泉州市水資源綜合管理改革探索與實踐

福建省泉州市人民政府副市長 洪澤生

從2008年3月起，福建省泉州市相繼開展節水型社會建設、地下水保護行動、水資源紅黃藍動態分區管理等試點工作，取得了成功經驗。2010年，水利部水資源司將泉州市作為繼深圳市之后的第二個全國水資源綜合管理試點城市。2010年7月，泉州市委、市政府作出“改革水資源管理體制，實行水務一體化管理體制”改革的決策。在總結泉州市水資源紅、黃、藍動態分區管理試點經驗和借鑒深圳等地成立水務局等水務一體化改革經驗的基礎上，成立了泉州市水資源管理委員會，下設市水資源管理辦公室，作為行政工作機構與市水利局合署辦公。按照對水資源實行最嚴格管理制度和“三條紅線”水資源管理辦法的要求，建立了水資源紅黃藍分區動態管理和應急響應，以及水權交易的管理制度，探索出一套結合信息化、對水資源實行“四個統一、兩個確?！钡乃畡找惑w化管理模式，促進了水資源的可持續利用和經濟社會又好又快發展。

一、探索水資源管理體制改革模式

1.成立高層次的議事協調機構

成立的泉州市水資源管理委員會，作為泉州市政府的議事協調機構，負責全市水資源的宏觀管理，統籌協調水資源管理中的重大問題，實行水資源“四個統一、兩個確?！钡乃畡找惑w化管理?！八膫€統一”即：①統一規劃。根據泉州市國民經濟和社會發展總體規劃，統一制定全市水資源開發利用、配置節約和治理保護、節水型社會建設、跨流域調水、海水淡化等規劃，以及水資源中長期計劃和年度計劃，并統籌協調、指導監督各級各部門組織實施，保障泉州市經濟社會持續發展的用水需求。②統一管理。負責全市水資源的宏觀統一管理，統籌協調供水、排水、節水、保護等水資源管理中的重大問題。組織實施最嚴格的水資源管理制度，制定具體管理規定和方案，實行水資源“三條紅線”和“紅、黃、藍”分區管理。協調解決縣市區間、部門間、行業間的涉水管理有關問題。組織實施節水型社會建設，推廣先進的節水技術和環保設施，開展水資源節約和保護宣傳教育活動，增強全民節水和保護水資源的意識。③統一調配。科學合理配置水資源，組織制定全市水量分配方案，統籌協調全市水資源的統一調度和配置工作，統籌協調解決跨地區、跨流域調水的重大問題，統一制定和組織實施水務管理體制改革方案，建立和完善水權交易市場，監督指導水權交易工作。④統一監控。組織對全市水資源的水質、水量、水情進行統一監控，組織按水資源“三條紅線”和“紅、黃、藍”分區管理的原則，制訂應急預案，當出現水質污染或缺水等緊急情況時，啟動應急預案，指揮和協調各級政府、各有關部門落實應急措施。“兩個確?！保储俅_保全市工農業生產和人民群眾生活用水需要；②確保當出現缺水和水污染等應急事件能及時啟動預案，使事件得到快速高效的處置。市水資源管理委員會主任由市長擔任，常務副主任由分管水利的副市長擔任，成員由市委宣傳部、市水利局、發改委、科技局、經貿委、財政局、國資委、國土資源局、住建局、市政公用事業局、環保局等23個部門以及各縣（市、區）政府分管水利工作的領導組成。當出現缺水或水質污染應急事件時，市水資源管理委員會改為應急處置指揮部，總指揮由水管委常務副主任擔任，成員由水管委各成員單位擔任。水管辦改為應急辦，下設現場處理、宣傳報道、工程搶險、后勤保障、善后處理五個工作小組。

2.組建泉州市水資源管理辦公室

組建泉州市水資源管理辦公室，作為市政府工作部門，與市水利局合署辦公。其主要職責：負責統籌協調和監督檢查有關部門依法實施水資源管理以及供水、排水、節水、污水處理及回用、水環境治理等水務一體化管理工作，負責會同有關部門開展水資源節約保護宣傳教育活動，實施全市節水型社會建設工作，承擔市水管委日常工作。

二、開展水資源紅黃藍分區動態管理

1.建立宏觀水資源紅黃藍動態分區管理制度

在全面普查掌握全市和各縣（區、市）水資源總量、人均水資源量、年降雨量，水資源開發利用狀況，供用水現狀和經濟社會發展近、中、遠期用水需求，各行業的用水效率，水庫水質、江河流域水環境納污現狀的基礎上，按照確立“水資源開發利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區限制納污紅線”的要求，將泉州市11個縣（區、市）劃分為紅區、黃區、藍區三個水資源管理分區，對紅、黃、藍分區進行分類管理，分別用不同的管理辦法和措施來實現水資源水務一體化管理目標，確保泉州市各縣（區、市）經濟社會發展和生產生活的用水需求。

