著力打造政府融資平臺多渠道籌資建設水利

張紅兵

（水利部財務司，100053，北京）

如何在10年內籌集4萬億元資金投入水利建設？中央一號文件明確提出要多渠道籌集資金，建立水利投入穩定增長機制：一是加大公共財政對水利的投入，發揮政府在水利建設中的主導作用；二是綜合運用財政和貨幣政策，引導金融機構增加水利信貸資金；三是廣泛吸引社會資金投資水利。

近年，由于水利建設項目資金需求量持續增長，為彌補財政投資缺口，在各地政府的大力支持下，水利建設項目籌資渠道不斷拓寬，多渠道融資建設水利取得了顯著成效。但在籌資過程中也遇到了不少問題，大的方面有如何明確融資主體，如何爭取放寬貸款條件等。這些問題將隨著各相關部門與水利系統共同落實中央一號文件精神得以逐步解決。當務之急，水利系統要抓緊做好前期工作，為多渠道籌資建設水利準備條件。

一、整合兩類資源，打造政府融資平臺

由于爭取金融支持和吸引社會投資與財政投資支持水利建設的途徑不同，為解決適格的融資主體問題，打造政府融資平臺，成立具有獨立法人地位的水利投資集團公司，是多渠道融資的前提條件。

政府打造水利建設項目融資平臺，需要依托兩類資源，一類是以公共財政投資為主形成的國有資產，一類是以水資源為主的國家自然資源。目前這兩類資源都分散在零散的水利工程項目中，各水利工程項目的管理體制也不盡相同，大多數資產與資源的利用效率較低，管理費用偏高，經濟效益不佳。同時，單一的水利工程項目在資產運營和運用資源實現收益的能力方面都十分薄弱，為新建水利項目融資渠道和規模也非常有限。為實現大規模融資興建水利，必須克服現存體制障礙，通過對可以進入市場運營的資產和資源進行整合，實現規模化運營，盤活資產，充分發揮資源的經濟效益，實現資源資產化、資產資本化運作，并通過投資集團公司統一承貸、統一還款等方式為爭取信貸資金和吸引社會資金投資水利新項目建設提供基礎，以實現水利建設項目的滾動開發。

為此，各地水行政主管部門應抓緊盤點、整合本地已建成投入運行水利工程，通過重組改制，整合水利工程占有使用的國有資產和水電資源，盡快組建具有法人地位的省級水利（水務）投資集團，作為政府授權的各類水利工程建設項目的融資載體，承接各類貸款，吸收社會資本和戰略投資者參與對各類水利工程項目的投資建設，并在政府授權范圍開展水利國有資產的運營管理。積極爭取政府優惠政策，扶持水利投資集團公司快速發展，將其培育成為成熟的市場融資主體，同時促進規范管理，樹立水利企業品牌，推動全面提升水利國有資產與水電資源管理水平。

目前，全國已有重慶、吉林、海南等18個省（自治區、直轄市）因地制宜地建立了水利投融資平臺，并取得許多值得借鑒的成功經驗。如重慶市水利投資（集團）有限公司經市政府批準于2003年11月28日掛牌成立，成為全國水利行業首家省級水利投資集團。該投資集團以“以水養水、以電補水、以經營性收入反哺公益性職能”為指導思想，突出“抓籌資、上項目”兩大主要工作任務，負責水利國有資產的營運管理，大中型水源、城鎮供水排水、污水處理項目的投資和經營，河道整治、水土保持項目的投資和經營，水力發電、風力發電等可再生能源項目的投資和經營；銷售水利水電設備及材料；實施政府授權范圍的土地儲備、整治，房地產開發、旅游、種養殖業項目的投資、經營。截至2010年，該投資集團完成投資180億元，經營性收入年平均增速74%。又如，2006年吉林省政府注入5.8億元組建了省水務投融資集團公司，截至2010年，該投資集團已累計完成投資62.13億元，為水利建設項目順利啟動和建設提供了有力保障。

