流域水資源配置、開發和利用的協同問題

黨連文

（水利部松遼水利委員會，130021，長春）

我國是水資源嚴重短缺的國家，實行最嚴格的水資源管理制度是深入貫徹落實科學發展觀和轉變經濟發展方式的重要舉措。流域水資源管理是落實最嚴格的水資源管理制度的關鍵環節，對推動這一制度的實施具有開局和引領作用。流域水資源管理貫穿于水資源配置、開發和利用的全過程，科學認識和正確處理三者之間的關系對流域水資源管理具有基礎性作用。

一、流域水資源規劃配置與水量分配的連續性

流域水資源規劃配置和水量分配的目的都是為節水型社會建設、實行最嚴格水資源管理制度、提高水資源利用效益和效率、實現水資源可持續利用奠定基礎。這兩項工作是根據不同任務，采取不同手段，實現不同目標。在市場經濟體制中，為發揮市場配置水資源的基礎性作用，兩者具有不可分割的連續性。

1.規劃配置水資源的特征

流域水資源規劃配置具有戰略意義，體現出水資源配置的宏觀性和全局作用。規劃配置水資源首先要科學確定河流水資源承載能力和水生態環境承載能力，制定水資源可利用總量和河流納污容量控制指標。其次要對區域宏觀用水定額和產業微觀用水定額作出與經濟社會發展水平相適應的合理性分析，科學確定不同時期的用水定額標準。第三，要根據區域經濟社會發展中短期規劃和長期發展預測，對其進行合理性分析和綜合平衡，統籌兼顧生活、生產和生態需水，預測生活和生產需水總量。第四，要在規劃配置中確定河流不同河段的納污能力，經綜合分析提出限制排污總量指標。第五，要以流域為單元，對不同時期的水資源供需矛盾作出分析，并提出綜合對策措施。

2.流域水量分配的特征

流域水量分配具有微觀可操作性，其要點是根據規劃確定的水資源可利用總量和配置方案以及水資源開發利用程度，以河流關鍵斷面作為控制節點，將水資源供需關系落實到具體的水源地、用水區域和用水產業。根據大凌河水量分配的實踐經驗，在水量分配中，第一，將水資源規劃配置原則協商細化為水量分配細則。第二，將可利用總量分解為已經開發部分和待開發部分，并分析已經開發部分的利用狀態和待開發部分的利用需求情況。第三，綜合平衡兩部分水量和兩種利用需求，將控制節點進一步細化到控制性水源地和關鍵取水斷面。第四，將規劃確定的限制排污總量控制指標分解為回歸水污染物入河排放控制量。第五，編制流域水量調度和監控的實施方案，為水量的實時調度奠定技術基礎。

3.水資源規劃配置與水量分配的連續性

水資源規劃配置對水量分配具有控制和指導作用，水量分配是規劃實施不可或缺的重要內容。水資源綜合規劃經國務院批準后，規劃中確定的配置原則上升為國家意志，是水資源管理必須遵守的行為準則；按照現行水法，水資源規劃配置方案也同時具有法律效力。只有規劃配置方案得到國務院或其授權部門批準，才能保證水量分配中具體操作有共同遵守的依據。因此，水資源規劃配置是水量分配的前提條件。

由于水資源規劃的戰略性和宏觀性要求，規劃配置只能制定出水資源管理所依賴的“三條紅線”。要做到讓“三條紅線”落地，還需要在水量分配中具體劃定“三條紅線”。劃定“三條紅線”是以技術為支撐的水行政行為，需要各級水行政主管部門逐級落實，既要反映控制的整體性和系統性，又要體現和水資源管理體制緊密結合的層次性。水量分配是實現這一目的的最佳途徑。

