實(shí)施水資源三條紅線管理有關(guān)問(wèn)題的探討

陳 進(jìn)，黃 薇

（水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江科學(xué)院，430010，武漢）

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》第十九條到第二十二條都是關(guān)于實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度的內(nèi)容，其核心內(nèi)容是建立三條控制紅線，即建立用水總量控制制度，確立水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線；建立用水效率控制制度，確立用水效率控制紅線；建立水功能區(qū)限制納污制度，確立水功能區(qū)限制納污紅線；并建立水資源管理責(zé)任和考核制度。四項(xiàng)制度的提出為我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的水資源管理提供了理論基礎(chǔ)和制度框架。根據(jù)各流域水資源和水利工程建設(shè)特點(diǎn)，研究三條紅線的關(guān)系及主要利益相關(guān)方，探討完善水資源工程建設(shè)格局和水資源管理能力建設(shè)，探索有效水資源管理途徑和方法十分必要。

一、三條紅線之間的關(guān)系

1.三條紅線的內(nèi)涵

用水總量控制是對(duì)于一個(gè)流域或者區(qū)域用水總量進(jìn)行管理，是水資源管理的宏觀控制指標(biāo)，通過(guò)核算河流水資源開(kāi)發(fā)利用率來(lái)控制河道外總的取水和用水規(guī)模，用水總量控制紅線主要考慮水量，沒(méi)有考慮水質(zhì)問(wèn)題。

用水效率控制紅線是一個(gè)綜合性指標(biāo)，可以包含萬(wàn)元GDP用水量、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量、工業(yè)用水重復(fù)利用率、畝均用水量和人均綜合用水量等指標(biāo)，也包括各行業(yè)用水定額，可以作為宏觀控制指標(biāo)考核一個(gè)流域或者區(qū)域的用水效率，也可以作為一個(gè)微觀指標(biāo)考核一個(gè)行業(yè)、一個(gè)企業(yè)甚至一個(gè)用水戶的用水效率。該紅線不僅可以直接控制用水量，也可以間接考慮到水質(zhì)，因?yàn)橛盟矢咭馕吨貜?fù)利用率高和廢污水排放少，有利于改善水質(zhì)。

水功能區(qū)限制納污能力紅線也是比較綜合的指標(biāo)，可以作為宏觀指標(biāo)，通過(guò)水功能區(qū)一級(jí)區(qū)管理考核跨行政區(qū)之間水資源保護(hù)效果，也可以作為微觀指標(biāo)，通過(guò)水功能區(qū)二級(jí)區(qū)的管理考核同一水域水質(zhì)狀況，考核同一地區(qū)不同用水部門減排情況。該紅線雖然主要針對(duì)水域納污能力，保護(hù)水質(zhì)，也可以起到保護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)的目的。限制排污可以間接控制工業(yè)和生活用水總量，因?yàn)樵诤乃室欢〞r(shí)，用水多，退水也多，廢污水排放也大，對(duì)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率進(jìn)行管理，可以間接控制地區(qū)用水總量。

2.三條紅線之間的關(guān)系

三條紅線是從不同角度對(duì)水資源的利用和保護(hù)進(jìn)行管理，三者之間既有區(qū)別，也有密切關(guān)系。例如，水功能區(qū)管理目標(biāo)達(dá)標(biāo)了，可以增加供水量，水質(zhì)性缺水問(wèn)題就可以很好地解決；用水效率提高，可以有效幫助總量控制和減少入河排污量，反之用水總量控制好了，也可以促進(jìn)用水效率提高和減少排污量。從管理層次上，用水總量控制可以用來(lái)對(duì)流域或者較大區(qū)域進(jìn)行水資源的宏觀管理，用水效率可以用來(lái)對(duì)特定行業(yè)或者用水戶進(jìn)行微觀用水管理，限制納污可以對(duì)水體內(nèi)在質(zhì)量進(jìn)行管理，三者一起構(gòu)成一個(gè)完整的水資源管理體系。

