍。

[1]中華人民共和國水利部辦公廳.中華人民共和國水利部公報[R].2010.

[2]徐乾清.徐乾清文集[M].北京：中國水利水電出版社，2010.

[3]張建云.水文自動測報系統(tǒng)應(yīng)用技術(shù)[M].北京：中國水利水電出版社，2005.

[4]中華人民共和國水利部.全國農(nóng)村水能資源調(diào)查評價成果[R].2008.

[5]張建云，章樹安.水文科技發(fā)展回顧及思考[J].水文，2006，26（3）.