加快西部地區水利改革發展的重大戰略問題探討

李宗禮，康立蕓

（水利部水利水電規劃設計總院，100120，北京）

我國西部地區按行政區域可劃分為西北地區（陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區、青海省、新疆維吾爾自治區、內蒙古自治區和新疆生產建設兵團）、西南地區（重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區、廣西壯族自治區）兩個大片，國土面積約688萬km2，占全國的71.1%，人口約 3.55億，占全國的28.5%。西部地區水資源總量15237.5億m3，占全國總量的55.65%。

西北地區水少土多，國土面積占全國的40.5%，多年平均水資源總量為 2344億m3，僅占全國的 8%，可利用水資源量不足1200億m3，屬典型的資源性缺水地區。氣候干旱，蒸發強烈，屬于干旱半干旱地區。西北地區是黃河、長江等大江大河的主要發源地，是森林、草原、濕地和湖泊等集中分布區，生態地位極其重要，是國家重要的生態安全屏障；同時又是生態脆弱區，是水土流失、土地荒漠化嚴重地區。

西南地區濕潤多雨，是長江、珠江和雅魯藏布江等江河的上游區，水資源總量豐富，國土面積占全國的30.6%。年均水資源量12752億m3，占全國的46%，可利用水資源量為3470億m3。水能資源非常豐富，可開發量為2.67億kW，占全國的70%。降水年內分布不均，多集中于6—9月，特別是7—8月，汛期降水量占全年降水量的70%～80%。西南地區山高坡陡，河流眾多，是山洪災害易發區，石漠化問題嚴重，工程性缺水問題突出。

西部地區水利的重要性源于三個方面：一是西部地區在國家區域協調發展總體戰略中具有優先地位，在構建社會主義和諧社會中具有基礎地位，在可持續發展中具有特殊地位；二是水利所具有的公益性、基礎性和戰略性；三是西部地區的水利對經濟社會的發展、生態環境的保護具有更強的制約性。但西部地區的水利發展嚴重滯后，已經成為“十二五”乃至今后一個時期國家水利發展的難點和重點。加強西部地區水利改革發展重大戰略問題的研究，具有重要意義。本文在分析西部地區水利發展面臨挑戰的基礎上，對西部地區水利改革發展的幾個重大戰略問題進行探討。

一、西部地區水利發展面臨的挑戰

水利是西部地區經濟社會發展的命脈，水利建設在西部大開發中具有戰略性、基礎性、保障性的地位和作用，是實施西部大開發戰略、統籌區域發展戰略全局的重要基礎。近幾十年，國家在西部地區相繼實施了一些主要江河控制性樞紐、重點流域生態治理等重要工程，開工建設了一大批事關民生的農村飲水安全、病險水庫除險加固、灌區節水改造、水土保持等工程，西部地區水利保障能力顯著提高，生態環境保護成效明顯。但與實現全面建設小康社會的戰略目標、滿足西部地區跨越式發展的需求相比，西部地區的水利發展仍然面臨許多重大挑戰和困難，主要表現在以下四個方面：

①經濟社會布局與水資源格局不協調。改革開放以來，特別是西部大開發10年來，西部地區綜合經濟實力大幅度提升，形成了一大批以中心城市為核心，以特色產業為龍頭的經濟增長區。但是，西部地區經濟社會布局與水資源格局并不完全協調，關中—天水經濟區、呼（呼和浩特）—包（包頭）—銀（銀川）經濟帶、蘭（蘭州）—西（西寧）—格（格爾木）經濟帶、新疆天山北坡經濟帶、蒙陜甘寧（內蒙古、陜西、甘肅、寧夏）能源“金三角”等經濟區面臨資源性缺水矛盾；黔中、滇中、西江上游、北部灣等經濟區面臨工程性缺水矛盾。水資源短缺已經對這些經濟區的發展和輻射帶動作用產生了嚴重影響，制約了西部地區經濟社會的跨越式發展。

②調控能力不足，用水效率較低。西部地區水資源調控能力嚴重不足，大部分地區水利設施薄弱，多數江河缺乏必要的控制性骨干工程，應對洪澇災害和突發災害能力較弱，城鄉供水保證率低，尚未形成水資源合理配置的格局，成為制約西部地區發展的瓶頸。西部地區水資源開發利用總體不均衡，用水效率較低。長江及西南水系水資源開發利用率僅為6%，而西北的內陸河及黃河的水資源開發利用率卻高達63.7%。西部地區平均單方水GDP產出只有全國的60%，萬元工業增加值用水量約為全國平均水平的1.3倍。用水效率較低、用水方式粗放是西部地區經濟發展的重要限制因素。