針對(duì)特定地區(qū)的水資源問(wèn)題，三條紅線可以一起應(yīng)用，也可以先后應(yīng)用，或者單獨(dú)應(yīng)用。如對(duì)于一個(gè)已經(jīng)取得用水許可的用水戶，用水總量和入河排污口的設(shè)置在獲得取水許可時(shí)必須先行解決，剩下的主要是取水和排污需要進(jìn)行監(jiān)督檢查，管理的重點(diǎn)是用水戶的用水效率的提高。對(duì)于一個(gè)資源性缺水地區(qū)，用水總量控制是最基本的控制性紅線，而對(duì)于水域污染嚴(yán)重的河網(wǎng)和三角洲地區(qū)，主要問(wèn)題是水質(zhì)性缺水，入河污染物排放控制是主要控制因素。提高用水效率是各地區(qū)、各部門和全社會(huì)都要進(jìn)行的一項(xiàng)長(zhǎng)期工作。

二、三條紅線的主要利益相關(guān)方

三條紅線及管理責(zé)任體系雖然構(gòu)建了嚴(yán)格的水資源管理制度框架，但要實(shí)施管理不僅是水行政主管部門一家的事，還涉及環(huán)保、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城市建設(shè)等其他部門，水資源利用和保護(hù)的監(jiān)督和管理不僅需要大批專業(yè)隊(duì)伍，更需要全體公民的參與才會(huì)有成效。所以，需要明確涉水事務(wù)利益相關(guān)者的利益和應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，分解各部門的職責(zé)，建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

用水總量控制的技術(shù)依據(jù)是水資源綜合規(guī)劃和水量分配方案等技術(shù)文件，管理的方法是通過(guò)水資源論證獲得取水許可和通過(guò)入河排污口論證取得排污口許可，水利部門是總量控制和限制入河納污量的管理主體，但總量控制涉及不同行政區(qū)用水指標(biāo)的分配和不同部門 （如農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城市生活等）用水分配，需要地方和部門的協(xié)調(diào)。在進(jìn)行水資源規(guī)劃和水量分配時(shí)，需要考慮生態(tài)環(huán)境用水，也需要與林業(yè)、漁業(yè)和旅游等部門協(xié)調(diào)。

提高用水效率是全社會(huì)的職責(zé)，全民都是利益相關(guān)者。入河廢污水來(lái)自所有用水戶，不僅直接與環(huán)保、城市水務(wù)、大型工礦企業(yè)相關(guān)，也與農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的面源污染有很大關(guān)系，只有污染源控制好了，水功能區(qū)管理才能取得成效，控制污染源比水域水質(zhì)管理更重要。入河排污的控制，用水戶是源頭，環(huán)保和城市水務(wù)是中間環(huán)節(jié)，而限制入河廢污水排放是末端控制，不僅是水利部門的管理職責(zé)，還必須得到利益相關(guān)者和全社會(huì)的積極參與。

三、三條紅線控制的區(qū)域和行業(yè)差異性

在北方資源性缺水地區(qū)，需水量遠(yuǎn)大于可供水量，總量控制指標(biāo)不僅十分必要，而且很容易取得實(shí)效。如黃河水量分配方案，將黃河多年平均580億m3的地表水量中370億m3水量分配給流域內(nèi)九省（自治區(qū)）及相鄰缺水的河北省、天津市，并留給河道內(nèi)輸沙等生態(tài)用水210億m3，通過(guò)嚴(yán)格的總量控制管理，保證了黃河10多年沒(méi)有再出現(xiàn)斷流現(xiàn)象，并逐漸改善了河口三角洲地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。而在長(zhǎng)江等南方河流，現(xiàn)有用水量和未來(lái)需水量小于可供水量，總量控制的重點(diǎn)不在于總量，而在于過(guò)程和水質(zhì)，特別是枯水年、枯水期和工程性缺水地區(qū)，在一些河流和水域總量控制的目的不一定是水量問(wèn)題，而可能是確保水域具有足夠的納污能力，保證水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率。