（1）合理分區

水資源管理分區是根據各縣（區、市）所在地區域或流域水資源開發利用和保護要求，工農業生產和城鄉居民生活用水的需要，以及水量、水質、用水效率的現狀，將區域劃分為紅、黃、藍三區。紅區是水資源開發利用、用水效率、水功能區限制納污中超過水資源管理“三條紅線”的區域或流域，即取用水總量已達到或超出水量分配方案水量；區域現狀可供水量小于當地國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、重大建設項目今后五年規劃所需水量；城市集中式生活飲用水源水質達標率小于98%、水功能區達標率小于90%；縣界斷面水質不符合Ⅲ類標準；萬元GDP用水量大于76m3且年降低率小于6%，農田灌溉水利用系數低于0.55，萬元工業增加值用水量大于82m3且年降低率小于6%。黃區是水資源開發利用、用水效率、水功能區限制納污中接近水資源管理“三條紅線”的區域或流域，即取用水總量接近水量分配方案水量；區域現狀可供水量接近當地國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、重大建設項目今后五年規劃所需水量；城市集中式生活飲用水水源水質達標率等于98%、水功能區達標率等于90%；縣界斷面水質符合Ⅲ類標準；萬元GDP用水量大于76m3且年降低率等于6%，農田灌溉水利用系數等于0.55，萬元工業增加值用水量大于82m3且年降低率等于6%。藍區是水資源開發利用、用水效率、水功能區限制納污中低于水資源管理“三條紅線”的區域或流域，即取用水總量小于水量分配方案水量；區域現狀可供水量超過當地國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、重大建設項目今后五年規劃所需水量；城市集中式生活飲用水水源水質達標率大于98%、水功能區達標率大于90%；縣界斷面水質符合Ⅲ類標準；萬元GDP用水量小于等于76m3或年降低率大于6%，農田灌溉水利用系數大于0.55，萬元工業增加值用水量小于等于82m3或年降低率大于6%。

（2）分類管理

《泉州市水資源紅黃藍分區區劃及管理規定》已于2009年10月經泉州市政府頒布實施，分類管理就是對水資源紅、黃、藍不同分區分別采用不同的管理手段。紅區按照上收水資源論證報告審批權限等19項規定從嚴管理，黃區執行防止水問題進一步惡化的15項措施，藍區按照常規的辦法管理。與此同時，近幾年來通過編制和組織實施水資源開發利用保護規劃、水資源近中遠期供需規劃；建設山美水庫擴蓄、金雞水閘重建、南北渠擴整治、湄南二期引水、桃源水庫擴蓄以及規劃閩江北水南調等水源工程和跨縣域、市域調水工程；強化取水許可，開展城鄉節水型社會建設；落實市人大決議案，組織實施晉江、洛陽江“兩江”水污染和近海污染治理工程；開展水庫、小流域環境綜合整治；加強污染企業、入河排污口監督整治等措施，推動水資源合理開發、利用和保護，促使紅區向黃區轉變，黃區向藍區轉變，從而促進水資源可持續利用。

（3）目標考核

《泉州市水資源紅黃藍分區區劃及管理規定》明確實行水資源分類分區管理目標責任制，將分類分區管理工作列入各級領導干部政績考核內容；明確規定各縣（市、區）政府要制定和頒布紅區綜合治理方案，采取措施促進紅區向黃區轉化、黃區向藍區轉化。

2.建立實時水資源紅黃藍分區管理應急響應機制

（1）實時水量紅黃藍應急響應機制

通過各水源點、取水點的實時數據，綜合考慮渠道滲漏、管網損失等水損因素，計算供需水的平衡關系進行紅黃藍管理，以供水水源、供水區域為單位進行區域紅黃藍劃分和顏色預警：供水量大于需水量為藍區；供水量等于需水量為黃區，發出黃色預警；供水量小于需水量為紅區，發出紅色預警。

（2）實時水質紅黃藍應急響應機制

通過實時水質監測數據按水質標準對各水庫、河流，各城鎮生活用水排污口、工業區排污口、企業排污口、污水處理廠排放口進行紅黃藍管理，按照水源地供水區域對各個水庫、河段進行顏色預警，符合Ⅰ類水、Ⅱ類水的顯示為藍色；Ⅱ類水的顯示為黃色，發出黃色預警；Ⅳ類水的顯示為紅色，發出紅色預警；Ⅴ類水和劣Ⅴ類水顯示為深紅色；對于發生突發事件嚴重影響水質的水庫或河段歸為深紅色預警。同時實時監測城鎮生活污水、工業區、企業、污水處理廠的排污口水質檢測數據,對照排污標準進行紅黃藍管理，對排污口水質進行顏色預警：排放達到國際標準的為藍色，達到國內標準的為黃色，低于國內標準的為紅色，發出紅色預警。

