新時期準公益性水管單位經營探索

殷保合

（水利部小浪底建設管理局，454681，鄭州）

一、國家對準公益性水管單位經營活動的規范

準公益性水管單位是指承擔既有防洪、排澇等公益性任務,又有供水、水力發電等經營性功能的水利工程管理運行維護任務的水管單位。國家對準公益性水管單位的經營活動進行了規范，要求準公益性水管單位在科學劃分公益性和經營性資產的基礎上，對內承擔防洪、排澇等公益職能部門和承擔供水、發電及多種經營職能部門進行嚴格劃分，將經營部門轉制為水管單位下屬企業，做到事企分開、財務獨立核算。事業性質的準公益性水管單位在核定的財政資金到位情況下,不得興辦與水利工程無關的多種經營項目,已經興辦的要限期脫鉤。

國家對準公益性水管單位的經營活動作出的規定，是為了促進水利工程的良性運行和水管單位的可持續發展，是在規范引導水管單位的經營活動，而不是在限制水管單位的經營活動。準公益性水管單位可以開展與興辦水利工程有關的經營活動，比如利用自身的水土資源、電力資源、人才資源和基礎設施等開展諸如水電開發、技術咨詢、旅游、餐飲等經營活動。準公益性水管單位經營管理工作是水利工作的重要組成部分，它貫穿于水資源開發利用、治理和配置、節約、保護的全過程。搞好經營管理工作既可以彌補事業經費的不足，維持機構的正常運轉，有利于工程的管理，又可以分流安置富余人員，對實現準公益性水管單位的持續發展具有重要的意義。

二、新時期準公益性水管單位經營面臨的形勢

1.準公益性水管單位經營面臨的有利形勢

（1）黨中央新時期的治水思路，為準公益性水管單位經營發展帶來了歷史機遇

新中國成立以后特別是改革開放以來，我國水利改革發展取得顯著成就，但人多水少、水資源時空分布不均依然是我國現階段的基本國情水情，洪澇災害頻繁，水資源供需矛盾突出，農田水利建設滯后，水利設施薄弱等水利問題影響著我國經濟社會的可持續發展。特別是隨著我國工業化、城鎮化深入發展，全球氣候變化影響加大，水利面臨的形勢更趨嚴峻。中共中央、國務院審時度勢，以2011年一號文件的形式作出了加快水利改革發展的決定，把治水興水擺在關系國家事業發展全局的戰略位置，這是新中國成立以來第一份由中央發布的水利綜合性政策文件，進一步明確了水利的戰略地位和重要作用，提出了水利改革發展的指導思想、目標原則、重點任務和政策措施，是指導當前和今后一個時期水利改革發展的綱領性文件。一號文件第二十四條還單項提出“加快水利工程建設和管理體制改革”，要求“充分發揮市場機制在水利工程建設和運行中的作用，引導經營性水利工程積極走向市場，完善法人治理結構，實現自主經營、自負盈虧”。“十二五”時期，將是加強水利重點薄弱環節建設、加快民生水利發展的關鍵時期，是深化水利改革、加強水利管理的攻堅時期，也是推進傳統水利向現代水利、可持續發展水利轉變的重要時期。在中央一號文件的引領和指導下，水利改革發展步伐將明顯加快，對準公益性水管單位經營發展而言，這是難得的歷史機遇。

（2）水利投入的大幅度增加，為準公益性水管單位經營發展創造了重要條件

近年，中央安排水利建設投資逐年增高，增速明顯。“十一五”期間，全國共落實水利建設投資約7000億元，是規劃投資的135%，與“十五”相比翻了近一番。2011年中央一號文件明確建立水利投入穩定增長機制，提出了加大公共財政對水利投入、廣泛吸引社會資金投資水利、加強對水利建設的金融支持三大措施，并明確要“積極穩妥推進經營性水利項目進行市場融資”。一號文件還明確指出力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍。預計今后10年，全社會水利總投入將高達4萬億元，水利的投融資環境將得到很大改善，這為準公益性水管單位的經營發展創造了重要條件。