工業(yè)和生活用水效率地區(qū)間差異性不大，但北方地區(qū)使用地下水較多，控制地下水超采是用水總量管理的重要組成部分；而南方地區(qū)地下水利用比例較小，控制的重點(diǎn)在地表水。用水大戶——農(nóng)業(yè)用水地區(qū)間差異性較大，北方氣候干燥，蒸發(fā)量大，降水大半被蒸發(fā)或者下滲，非作物消耗水量大，耗水管理是重點(diǎn)，減少渠道輸水損失、提高農(nóng)作物用水效率是水資源管理的重要內(nèi)容。南方地區(qū)缺水主要是季節(jié)性、區(qū)域性和工程性缺水，山丘區(qū)地高水低，不是蓄水條件不好 （如喀斯特地區(qū)），就是工程輸水成本過(guò)高，平原地區(qū)水系發(fā)達(dá)，水域面積較大，水污染較重，雖然存在季節(jié)性缺水問(wèn)題，但主要是水質(zhì)性缺水，控制入河污染物的管理是水資源管理的重點(diǎn)。南方河流用水總量控制必須結(jié)合用水效率指標(biāo)和水功能區(qū)管理目標(biāo)才有約束力，因?yàn)橄喈?dāng)多的地區(qū)水資源管理的制約因素是用水效率低和水污染嚴(yán)重。嚴(yán)格的水資源管理需要考慮地區(qū)差異性。

目前用水定額的管理分屬各行業(yè)，行業(yè)之間用水效率較難比較，但并不能掩蓋某些行業(yè)用水效率較低，因?yàn)槊總€(gè)行業(yè)的用水定額與用水先進(jìn)國(guó)家比較都有較大的差距，一些行業(yè)差距更大。所以，不僅我國(guó)整體用水定額與先進(jìn)國(guó)家有很大差距，而且，各行業(yè)用水效率的水平也有差距，需要有一個(gè)部門綜合考核和管理各行業(yè)的用水效率指標(biāo)。

四、水資源管理的薄弱環(huán)節(jié)

1.水資源工程體系

對(duì)于資源性缺水的北方河流，僅通過(guò)嚴(yán)格的節(jié)水措施并不能完全解決未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的用水問(wèn)題，需要新增加一些水源工程；由于農(nóng)業(yè)灌溉水損失大，迫切需要提高渠系和田間水利用系數(shù)，改善農(nóng)田水利工程；需要建設(shè)包括南水北調(diào)等跨流域引調(diào)水工程、增加水庫(kù)的調(diào)節(jié)庫(kù)容、中水回用工程和海水淡化工程等。在南方山丘區(qū)，要解決工程性缺水問(wèn)題，也需要新修一些水庫(kù)及供水灌溉等配套設(shè)施；而平原河網(wǎng)地區(qū)主要是水質(zhì)性缺水，需要建設(shè)污水處理、水域水環(huán)境和生態(tài)修復(fù)工程。對(duì)于大中城市，為了提高生活用水保障程度，需要尋找和建設(shè)備用水源地。

2.水資源管理體系

水資源管理體系包括制度體系和技術(shù)支持體系，這兩方面都存在不足。在制度體系方面，水權(quán)制度還沒(méi)有進(jìn)入法律體系，水權(quán)分配、使用、轉(zhuǎn)讓和管理缺乏法律依據(jù)；合理的水價(jià)調(diào)整制度體系還沒(méi)有建立；涉水事務(wù)各部門協(xié)調(diào)機(jī)制也不完善。在技術(shù)體系方面，水資源監(jiān)測(cè)，取水、用水和廢污水排放的計(jì)量體系還十分薄弱，水資源管理缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，使評(píng)價(jià)和考核制度難以推動(dòng)。對(duì)于用水效率紅線，雖然各行業(yè)制定了用水定額，但由于分屬在各部門和各行業(yè)，沒(méi)有統(tǒng)一的核算、監(jiān)督和考核部門。

五、三條紅線管理的途徑

實(shí)施嚴(yán)格的水資源管理不僅應(yīng)該考慮流域和區(qū)域水資源特點(diǎn)，更需要國(guó)家各部門的配合和全社會(huì)的參與。實(shí)施途徑建議如下：