二、用好兩項政策，積極爭取金融支持

根據中央經濟工作會議精神，為保障我國經濟持續穩定發展，抑制通貨膨脹，2011年將繼續實行積極的財政政策，同時將前兩年實施的適度寬松的貨幣政策調整為實施穩健的貨幣政策。截至2月份，中國人民銀行已兩次決策回籠貨幣，一是自2011年2月9日起上調金融機構人民幣存貸款基準利率，二是自2011年2月24日起再次上調存款類金融機構人民幣存款準備金率。在這種銀根緊縮的大環境下，財政投資的示范效應將會更加突顯。水利基礎設施建設作為“調整結構，促進轉變經濟增長方式”重要內容，是公共財政投入的重點領域，必將引導信貸資金流向水利建設。水利系統必須緊緊抓住機遇，用足用好財政貨幣政策，做好相應的項目儲備，根據建設項目具體條件，運用多種金融工具籌集資金。

1.進一步發揮財政貼息資金的政策扶持、引導作用

為國家基本建設項目貸款提供財政貼息，是引導信貸資金投資基建項目的重要手段。為做好財政貼息工作，國家發改委出臺了《中央預算內投資補助和貼息項目管理暫行辦法》，財政部出臺了《基本建設貸款中央財政貼息資金管理辦法》和《節水灌溉貸款中央財政貼息資金管理暫行辦法》等制度辦法，每年為國家扶持的特定基建項目進行貼息。目前，平均每年全國各行業基本建設項目中央財政貼息總額約為4億元到6億元。“十一五”期間，財政部共批復水利部上報基建項目財政貼息1.78億元，吸引了近60億元銀行信貸資金，為順利啟動和建設一系列大中型中央和西部水利建設項目提供了有力支持，財政貼息的乘數效應巨大。

2)本文的核心觀點為智能電網是傳統電力系統和現代信息技術的深度融合，而能源互聯網是智能電網和互聯網思維模式、技術的深度融合。智能電網是能源互聯網的基礎平臺，微電網、泛能網、智能電網和能源互聯網都以實現更加清潔、高效、靈活的用能為目標，是現代智慧能源體系的組成部分。

由于現行財政貼息政策僅限于中央，且補貼率不高于3%，貼息期限不超過5，就水利總投資需求而言，當前財政貼息政策引導信貸資金的乘數效應尚未充分發揮。水利部門應進一步擴大中央水利工程財政貼息的規模，提高貼息率、延長期限以及創新貼息方式與財政部門共同進行研究，并推動有條件的地方出臺水利工程財政貼息政策，充分發揮財政引導信貸資金投資水利的作用。

2.支持農業發展銀行積極開展水利建設中長期政策性貸款業務

政策性貸款是目前我國政策性銀行的主要資產業務。一方面，它具有指導性、非營利性和優惠性等特殊性，在貸款規模、期限、利率等方面提供優惠；另一方面，它明顯有別于可以無償占用的財政撥款，而是以償還為條件，與其他銀行貸款一樣具有相同的金融屬性——償還性。由于政策性貸款突出政策導向，對于落實國家產業政策，彌補財政投資缺口提供了有力保障。自中國農業發展銀行成立以來，其提供的政策性貸款有力地支持了水利基礎設施建設。

中央一號文件一出臺，中國農業發展銀行就積極商水利部制定出臺《中國農業發展銀行水利建設貸款管理辦法》。目前，兩部門共同圍繞中央一號文件提出的6大項水利建設任務，根據水利工程建設特點，就承貸項目的分類，承貸主體的確定、貼息政策、還貸資金來源等進行磋商，水利部結合以往貸款情況，就適當降低貸款條件，擴大貸款范圍，增加貸款額度，延長貸款期限提出了建議，如適當放寬財政墊付性貸款項目的貸款條件。中小型項目允許獨立核算的企業、事業及其他經濟組織性質的建設項目法人作為承貸主體。推廣農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款，在風險可控的前提下適當提高貸款額度。短期貸款一般不超過3年，中長期貸款一般在30年以內，貸款利率在同期同檔次基準利率的基礎上適當下浮等等。

3.積極開展水利項目收益權質押貸款等多種形式融資

收益權質押貸款是以未來收益權質押擔保還貸本息的貸款模式，屬于我國擔保法明確的一種權利質押，不同于傳統的第三方保證、房地產抵押擔保等方式，收益權質押貸款是一種創新的金融產品。