（3）社會主義市場經濟體制的不斷完善和水利法律體系不斷健全，為準公益性水管單位經營發展提供了可靠的制度保障和有力的法律依據

近年，我國市場經濟體制不斷完善，這有助于準公益性水管單位體制改革的不斷深入和水利經營管理工作的健康發展。在水利法律體系建設方面，我國相繼出臺了《中華人民共和國水法》《關于進一步加強水利經營管理工作的若干意見》《取水許可和水資源費征收管理條例》等一系列法律、行政法規和規范性文件，為準公益性水管單位經營活動提供了有力的法律政策依據，同時也為準公益性水管單位的經營管理工作提供了體制保障、機制保障和法律保障。

（4）國家日益注重發展綠色循環經濟、節能減排、生態環境保護和建設，從客觀上為準公益性水管單位發展水電等清潔能源、建設水利風景區提供了契機

我國已經向國際莊嚴承諾，在未來的一次能源中將有相當大的比例由非化石能源提供，也就是說必須找到清潔能源替代目前的化石燃料，水電資源開發成為重要選擇之一。我國水電資源開發前景良好，空間較大。我國水電資源理論開發量7億kW，實際可開發量約5.4億kW，目前已開發約2億kW，與歐美發達國家相比我國水電開發水平較低，預計到2020年水電開發達3億kW，還有很大的開發空間。

（5）經過 30多年改革開放，準公益性水管單位奠定了經營的雄厚基礎

經過30多年的發展壯大，準公益性水管單位積累了豐富的大型水利工程建設運行管理經驗、一定的改革發展經驗和公司運作經驗，積累了水利水電工程建設管理優秀的技術和人才資源，積累了一定的資金和設備。這些經驗、技術、人才、設備、資金為準公益性水管單位的經營發展奠定了雄厚的基礎。

2.準公益性水管單位經營面臨的困難和問題

（1）對水利經營工作認識不到位

有些準公益性水管單位沒有充分認識經營工作的重要性，把工程建設管理與水利經營對立起來，怕開展多種經營會影響主業的開展，影響對工程的管理；有些人安于現狀，缺乏緊迫感和危機感，缺乏憂患意識，缺乏改革的動力和壓力，存在著“等、靠、要”思想和觀望態度；有些則不從長遠考慮，“小富即安”，擔心改革會影響既得利益；有些則是思想上有畏難情緒，改革將涉及體制和機制上的問題，涉及發展的問題，涉及職工的切實利益問題，決定了改革的復雜性和艱巨性。有些單位領導也想進行改革，但對改革有畏難情緒，怕惹麻煩，影響穩定。這些認識上的問題直接影響準公益性水管單位經營工作的健康發展。

（2）管理體制還需進一步理順

現行的準公益性水管單位國有資產總體上實行的是工程管理和資產管理相分離的行政管理體制，大多數準公益性水利工程的運行都是由水行政主管部門按行政隸屬關系進行管理，而準公益性水管單位國有資產則名義上歸財政部門管理。這種管理體制難以適應市場經濟運行環境，割裂的資產管理體制造成資產管理主體缺位，管理邊界不清晰，權利與責任不對稱。

（3）缺乏激勵和約束相容的經營機制

目前，對準公益水管單位的考核，工程管理和精神文明建設考核指標較詳細，經營考核指標較粗放或沒有。大部分準公益性水管單位的績效評價體系，與市場經濟體制的外部環境不適應。因此，準公益性水管單位的經營者資產保值增值的壓力和發展的動力都需要進一步提高。

（4）準公益水管單位市場競爭力較弱

準公益性水管單位的規模相對于社會主義市場經濟的大型國有企業而言，規模較小，科技含量較低，專業化程度低，運營效率不高，市場競爭能力和應變能力較差，經營戰略管理、科技創新和營銷管理方面比較薄弱，普遍缺乏市場開拓能力。