（3）實時用水效率紅黃藍應急響應機制

建立用水效率控制紅線，開展節水型社會建設，堅決遏制用水浪費。根據用水戶取用水數據，匯總各用水區域、各行業的現狀年用水情況，實現用水效率紅黃藍管理，即當用水效率低于國家標準顯示為紅色預警，當用水效率等于國家標準顯示為黃色預警，當用水效率大于國家標準顯示為藍色。

當上述實時水量、水質、用水效率三個紅、黃、藍應急響應的信息監控中心視頻，發出紅色預警信號時，市水資源管理委員會就改為應急處置指揮部，由常務副主任、分管副市長任總指揮，下設5個工作小組，開展應急處置。市水管辦改為應急處置辦公室，馬上啟動應急預案，及時監督協調各涉水部門，突發事件發生地的政府應急處置，確保缺水或水污染突發事件和用水效率偏低問題能快速得到應急處置，以保證全市工農業生產、人民生活用水需要和安全。具體程序為：①當水資源紅黃藍動態電子信息監控中心發出預警后，水資源管理辦公室工作人員應迅速查明水量、水質、用水效率預警發生的時間、地點、類型、原因，確定影響范圍，立即向水管委應急指揮部報告。②接到報告后，市水管委應急指揮部應立即召開會商會議，根據發出預警的原因、事件類別和地點，由市直主管部門牽頭，有關涉水部門和事件發生地地方政府有關領導成立應急處置工作小組，同時根據需要成立現場處理、宣傳報道、工程搶險、后勤保障、善后處置等工作小組，并按預警類別、級別提出應急處置方案，啟動相應預案。③在市應急處置指揮部統一指揮協調下，各工作小組按各自職責和應急預案有序開展應急處置各項工作，以最快速度解決發生的缺水、水污染突發事件和用水效率偏低問題。

三、建立水權交易平臺

1.市縣之間的水權交易

（1）下游缺水縣補償上游供水縣水權費用機制

根據《泉州市晉江、洛陽江流域水資源保護上下游補償規定》，按照下游受益縣用水量比例合理分攤補償費用給上游水資源保護縣。2005年以來，下游受益縣按晉江下游水量分配方案，依據水量分配比例，每年籌集2000萬元補償上游供水縣，自2010年起調整為3000萬元。

（2）各縣按水量分配比例承擔流域內有關水利工程建設資金機制

如山美水庫擴蓄、金雞攔河閘重建、南北干渠改造工程等晉江流域內多個重點水利工程項目均按照《晉江流域水量分配方案》分配給相關縣（市、區）的水量分配比例，各縣（市、區）分攤相應的建設資金。

（3）缺水縣水權購買機制

為了進一步促進水權的流轉，《泉州市水資源調度配置管理規定》明確各縣（市、區）因超出水量分配方案的分配額度，進行跨區域、跨流域調水，應向水源地支付水權補償費用。

2.縣與自來水廠和大工業用水企業之間的水權交易

根據分配給各個企業的水量定額（原水）標準，當企業用水總量超過定額標準，系統自動對該企業的超額用水量按用水量累進加價制度進行計算，年終對各企業的用水量進行統計，對有節余水量的企業，收回相應節余水量定額并按節水獎勵制度給予獎勵。

3.自來水企業與用水戶的水權交易

根據制定的人均生活用水量標準，當用水戶的用水總量超過人均標準，系統自動對該用水戶的超額用水量按用水量累進加價制度進行計算，年終對用水戶的用水量進行統計，對有節余水量的用水戶按節水獎勵措施給予獎勵。

四、實行水資源保護補償機制

為實現水功能區控制目標，協調上下游關系，調動上游地區保護水資源的積極性，2005年以來，泉州市制定實施了《晉江、洛陽江上游水資源保護補償專項資金管理暫行規定》，依據水量分配比例，每年從下游受益縣（市、區）籌集2000萬元，5年來下撥補償資金9983.03萬元，帶動近11億元的資金投入，促進了上游地區近百個水資源保護項目的建設。2010年4月，《晉江洛陽江上游水資源保護補償專項資金管理規定 （2010—2014年）》已正式印發實施。2007年泉州市還出臺了下游每年籌措1000萬元資金，對上游水源涵養林等生態公益林進行補償的辦法。

泉州市自推行水資源紅黃藍分區動態管理應急響應、水權交易、水資源保護補償等水務一體化管理制度以來，有效提升了水資源水務一體化管理水平，通過強化水資源“四個統一、兩個確?！惫芾恚涌炝私洕l展方式轉變，改善了人居環境，保障了用水安全，實現了以占全省8%的水資源量，養育了占全省20%的人口，支撐了占全省27%的地區生產總值，促進了經濟社會的可持續發展。