2000年，為做好農村電網建設與改造工作，原國家計委和人民銀行共同印發了《農村電網建設與改造工程電費收益權質押貸款管理辦法》。該辦法對收益權以及收益權質押進行了界定。如明確，電費收益權是指電網經營企業，按國家有關規定，經國家有關主管部門批準，以售電收入方式獲取一定收益的權利；電費收益權質押是指電網經營企業以其擁有的電費收益權作擔保，向銀行申請貸款用于農村電網建設與改造的一種擔保方式。農村電網建設與改造工程收益權質押貸款為開展水利建設項目收益權質押貸款提供了可以借鑒的成功先例。

廣東省、重慶市在水利項目收益權質押貸款方面也作了有益嘗試。2009年，廣東省水利廳與國家開發銀行廣東省分行共同簽署了 《共同支持廣東省水利基礎設施建設合作協議》，雙方通過國家政策引導和政策性貸款支持相結合，幫助廣東省各市、縣融資開展水利基礎設施建設。佛山市以堤圍防護費權益作抵押，貸款16億元用于佛山大堤等堤圍建設。惠州利用土地資源貸款籌資5.1億元用于城市防洪工程建設，清遠市利用河砂開采權拍賣所得向銀行抵押貸款8000萬元用于水利工程建設。重慶市水利投資（集團）有限公司以“政府補貼收益權”為擔保向國家開發銀行申請了63億元 “政府信貸”用于水利工程建設，同時以新增資產收費權質押，為開縣鯉魚塘水庫等13個水利項目申請了17.63億元項目貸款。

各地水行政主管部門應充分借鑒行業內外收益權質押貸款經驗，積極爭取財政，明確本地涉水項目收益權的范圍，就開展收益權質押貸款的條件與各銀行業金融機構進行溝通，創新貸款擔保模式，為新建水利項目爭取信貸資金。

4.探索發展大型水利設備設施的融資租賃業務

融資租賃的實質是依附于傳統租賃上的金融交易，是一種特殊的金融工具，在功能和模式上接近于信貸。融資租賃業務屬于特許經營，根據《融資租賃公司管理辦法》規定，融資租賃公司必須是經央行批準以經營融資租賃業務為主的非銀行融資機構。目前，我國融資租賃行業整體發展迅速。據了解，銀監會和商務部監管的融資租賃公司總數接近200家，注冊資本金超過800億元，按照允許的杠桿水平，潛在租賃資產承載能力可高達1萬億元以上，僅2010年，上述融資租賃公司新增租賃投放就超過4200億元。

目前，我國醫療、航空、工程機械等行業融資租賃業務發展很快，但水利系統開展大型水利設備設施融資租賃業務尚處于探索階段。由于水利建設項目涉及大型水利設備設施較多，大型水利設備如鋼壩、大型船閘、集成式啟閉機、水電站電氣設備等；大型水利設施有大型水力發電站、壩堤、污水處理設施等，開展融資租賃業務的遠景廣闊。探索開展大型水利設備設施融資租賃業務，可以緩解購買固定資產的資金壓力，改善項目現金流量狀況，以及為難以提供傳統銀行貸款的有效抵押物 （如房地產）進行貸款融資等，對于創新融資模式意義重大。各地要盡快開展確定融資租賃業務的大型水利設備設施的范圍，根據建設項目的具體情況與融資租賃公司研究選擇簡單融資租賃、融資轉租賃、返還式租賃、杠桿租賃、稅務租賃、委托租賃等方式，為開展融資租賃業務創造條件。

