關于防汛抗旱減災對策的思考

國家防汛抗旱總指揮部辦公室常務副主任 張志彤

水旱災害是中華民族的心腹之患，特別是21世紀以來我國氣候異常，洪澇、干旱、臺風、山洪、泥石流等災害頻繁發生，量級大、頻率高、災情重。在黨和政府的正確領導下，依靠不斷完善的防汛抗旱工程和非工程體系，我們戰勝了歷史罕見的洪澇災害和百年不遇的特大干旱，最大限度地減輕了災害損失。但是，隨著社會經濟的發展，國家和社會對防災減災的要求越來越高，防洪和抗旱面臨一系列新情況、新問題，需要我們認真研究和解決，不斷完善對策和措施。

一、防汛抗旱減災體系日趨完善，防治水旱災害效益顯著

面對嚴峻的水旱災害考驗，我們依靠逐步完善的防汛抗旱減災綜合體系和全社會的廣泛參與，有效應對，保障了人民群眾生命安全，最大程度地減輕了災害損失。據統計，1949年以來，全國防洪減災直接經濟效益達4.24萬億元，防洪減淹耕地25.86億畝（1.724億hm2），每年因洪澇災害死亡人數大幅減少。1991年以來，全國平均每年抗旱澆地4.48億畝（2987萬hm2），年均挽回糧食損失 3936萬 t，平均每年解決2492萬人的臨時飲水困難，為我國社會經濟穩步發展提供了有力的保障。

1.工程體系不斷完善，防御能力明顯提高

1998年大水以后，中央大幅度增加水利投入，基本形成了以水庫、堤防、蓄滯洪區、大中型灌溉供水設施組成的攔、排、蓄、分引、灌相結合的防汛抗旱工程體系。我國大江大河主要河段已具備了防御新中國成立以來最大洪水的能力；重點海堤的防臺風標準由20世紀90年代初的5年一遇至10年一遇提高到現在的50年一遇以上；大部分地區遇到中等干旱，工農業生產和生態不會受到大的影響，可以基本保證城鄉供水安全；發生流域性洪水和特大干旱時，憑借布局合理、功能配套的防汛抗旱工程體系，能較大程度地減輕水旱災害損失。

2.組織機構逐步健全，指揮調度統一高效

截至2010年年底，長江、黃河、淮河、海河、珠江、松花江、太湖等七大流域全部設立了防汛抗旱總指揮部，遼河成立了遼河防汛抗旱協調領導小組。有防汛抗旱任務的縣級以上人民政府都設立了防汛抗旱指揮機構，湖南、江西、浙江等省將防汛抗旱指揮機構設到鄉鎮，進一步完善了防汛抗旱組織指揮體系。防汛抗旱行政首長負責制進一步落實，逐步形成了分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的防汛抗旱應急管理體系和統一指揮、分級負責、協調有序、運轉高效的防汛抗旱應急管理機制。國家防總每年會同監察部定期通報大江大河、大型及防洪重點中型水庫、主要蓄滯洪區和全國重點防洪城市的防汛抗旱行政責任人，加強了公眾監督和責任落實。

3.法規制度漸成體系，依法防控保障有力

近年來完成了對防洪法配套法規防汛條例的修訂，頒布了抗旱條例，修訂了《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》，國務院印發了《關于加強蓄滯洪區建設與管理的若干意見》《關于加強抗旱工作的意見》《國家防汛抗旱應急預案》，《洪水影響評價管理條例》已上報國務院待批，“蓄滯洪區管理條例”也在抓緊起草。同時還制定了一系列工作管理制度，如《國家防總應急響應工作實施辦法》《防汛抗旱信息報告情況通報辦法》《防汛抗旱突發險情災情報告工作考評實施辦法》《洪澇災害檢查暫行辦法》《中央級防汛物資儲備管理細則》《防汛儲備物資驗收標準》《國家防總防汛抗旱工作組管理辦法》等，為防汛抗旱的規范化、法制化提供了有力保障。

4.預案體系日趨完善，防控響應及時規范

根據防洪法、防汛條例、國家突發公共事件總體應急預案，我國各級防汛抗旱指揮部先后出臺了防汛抗旱應急預案以及流域防御洪水或洪水調度方案，編制了城市防洪、防臺風、山洪災害防御、蓄滯洪區運用、水庫防洪搶險、抗旱預案、重點江河枯水期水量調度等專項預案并不斷修訂完善。