水資源規劃配置確定可利用總量后，通過水量分配將總量分解才能細化供需關系。只有細化供需關系，才能采取綜合措施促進和激勵節約用水，充分發揮市場在水資源配置中的基礎性作用。通過水量分配，可以進一步明確具有節水潛力的區域和產業分布，分析節約水量與未來利用需求的時空關系，為國家水權制度建設和利用市場手段轉換用水權提供管理依據。這也是實現水資源規劃配置目標的主要管理手段。

二、流域水資源開發和利用的時空聯系性

水資源開發和利用改變了水資源自然分布時空特征，是供需關系的體現。開發是滿足利用的手段，兩者有著緊密的時空聯系性。

1.水資源開發和利用的時空特征

水資源自然循環規律和河流自然地理條件決定河流水資源開發地點多在降水集中的上中游山丘區，而經濟社會發展必然集中在河流中下游平原區，追蹤溯源開發水資源就成為必然。我國人口密度大和降水時空分布嚴重不均勻，當平原區自然資源稟賦和生產要素不能支撐人口增長需要時，發展區域就要向河流上游延伸，跨區域開發和跨時段利用水資源就成為一種趨勢。

經濟社會發展的文明程度決定了水資源開發的價值理念、科學技術水平和物質支撐能力，這三個要素對水資源開發形式和開發效率產生決定性影響。經濟社會發展空間布局及其發展需求決定了水資源利用方式和利用效益。隨著生態文明理念的逐步建立，正確處理河流自然功能保護與河流資源開發關系成為開發的前提條件。河流自然功能是自然演化過程，人為的強行改變往往會引發生態災難，而河流資源開發是人類改造和利用自然資源的有意識行為，兩者協同必須遵循人與自然和諧的基本原則。

2.水資源開發和利用的時空聯系性

我國人口眾多，耕地面積有限，維護糧食安全必然是長期堅持的國家戰略。在各種用水中，農業生產用水對水資源開發時空要求最為嚴格，東亞大陸季風氣候具有雨熱同步特點，有利于農作物生長，但是降水年際豐枯變化大容易產生極端旱澇災害。我國北方農業生產用水季節性特點要求對天然降水作出時空調節，特別需要對洪水資源進行開發。

農業等產業用水過程連續性要求比保證率更重要，連續性是決定用水優先順序的主要因素。用水優先順序對開發形式的時空調節特征提出要求。疊加性用水過程具有競爭性，接續性用水過程具有互補性，互補性用水可以提高水資源利用效益。隨著工業文明程度提高，水資源短缺地區河道外用水逐漸成為水資源開發的主要目標，河道外用水多為質量消耗型，河道內用水多為時間調節占用型，兩種利用類型相比，消耗型更顯得重要。當供需矛盾凸顯時，消耗型需求應首先得到保證，基本生活用水和農業灌溉過程中用水更應放在前列。

河道外用水隨著經濟社會發展需求，逐步達到規劃規模。由于科學技術和經濟效益的考慮，水資源開發工程必須一次性建設完成，而不能隨需求增加逐步建設。水資源開發工程必須具有超前性，關鍵控制性水資源開發工程多是建在當代、造福后人、利在千秋的事業，其建設投入和產出具有很大的時差，政府對其采取適當的政策和投資支持很有必要。

三、流域水資源配置、開發和利用的協同性

河流水資源開發規模受可利用總量紅線制約，其開發過程是有終極的。水資源利用方式隨經濟社會發展而變化，變化是多樣的。因此，水資源配置方式是一個動態的優化過程，很難做到一蹴而就和一勞永逸。

1.水資源行政管理權的層次性協同

我國水資源為國家所有，其管理權劃歸中央和地方兩級政府，中央政府實行以流域為單元的水資源管理，地方政府實行省地（市）縣三級屬地管理，水法對中央和地方權利與責任作出規定。由于河流水系的整體性，水資源管理體制要適應水資源流域性特征，管理機制要體現管理層次的協同。行政配置貫穿于水資源規劃、現行的取水許可和水資源論證制度中，需水管理正在逐步加強。

