依法科學治水管水加快水利改革發展

山東省水利廳廳長 杜昌文

山東地處黃淮海平原，屬我國北方缺水地區。全省多年平均年降雨量679.5 mm，多年平均年水資源總量303億m3，人均334m3，為全國人均占有量的1/6，為全球人均水資源量的1/25；畝均263m3，為全國畝均占有量的14.3%。目前全省地表徑流開發利用率已超過50%，遠遠突破了國際公認的開發利用上限；地下水年均可開采量為125億m3，目前年開采量為120億m3；地下水已占到全省總供水量的46%。不少地方由于連續多年過度超采地下水，導致地下水水位下降，漏斗區面積擴大，甚至造成了地面沉降、河道斷流、濕地萎縮、海水倒灌等一系列生態問題。

長期以來，山東為解決缺水問題進行了不懈努力，年工程供水能力已達280億m3，占到水資源總量的71%；萬元GDP耗水量由2000年的293m3降至72m3，萬元工業增加值取水量由2000年的200m3降至17m3；農業已連續8年實現“增產增效不增水”，節水灌溉面積占到有效灌溉面積的72%，農田灌溉水利用系數高達0.6。山東以約占全國1%的水資源，灌溉著約占全國6%的耕地，生產了約占全國8%的糧食，養育了約占全國7%的人口，支撐了約占全國10%的經濟總量。盡管如此，全省現狀用水缺口仍有40億m3，水資源短缺已經成為制約山東經濟社會發展的主要瓶頸。面對全省城市化、工業化進程的不斷加快和經濟總量的不斷增加，面對全球氣候變化帶來的極端天氣事件突發頻發多發的嚴峻形勢，如果把握不好，水資源短缺、水災害威脅、水生態脆弱三大水問題將更加突出。黨中央、國務院關于加快水利改革發展的決定恰逢其時，為依法科學治水管水指明了方向。我們在學習、調研的基礎上，初步形成了今后一個時期的總體治水思路，主要包括依法管水、科學用水、統籌治水三個方面。

一、立足破解水瓶頸制約，圍繞經濟社會可持續發展，加快建立最嚴格水資源管理制度

只有實現水資源的可持續利用，才能保障經濟社會的可持續發展；只有建立最嚴格水資源管理制度，才能實現水資源的可持續利用；只有嚴格用水總量控制，才能真正落實最嚴格水資源管理制度。

一般意義上說，解決區域缺水問題，不外乎兩種辦法，一是開源，二是節流。在開源問題上，攔蓄地表水、開發地下水、引蓄黃河水、調引長江水、淡化海咸水等方面都盡了很大努力，可再挖掘的潛力極其有限。未來的根本出路在于節流，在于通過嚴格限制不合理用水需求，來保障合理的用水需求，形成“一控雙促”（通過控制用水總量，促進用水方式和經濟發展方式轉變）的倒逼機制。把全省的年度用水總量控制在正常年份能夠補充的限度內，新增合理用水需求靠節水提高用水效率，靠內部調整產業結構來解決，這樣就能夠在水資源杠桿的“硬約束”作用下，使區域規劃布局、經濟結構、發展方式與當地水資源稟賦條件相適應，形成可持續的水資源保障機制。

為此，省政府依據《中華人民共和國水法》關于總量控制與定額管理相結合的要求，制定頒布了《山東省用水總量控制管理辦法》，規定對各市縣年度用水總量、用水效率、水功能區納污容量實行“紅線”管理，并把“三條紅線”執行情況與核定下一年度用水計劃掛鉤，把水資源論證作為建設項目環評和審批立項的前置條件，對新增取水許可規定了“六個必須”（即必須符合年度用水計劃，必須符合產業政策和布局規劃，必須符合用水定額標準，必須通過水資源、水土保持和防洪“三項論證”，節水和污水處理必須符合“三同時”要求，必須使用符合技術標準的節水和計量設施），并相應建立了對各地政府的考核和問責機制。

二、立足優化水資源配置，兼顧公平和效率，加快建立科學合理的用水機制

實現科學發展的關鍵在于轉變經濟發展方式，而轉變經濟發展方式的基礎環節是轉變資源配置方式，水資源作為人類賴以生存和經濟發展不可或缺的有限資源，能否實現科學配置是水利支撐和保障科學發展的核心問題。

科學配置水資源必須兼顧公平和效率兩個方面，即“定額內保公平、超定額講效率”。在市場經濟條件下，應該通過實行科學的水價政策，既能改善公共供水服務、保障公民的用水權益，又能促進水資源優化配置和用水效率的不斷提高。

為此，我們將在用水定額管理的基礎上，探索建立基本水價制度，對生活生產定額內用水實行基本水價，對超定額用水實行累進加價，以此促進節水型社會建設。為促進不同區域、不同產業之間的水資源優化配置，探索建立水權有償轉讓制度，在保障生活用水、農業用水、生態用水基本需求的基礎上，逐步形成水資源向高效產業集中的統一規范水市場。

三、立足增強水安全保障，圍繞統籌解決三大水問題，加快規劃建設“三網合一”的現代山東水網

保障水安全是治水管水的根本任務，統籌是科學發展的根本方法，統籌解決三大水問題，保障水安全，需要工程措施和非工程措施并舉，在水資源論證、防洪影響評價和水土保持方案審批（簡稱“三項論證”）等法律制度都已確立、非工程措施不斷完善的同時，應加快構建水資源調配網、防洪調度網和水系生態網“三網合一”的現代水網工程體系，統籌解決供水安全、防洪安全和水生態安全問題。

為此，我們在加快南水北調山東段、膠東調水及其市域縣域配套工程，構筑當地水和黃河水、長江水聯合調度供水網絡的同時，按照“上游抓水土保持，中游搞庫河調蓄，下游建河口濕地”的模式，正在組織編制湖庫河渠一體連通、蓄泄供排統籌調度、“三網合一”覆蓋全省的山東現代水網建設規劃，以此為全省經濟社會發展布局提供規劃基礎，為建設項目“三項論證”提供可靠依據，為保障山東水安全奠定堅實的工程基礎。

在實施上述思路過程中，還應解決好幾個相關問題，以推動水利改革發展，加快現代水利建設步伐。一是建立集中統一的水資源管理體制；二是形成穩定增長的水利投入機制；三是落實地方行政首長責任；四是加強水利法制建設。