5.指揮系統初步建立，決策支持科學快捷

通過實施國家防汛抗旱指揮系統一期工程，構建了決策支持系統，建成了連接國家防總與7個流域機構、31個省(自治區、直轄市)的計算機骨干網絡和異地視頻會議會商系統，實現了與各省級防指和流域機構的異地會商，初步構建了各級防汛抗旱綜合數據庫，完成了全國防洪重點地區水情分中心建設和1893個中央報汛站的自動化改造，30分鐘內全部信息可匯集到中央，建成了匯集分析各類雨情、水情、工情、險情、旱情和災情信息的防汛抗旱決策指揮系統，形成了較為完善的技術標準體系，大大提高了我國防汛抗旱現代化水平，指揮決策手段更加先進、科學、快捷。

6.應急保障得到加強，搶險救災迅速有效

國家建立了19支解放軍抗洪搶險專業應急部隊，并將武警水電部隊納入國家應急救援體系，組建了數百支國家級、省級和市縣級防汛抗旱機動搶險隊和上萬支抗旱服務隊，基本形成了專群結合、軍民聯防的防汛抗旱體系。建立了中央防汛抗旱物資儲備倉庫，儲備物資價值達4億元；2011年，為加強基層抗旱能力，中央安排16億元補助資金用于9個省區800支縣級抗旱服務隊抗旱設備購置；黃委、海委、淮委等流域機構儲備價值3.3億元的防汛物資；各省（自治區、直轄市）及新疆生產建設兵團也儲備了價值34.2億元的防汛儲備物資。

7.信息宣傳及時規范，輿論導向積極有效

全社會高度關注防汛抗旱工作，為此國家防辦專門制定了《新聞宣傳工作制度》，組織建立了各級防汛抗旱指揮機構新聞發言人制度，及時匯集、分析并向社會發布防汛抗旱信息，做好重特大突發水旱災害事件及敏感事件的信息發布和輿論引導工作，營造了良好的社會輿論氛圍，防汛抗旱工作得到中央領導的充分肯定和社會各界的高度評價。

二、防災減災要求越來越高，防汛抗旱面臨嚴峻挑戰

近年，全球氣候變暖，極端天氣事件增多，水旱災害呈現強度增加、頻率增多、影響增大的趨勢，暴雨洪水、超強臺風、山洪泥石流滑坡、高溫干旱等極端災害事件明顯增多，水資源時空分布不均的問題更加突出，對經濟社會發展和生態系統的影響增大，水旱災害廣泛性、突發性、嚴重性的特點更為明顯，防御難度加大，防汛抗旱工作面臨許多新情況、新問題和新挑戰。

一是以人為本的科學發展觀對防汛抗旱工作提出了更高要求。時代發展、社會進步的重要標志是尊重人的生命，尊重人的生存權、發展權，也即以人為本。現代社會很難想象一場洪水奪取幾萬人、幾十萬人的生命，很難想象一場大旱餓殍遍野的歷史景象重現。現代社會一場嚴重的水旱災害死傷幾百人、上千人，任何政府都無法向人民交代，何況我們以科學發展觀為指導的社會主義中國，更不能因水旱災害發生重大人員傷亡和大范圍、長時間供水中斷的情況。因此，水旱災害防御必須著眼于滿足人民群眾的需要，把滿足人民群眾的根本利益作為防御工作的出發點和落腳點，把防洪保人民生命安全、抗旱保生活用水放在工作的首位。

二是構建社會主義和諧社會對防汛抗旱工作提出了更高要求。和諧社會要求統籌兼顧各方的利益和需求，要求各行各業、各個地區協調發展。這就要求防汛抗旱工作，既要統籌城市與農村，又要兼顧上下游、左右岸；既要統籌區域和流域、東部和西部，又要兼顧大江大河與中小河流；既要確保重要堤防、重要設施安全，又要保障蓄滯洪區、一般堤防保護區的利益；既要考慮江河湖泊平原區的防汛，又要防御山丘區山洪、滑坡、泥石流災害；既要保證缺水地區供水需求，又要對水源調出地區給予合理補償；既要考慮水旱災害對經濟社會的影響，又要考慮經濟社會發展對水旱災害防御的要求；既要科學安排洪水出路，又要合理利用洪水資源，為人與人、人與社會、人與自然的和諧發展提供有力支撐。