（5）準公益性水管單位經營投入不足

就全國來看，很多準公益性水管單位每年新增投入不能滿足發展的需要，尤其是一些老化的水利工程，維護維修、更新改造難度較大，資金需求大，效益卻逐年減弱，經營投入就更加困難。

（6）盲目性經營

一些準公益性水管單位對市場形勢研判不夠，自身定位不準，出現一些盲目經營的行為，戰略決策盲目，投資開發盲目，造成企業的虧損，有些水管單位甚至資不抵債。

（7）準公益性水管單位的資金補償不到位

隨著水利工程體制改革的完成，由于國家財力有限，對準公益性水管單位的資金補償還不能完全及時到位，也會影響經營管理工作的開展。

三、準公益性水管單位經營探索

目前，一些準公益性水管單位已經開始了經營探索。主要有三種經營方式：一是重組合并經營。一些準公益性水管單位鑒于企業規模小，經營范圍雷同，資源分散，設備、技術單一等情況，通過內部的整合、重組，優化資源配置，做大做強企業，形成核心競爭力，提升競爭能力和抵御風險的能力，走合并重組的集團化經營之路。二是股份合作經營。一些準公益性水管單位通過勞動合作和資本合作有機結合的方式，形成合力做好經營工作。兩家或者多家單位以股份合作制為基礎，成立獨立的企業法人，依法設立董事會、監事會、經理等現代企業的管理機構，利益共享，風險共擔，適應市場經濟的發展需求。三是“國有民營”。一些單位以小型水利工程產權改革為突破口，通過拍賣、租賃、承包等形式盤活資產存量，使一些水管單位重獲生機和活力。這種“國有民營”的方式既保證了產權主體和業主的利益，又極大地調動了經營者的積極性。

面對當前準公益性水管單位面臨的新形勢和經營方式，還應在以下幾個方面進行探索。

1.深化改革，創新機制，樹立現代化水利經營理念

（1）樹立市場理念

立足市場，勇于競爭，強化市場經濟的意識，真正認識市場經濟的規律，樹立起市場經濟的觀念，運用好市場經濟的手段，通過市場優化配置水、電資源，做到區域化布局、規模化生產，產銷一體化，實現社會效益、經濟效益的統一。

（2）樹立資本運作理念

在資本流通中，交換的目的不是為了買賣商品，而是為了取得增值的貨幣。這就要求準公益性水管單位強化水利經營的觀念，熟悉、掌握、了解市場經濟條件下的資本市場運行規律，建立多元化投資體制，實現水利資產保值增值。

（3）樹立以人為本的管理理念

在管理過程中以人為出發點和中心，圍繞激發和調動人的主動性、積極性、創造性，建立健全人力資源管理機制，構建良好的用人環境，關心職工的生活、身體以及個人發展等情況，把人才培養放到經營發展的重要位置，注重培養懂技術、善管理、懂經營復合型人才，實現人才與企業共同發展。

（4）樹立多元發展理念

應在鞏固傳統經營項目的同時，通過水電資源的開發，帶動土地、電力、旅游等市場要素，形成供水、電力、土地開發、旅游、技術信息服務產業鏈，通過產業聚集，調整產業結構，注重深度開發，促進水利經濟增長從粗放型向集約型轉變。與此同時，大力發展朝陽產業、生態產業、新能源產業，增強發展后勁，確保水利經營全面、健康、持續發展。

2.產權清晰，權責明確，推動建立適應社會主義市場經濟的經營機制

（1）明確政企職責，加快企業改制步伐

按照“產權清晰、權責明確、管理科學、政企分開”的原則，理順水管單位事、企不分的管理體制，明確職責和管理權限。準公益性水管單位中事業部分應該精干高效，承擔政府委托職責，負責水利工程的管理、運行和維護，保證工程安全和工程效益的正常發揮；條件具備的供水、水電以及其他多種經營部分可以轉變為公司制企業，實行獨立核算。加快企業公司制改革步伐，多種經營企業應該轉變為公司制企業和股份合作制企業；建立出資者所有權與企業法人財產權相分離的企業產權制度，實行所有權、經營權分離，采取國有獨資、股份合作、出售、租賃、承包等多種形式，確保資產保值增值。