區域經濟社會發展不平衡必然存在比較優勢，生產要素必然追逐生產利潤，使得地方政府難以在競爭性用水生產領域采取價格制約手段控制新增用水。因此，在現行水資源管理機制中，將取水和用水批準權進行分離是很有必要的。取水審批職能由中央和地方省級政府水行政主管部門或其授權機構履行，其他層次地方政府不再享有取水批準權，而專門履行用水批準權。這樣將總量控制與定額管理相結合的取用水原則在不同管理層次上落實，有利于對地方政府用水總量控制職責進行考核。

2.水資源開發與供水中的政府行為和市場作用協同

水資源開發是通過工程措施將自然狀態的水轉化為可利用的水資源，供水是將水資源轉變為生產要素和生活消費品的主要流通手段。當代工業發達國家和經濟落后國家，在水資源配置中很少有完全單一的政府調控或市場調節，多是兩者的結合。當前，我國水資源開發和供水由市場主體承擔，各級財政對其公益性開發目標實行投資補貼，開發規模實行嚴格的行政審批制度，供水規模由各級政府按照權限根據經濟社會發展需求確定和批準。在供水中依然實行計劃用水管理，市場在配置水資源中的基礎性作用處于探索之中。

節約用水是提高水資源利用效率和效益的基本途徑，也是我們的基本國策，節約的關鍵環節在終端消費。因此，價格調節的約束作用容易實現和得到普遍采用。基本生活供水屬于社會公益事業，農業灌溉供水也有很強的公益性，政府必須承擔提供公共服務產品的義務。在這兩個用水領域，價格調節機制對制約浪費行為很有作用，并不能改變用水基本格局。其他競爭性用水產業既是節約用水的重點，也是調整經濟發展方式的重點領域。作為控制性生產要素，水資源配置具有引導性和制約性雙重作用，需要政府利用市場準入制度和總量控制進行宏觀調控，利用其他市場機制進行微觀調節，激勵節約用水和實現高效優化配置。

3.水資源再配置調節中經濟效益和社會效益的協同

水資源經過初次配置后，根據經濟社會發展變化進行再配置調節是必不可少的過程，也是優化配置的需要。再調節中應遵循經濟性、時效性和公平正義等基本原則。從經濟方面考慮，優化配置的邊際經濟效益應大于實現優化所需的投入，否則，優化并沒有增加社會財富，是沒有經濟價值的。從時效性方面看，優化配置機制必須具有快速反應能力，久拖不決和難以執行的優化配置機制是不優化的同義語，在生產領域，時間就是經濟效益。從社會效益方面看，不同的優化配置邊際效益分配方式所產生的社會效益存在差異，特別是經過多次優化配置后，這種差異可能會變得難以接受。因此，社會公平正義也應該是優化配置效果的評價標準。

4.水資源開發和利用目標的多樣性協同

由于水資源開發和利用目標的多樣性，其組合形式具有時空特征，在不同區域和不同季節目標組合是變化的。實現供需多目標協同是一個時效性很強的實踐問題，需要在水量實時調度中解決。

流域水資源統一調度在協同中發揮控制性作用。實時調度應遵循的原則：一是穩定性原則，開發和利用的供需關系要具有穩定性，水量分配起關鍵作用。二是可調節原則，根據經濟社會實時需求和可利用水量變化狀況，通過協商或市場轉讓用水權，臨時調整供需關系和需求優先順序也是對穩定性原則的必要補充。三是以法規形式明確流域水資源調度細則，保證調度及其執行按照規則操作。四是建立以現代信息技術為支撐的水資源調度和信息管理系統，將水資源狀況和取用水實地監測信息的管理、決策支持和調度執行監督融為一體。

水資源流域管理和區域管理相結合的管理體制具有廣泛的適應性，保持其穩定對落實最嚴格的水資源管理制度意義重大，但其運行機制應隨著經濟社會發展作出適應性調整，在體制和機制上保障水資源可持續利用，充分發揮水資源對經濟社會又好又快發展的支撐和保障作用。