1.用水總量控制

用水總量控制是在節(jié)約高效利用水的前提下，采取以供定需政策，對(duì)人類用水總量的控制，保證河流水域留下必要的生態(tài)環(huán)境用水。實(shí)施管理需要根據(jù)流域或者區(qū)域水資源利用綜合規(guī)劃、水量分配方案和取水許可等，制定年度用水總量計(jì)劃，并在取水和用水兩個(gè)環(huán)節(jié)計(jì)量、監(jiān)測(cè)實(shí)際用水量，事后進(jìn)行考核和評(píng)估。水資源綜合規(guī)劃和水量分配方案從中長(zhǎng)期角度對(duì)流域和區(qū)域用水總量進(jìn)行控制，主要是對(duì)多年平均水平的水資源量進(jìn)行總體控制，是取水許可總量控制的技術(shù)依據(jù)。總量控制管理的難點(diǎn)是區(qū)域間和部門間用水量的分配和根據(jù)需求變化進(jìn)行的調(diào)整，所以，首先需要建立水域流量、取水、用水監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，為解決總量控制提供必要的基礎(chǔ)資料和技術(shù)方案，同時(shí)需要建立總量控制指標(biāo)分配和調(diào)整的行政和技術(shù)委員會(huì)，來(lái)解決水量分配和調(diào)整的行政和技術(shù)問(wèn)題。為了解決總量控制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，需要建立水權(quán)制度和水權(quán)交易制度，在保障人和畜基本用水的前提下，使水向效率高和效益好的行業(yè)和地區(qū)轉(zhuǎn)移。

2.用水效率控制

用水效率主要基于用水定額和用水指標(biāo)。如果制定的指標(biāo)不科學(xué)或者不先進(jìn)，節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水效率就無(wú)法確定。我國(guó)的用水指標(biāo)與先進(jìn)國(guó)家有很大差距，所以，需要根據(jù)節(jié)水先進(jìn)國(guó)家的用水定額、用水指標(biāo)和我國(guó)實(shí)際情況，重新核定各行業(yè)和各地區(qū)的用水指標(biāo)，配合各行業(yè)的地區(qū)用水定額的先進(jìn)水平。對(duì)于農(nóng)業(yè)用水定額，需要根據(jù)地區(qū)水土條件和作物種類進(jìn)行田間實(shí)驗(yàn)，特別是南方地區(qū)水田的用水定額實(shí)驗(yàn)少，長(zhǎng)期以來(lái)缺乏現(xiàn)場(chǎng)科學(xué)實(shí)驗(yàn)依據(jù)。對(duì)于用水效率的管理，應(yīng)建立各部門和地區(qū)分類管理、由水利部門統(tǒng)一考核和評(píng)價(jià)的管理體系。

3.水功能區(qū)限制納污控制

水功能區(qū)限制納污的目標(biāo)是保障水功能區(qū)達(dá)標(biāo)，要實(shí)施管理，需要根據(jù)水功能區(qū)管理目標(biāo)確定河流和主要水域納污能力。由于納污能力不僅與水環(huán)境容量有關(guān)，還與水文和流量過(guò)程有關(guān)，準(zhǔn)確確定水域納污能力技術(shù)難度大，需要分階段逐步計(jì)算和確定主要水域水功能區(qū)納污能力，然后建立監(jiān)測(cè)體系，對(duì)主要排污口設(shè)置計(jì)量裝置，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)重要水功能區(qū)水質(zhì)狀況，建立突發(fā)水污染事故快速監(jiān)測(cè)和評(píng)估方法，明確責(zé)任，并制定應(yīng)急處置方案，建立專業(yè)處置隊(duì)伍。對(duì)于水功能區(qū)不達(dá)標(biāo)地區(qū)，制定嚴(yán)格的減排制度，包括法律、市場(chǎng)準(zhǔn)入、排污權(quán)交易和公眾參與等，鼓勵(lì)減污減排企業(yè)和單位。

六、結(jié) 論

中央一號(hào)文件為我國(guó)實(shí)施嚴(yán)格的水資源管理制定了科學(xué)的制度框架，而要實(shí)施該制度，需要根據(jù)我國(guó)區(qū)域水資源條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，在制度建設(shè)方面，重點(diǎn)是水權(quán)制度，建立各地區(qū)和各部門協(xié)調(diào)機(jī)制和社會(huì)公眾的參與機(jī)制。在技術(shù)方面，需要制定先進(jìn)的水資源利用規(guī)劃、水量分配方案、用水定額、用水指標(biāo)體系，確定河流及水域納污能力。在管理能力方面，需要建立分配科學(xué)的水資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)及評(píng)價(jià)體系，培養(yǎng)一大批有能力的專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍。

[1]中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[J].中國(guó)水利，2011（4）.

[2]陳進(jìn).南方水資源管理問(wèn)題的討論[J].中國(guó)水利，2009（15）.