（2）建立與市場經濟相適應的激勵和約束機制

建立與市場經濟相適應的激勵和約束機制。在分配方面，應重實績、講貢獻，向優秀人才和關鍵崗位傾斜，經營者的收入應與經營業績掛鉤；在用人方面，探索建立能上能下、能進能出、人盡其才、有效競爭的機制，全面推行聘用制、合同制，打破行業、區域界限，選賢任能，真正聘用一批懂經營、會管理的能人來經營企業。

（3）建立健全投融資機制

堅持政府主導與市場運作相結合原則，發揮政府主渠道投資和為多元化融資提供政策支持作用，帶動多元化融資，逐步形成爭取國家投資，加大地方投資、利用單位資產投資、鼓勵職工參股投資、吸引社會資本投資、運用銀行貸款投資、探索發行水利債券投資的長效投入機制，多輪驅動，緩解水利經營項目建設資金短缺問題。一些水管單位還通過上市，在資本市場上募集資金。

（4）建立“補償合理”的公益性支出補償機制

準公益性水管單位的公益性支出的補償不足一直是制約水利工程良性運行的關鍵因素，同時也影響到水利經營的發展。2005年，中央財政曾因油價上漲形成的制度性虧損給予中國石油化工集團人民幣補償。準公益性水管單位應借鑒其他國有企業的中央財政補償機制，建立穩定可靠、補償合理的公益性支出補償機制。一是爭取部門支持，建立公益性支出的財政資金補償主渠道；二是提高經營水平，建立經營性資產收益的補償渠道；三是加強政策研究，規范行政事業性收費行為，建立行政事業性收費的公益性支出補償渠道。

3.發揮優勢，突出重點，扎實推進水管單位核心經營

市場機制是以分工和利益交換為基礎的資源配置方式，分工條件下的利益互換使得各個經濟主體都必須在整個交易過程中強調自己的比較優勢，使得自己在交易中占有優勢地位。準公益性水管單位搞經營管理工作也應建立起自身的比較優勢，并找準自身的優勢所在。準公益性水管單位有著水、土資源和技術人才的優勢，特別是在水力發電、水利工程建設咨詢、水利工程運行管理等方面具有得天獨厚的優勢，再加之當前國家對水利日益重視和水電開發的良好前景，準公益性水管單位應突出優勢，重點做好水利項目建設管理、發電運行等核心業務，努力成為該行業的龍頭企業。

4.整體推進，協調發展，培育水管單位特色產業

準公益性水管單位在經營好水電、水建等主業的同時，應堅持整體推進，協調發展，培育特色產業和新的經濟增長點。比如依托水利行業擁有的大量水利工程所形成的風景資源優勢，大力發展水利旅游業，加快國家級和省級水利風景區的建設，做好水利旅游規劃，搞好水利旅游所需的各種硬件和軟件建設，提高接待服務的質量和檔次，加強宣傳和營銷工作，擴大旅游區知名度，吸引更多的人到水利風景區度假休閑。除此之外，還可以利用豐富的水面水域和土地資源，發展水利漁業和種植業；利用建筑施工優勢開展房地產等其他產業。

綜上所述，筆者認為，準公益性水管單位在做好公益性事業的前提下，只有堅定經營發展的思路和方向，把握水利發展形勢，服務水利中心工作大局，順應社會主義市場經濟發展，進一步建立健全經營發展機制體制，扎實做好水利項目建設管理、發電運行等核心業務，同時，注重整體推進，協調發展，利用自身優勢，培養水利特色產業，才能更充分地發揮準公益性水管單位的綜合效益，為全面建設小康社會以及水利事業跨越式發展作出更大的貢獻。

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