三是應對全球氣候變化對防汛抗旱工作提出了更高要求。近年來，在全球變暖的大背景下，中國的氣候也發生了明顯變化，以洪澇、干旱為主要特征的水矛盾更加凸顯，并將長期存在。強臺風、強暴雨、特大洪水、特大干旱發生的頻率加大，發生的方式不斷變化，特別是局部強降雨和突發的山洪、泥石流、滑坡的發生幾無前兆，給防御工作帶來極大的挑戰。

四是糧食安全的形勢對防汛抗旱工作提出了更高要求。我國是糧食生產和消費大國。近年來，我國糧食已連續7年增收，但糧食供需仍處于緊平衡狀態，一旦發生大范圍的重大水旱災害，糧食緊平衡狀態極易被打破，從而引發糧食安全問題，引起世界糧食市場價格上漲。去冬今春我國冬麥區發生的氣象干旱，就引起世界糧農組織的極大關注，也引發全社會對糧價走勢的擔憂。盡管經過各方努力，旱情得到緩解，但是也傳遞了一定的減產預期，導致麥價上漲，并帶動玉米、早秈稻等關聯品種價格上漲。在當前市場流動性充裕的情況下，很容易被人借旱災大肆炒作，放大災害的減產預期，加劇糧價波動，進而影響到我國的物價水平，影響我國糧食安全，引發社會和經濟問題。

五是高度現代化對防汛抗旱工作提出了更高要求。隨著科技發展、現代化水平的提高，人類在享受現代文明的同時，對現代化的依賴程度越來越高，現代化本身抗御水旱災害的局限性和脆弱性也日益顯露。一旦現代化鏈條中的一些環節因水旱災害發生斷裂，很容易誘發大的災害或危機。因此，現代化在給人類帶來便利的同時，也使人類對現代化產生很強的依賴，這種依賴一旦因水旱災害而失去，必將產生大的災害，甚至引起大的社會動蕩。

六是防洪抗旱薄弱環節的凸顯對防汛抗旱工作提出了更高要求。近年中小河流和中小水庫防洪、山洪泥石流滑坡災害防御、水源工程不足和水資源配置能力不強等問題越來越突出，中小河流洪水和山洪泥石流滑坡災害造成的人員傷亡已占到90%以上，西南等地區的大旱使工程性缺水的問題凸顯，三北地區資源性缺水對水資源跨流域配置的要求更加迫切。

三、創新思路，加強管理，大力提高防汛抗旱減災能力

2011年中央一號文件 《關于加快水利改革發展的決定》對防洪抗旱減災工作的目標、任務提出了明確要求。我們要認真貫徹落實中央一號文件精神，創新思路，強化管理，破解難題，迎接挑戰，大力提高防汛抗旱減災能力。

1.防汛抗旱理念要持續更新

基于洪災是洪水和人類活動共同作用結果的認識，必須在適度控制洪水的基礎上規范人類社會活動，對洪水實施全方位的社會管理，才能最大限度地減輕洪水危害的程度。基于旱災從傳統的農業擴展到工業、城市、生態和抗旱手段必須多元化的認識，必須拓展抗旱的服務對象和應對手段。為此，我們提出了新時期防汛抗旱工作“兩個轉變”的新思路，即：堅持防汛抗旱并舉，實現由控制洪水向洪水管理轉變，由單一抗旱向全面抗旱轉變。

“洪水管理”有三個要點：一是規范人類社會活動，二是實施風險管理，三是洪水資源化。“全面抗旱”也有三個要點：一是擴大抗旱領域，二是抗旱手段多元化，三是變被動抗旱為主動抗旱。“兩個轉變”的實質是在注重工程體系建設的同時，強化風險和社會管理。

2.風險管理要不斷強化

實施水旱災害風險管理，就是承認水旱災害風險的客觀存在，認識到我們不可能完全控制風險，只能通過工程建設以及體制、機制創新和法制建設等手段，有效地防范、承受和分擔風險，提高化解和承擔風險的能力，從而使洪水及干旱釀成的災害控制到我們可以接受的程度。我國的國情決定了必須建立風險共擔的水旱災害管理模式。通過體制機制創新和制度建設防范風險，要精心規劃，通過建立標準適度、功能合理的防洪抗旱工程體系適度承擔風險；要通過科學調度分擔風險，統籌考慮防洪安全、洪水資源利用，在可控的風險內，實現防洪抗旱減災效益的最大化；要通過補償和救助政策化解和分擔風險，開展重點流域和區域水旱災害保險試點，逐步建立適合我國國情的水旱災害保險制度和災害補償機制，充分發揮風險分擔、互助共濟的社會保障優勢。當前，一是著力推進洪水和干旱風險圖的編制。前幾年我們已經在重點流域、重要防洪城市和蓄滯洪區進行了洪水風險圖編制試點，編制完成了一大批洪水風險圖，取得了很好的成果，積累了豐富的經驗。近期要全面啟動洪水風險圖的編制，積極推動干旱風險圖的編制。二是進一步完善蓄滯洪區運用補償政策，及早出臺黃河灘區淹沒補償政策。三是穩步推進水庫汛限水位動態控制的研究和試點，不斷提高洪水資源的利用程度。四是積極研究水旱災害保險制度，開展保險試點，提高應對災害的能力。