三、借助兩個市場，廣泛吸引國內外資金投資水利

政府融資平臺除作為承貸主體融資外，還要充分發揮市場主體融資功能，即通過上市和發行企業債券借助股票市場和債券市場融資。由于經營性水利項目運行周期長，投資回報穩定，加之政策傾斜，近年，水利項目為資本市場所看好。抓住機遇，積極培育、扶持省級水利融資平臺和其他具備條件的水利企業，積極溝通證監會、發改委等部門，建立綠色通道，推進水利企業上市和發債融資，是借助資本市場為水利建設籌集資金的重要工作。2010年，國家發改委批準水利部長江水利委員會所屬漢江水利水電 （集團）有限責任公司發債6億元，用于建設潘口水電站。漢江集團成為水利部部屬企業發行企業債券第一家，為水利企業發債融資提供了成功案例。由于資本市場的規范性要求，政府融資平臺在吸附資金的同時，也將進一步強化規范管理，完善投資公司法人治理結構，防控投融資風險，保障水利融資機制的健康、良性運行。

要充分調動場外民間資本參與水利建設、形成全民建設水利的合力。近年，民間資本參與水利基礎設施建設的勢頭日益強勁，投資規模逐年增大，投資領域不斷拓展。尤其是東部地區的民營資本，不但參與當地的水利建設，還積極參與中西部地區的水電開發，出現了民間資本大規模跨地區流動現象。2010年，國務院印發了 《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，鼓勵民間資本參與水利工程建設。提出建立收費補償機制，實行政府補貼，通過業主招標、承包租賃等方式，吸引民間資本投資建設農田水利、跨流域調水、水資源綜合利用、水土保持等水利項目。民間資本參與水利建設的熱情高漲。如河北省2010年前11個月，農田水利建設的投入達到了48億元，其中民間資本達到15億元，占到總投入的30%。

四、幾項保障措施

1.統籌規劃，建立水利投資穩定增長機制

各地水行政主管部門要在政府的支持下，與財政、發改委、銀行等金融機構建立合作機制；主動溝通，共同研究建立水利投資穩定增長機制；轉變思想，創新方式，多管齊下，籌集財政資金、信貸資金，廣泛吸納社會資金。由于財政資金、信貸資金和社會資金性質不同，對水利項目回報需求和融資風險也不同。要認真分析擬建設的水利項目，準確定性，劃分公益性項目、準公益性項目和經營性項目，并根據項目的性質確定融資渠道。

2.開辟水利建設融資網頁，構建溝通平臺

各地水行政主管部門要開辟水利建設融資網頁，搭建水利建設資金需求與社會資金供給的橋梁。及時披露水利建設相關信息，讓國內外的潛在投資者了解政策，知道需求，明晰溝通渠道。同時建立全社會關心、參與水利建設的良好氛圍，讓群眾參與到水利建設上來，在工程建設、方案設計、資金融通、設備供應等方面獻計獻策。

3.建立水利建設資金監督管理機制

各地水行政主管部門要切實加強水利投資項目和資金監督管理，完成水利建設資金制度體系，建立監督管理機制。開展融資風險評估工作，及時預測、預防融資風險，采取有效措施降低風險。在加強政府監督的同時，充分發揮中介機構作用，形成由市場識別風險、承擔風險、控制風險的有效機制。認真研究與完善社會監督機制。適時披露水利建設項目融資情況，資金使用管理情況，節約資金的具體措施、項目效益發揮等相關信息，將水利建設項目處于全社會的廣泛參與監督之下，讓水利建設在陽光下進行。

4.大力培養人才，建立高級管理人才隊伍

多渠道融資，大規模開展水利建設，對水利系統人才隊伍提出了新的更高的要求。新形勢要求水利系統要有一批懂財務、懂管理、懂法律、懂資本運作，掌握各種融資工具的高級管理人才。在開展水利建設中，水利系統要抓住時機大力培養人才：一方面研究出臺優惠政策，吸引專業的投融資管理人才投身到水利建設事業中；另一方面，要創造條件，在現有的水利干部隊伍中發現培養人才。要抓住機遇，建立起一支水利財務領軍人才隊伍，為水利建設事業的可持續發展提供人力資源保障。

所謂“兵馬未動，糧草先行”，充足的資金保障是全面推進水利建設的前提和基礎。乘中央一號文件之東風，舉全社會之力，掀起全面開展水利建設新高潮，讓我國水利基礎設施建設在十年內大踏步邁進，為全面建設小康社會，保障糧食安全、經濟安全、社會安全打下堅實基礎。