3.人類活動要著力規范

在利用工程技術措施控制水旱災害發生的自然因素的同時，要通過規范人類社會活動、加強社會管理，避免不當的行為加重水旱災害。要運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法規范人類活動，禁止不合理的開發活動，不能擠占河道、湖泊，不能在洪水高風險區盲目建設和開發，不能在水資源嚴重匱乏地區建設高耗水企業，從根本上減少和避免致災的可能性。為此，要通過洪水風險圖和干旱風險圖的編制，逐步建立洪水和干旱風險公示制度，增強人類活動的風險意識。盡快頒布實施“洪水影響評價管理條例”“蓄滯洪區管理條例”等法律法規，建立洪水影響評價制度，規范建設開發活動；通過稅收政策調整，使經營性行為盡可能避開防洪高風險區；通過價格政策，促使社會公眾節約用水，提高水的利用效率等。

4.能力建設要繼續加強

針對防汛抗旱基層組織比較薄弱的問題，要大力推廣江西、浙江、湖南等省的經驗，將防汛抗旱組織體系延伸到鄉鎮、村和相關單位，不斷提高鄉村、社區的搶險救災能力。針對大量農村青壯年進城務工、群眾性的搶險救援力量能力不強的問題，要進一步加強專業化的防汛機動搶險隊和抗旱服務隊建設。目前，全國共有各級機動搶險隊506支33萬多人，縣級抗旱服務隊11753支、鄉級抗旱服務隊11753支，這些專業化隊伍裝備較好，戰斗力較強，在抗洪搶險和抗旱減災中發揮了重要作用，但是相對于我國繁重的防汛抗旱搶險應急任務來說，遠遠不夠，必須進一步加強專業化應急搶險救援隊伍建設，實現專業隊伍跨越式發展，打造一批 “政治堅定、業務過硬、作風優良、嚴謹務實、敢打硬仗、能打勝仗”的抗洪搶險和抗旱減災隊伍。根據中央一號文件的要求我們將針對當前防汛抗旱工作中存在的薄弱環節，加強國家防汛抗旱督察工作，逐步建立分類清晰、職責明確、科學合理、覆蓋面廣、可操作性強的國家防汛抗旱督察制度，督促各地依法開展防汛抗旱工作。

5.突發災害預警要抓緊完善

防御山洪、泥石流、滑坡等災害，要把災害預警、安全轉移作為確保群眾生命安全的重要手段，注重主動預防和避災自救，堅持專業預防與群測群防相結合，堅持應急轉移和避災安居相結合，最大程度減少人員傷亡。為此，要用3年時間完成全國1836個縣級山洪、泥石流、滑坡災害防治區的預警體系建設，實現預警及時、反應迅速、轉移快捷、避險有效，全面提高山洪災害防御水平。

6.河湖連通工程要穩步推進

在加強中小河流、中小水庫和山洪災害防治等防洪薄弱環節建設的同時，要把河湖連通作為防洪和提高水資源配置能力的重要途徑。特別是水庫等大型蓄水工程的建設越來越難、越來越少，主要是可開發布點的水庫越來越少，受環境、生態和移民等的制約，修建水庫越來越難。水庫主要解決一定區域內水資源的時間分布不均的問題，而河湖連通工程可以解決水資源的空間分布問題。因此，在充分考慮生態和環境保護的條件下，穩步推進河湖連通工程，以空間換時間，調整和優化河湖水系連通格局，根據防汛抗旱需要，充分考慮環境生態的要求，合理確定連通河湖之間的水量交換規模，逐步形成水源可靠、河庫聯調、豐枯相濟的防洪和水資源配置格局，全面提升防洪和水資源調控能力。