③資源環境約束日趨強化。西部地區水土流失嚴重，生態環境還在持續惡化，許多地區的水資源開發利用程度已經超過了其水資源承載能力。隨著經濟社會的快速發展，人類活動對生態環境的影響日益加大，經濟社會用水與生態環境用水的競爭性矛盾將不斷加劇，資源承載力與環境容量對經濟社會發展的約束日趨強化，協調資源環境與經濟社會的任務還十分繁重。

④應對氣候變化的壓力不斷加劇。全球氣候變化將極有可能導致西部地區水資源分布格局的改變，加大水旱災害極端事件發生的風險，增大冰川融雪、河川徑流、生態環境變化的不確定性，削弱區域水資源承載能力。

二、“十二五”期間加快西部地區水利改革發展的幾個重大戰略問題

全面加快西部地區水利改革發展，必須進一步加大投入，強化支持，加大水利改革攻堅步伐，著力破解制約水利發展的體制機制障礙，以改善民生為核心，以增強自我發展能力為主線，以科技進步和人才開發為支撐，全面增強科學發展的能力。

1.加大規劃和前期工作支持力度

西部地區水利基礎設施建設欠賬較多，實現水利跨越式發展任務繁重，應該加強對西部地區流域綜合規劃和專業規劃編制的指導和支持，重點支持西部地區中小河流、山洪災害防治等水利薄弱環節的規劃編制和實施工作；充分利用全國及流域水資源綜合規劃成果，對西部地區水資源開發利用、水資源保護和優化配置及節水型社會建設等提供支持和指導；在水利前期工作方面給予支持，幫助西部地區提高水利前期工作質量，加大對西江大藤峽、黃河古賢等控制性樞紐工程前期論證的支持力度，做好南水北調西線、陜西引漢濟渭、黃河黑山峽河段開發等工程的前期工作。

2.完善水利投融資機制

西部地區經濟發展相對落后，地方政府財力有限，在落實中央2011年一號文件精神、建立政府主導的水利投入穩定增長機制方面，應該繼續提高中央水利建設資金投入西部地區的比重，提高水資源配置、城鄉供水、城鎮防洪工程、中小河流治理、水土保持、生態建設及農村水電等工程建設的中央資金補助標準。對中央安排的水利公益性建設項目，取消西部地區縣以下及集中連片特殊困難地區市地級配套資金。加大中央財政專項資金、國家重大水利工程建設基金對西部水利建設的支持力度，加大對西部水利建設項目的財政貼息支持力度。健全農田水利建設新機制，大幅度增加財政專項補助，引導農民自愿投工投勞。加大對西部地區水利建設信貸支持力度，探索利用政策性金融手段支持西部地區水利發展，采取擴大財政貼息規模、延長財政貼息期限、提高貼息率等措施，鼓勵和引導商業性金融機構增加水利信貸投入。鼓勵、引導各類投資主體進行水資源開發利用和生態環境建設，保證西部地區水利建設資金的穩定性和連續性。

3.加強水資源管理

無論是解決西北地區的資源性缺水問題還是解決西南地區的工程性缺水問題，都要求西部地區必須加強水資源管理。應該根據國家落實最嚴格水資源管理制度的總體要求，加快制定用水總量控制、用水效率控制、水功能區納污控制三條紅線，實行最嚴格的水資源管理制度，重點做好在西北資源性缺水地區、生態脆弱區、水源涵養區等限制開發、禁止開發功能區的落實工作。重點支持西部地區開展水量調度相關工作，嚴格實施水資源統一調度管理，合理調配生活、生產和生態用水；加快西部地區主要江河水量分配方案的制定。嚴格執行取水許可、水資源論證、水功能區管理、水工程建設規劃同意書等制度，科學設定水資源和水環境準入門檻，嚴控新上高耗水、高污染項目，防止落后產能向西部地區轉移。加強對河湖水系和城鄉飲用水水源地保護，加快推進塔里木河、黑河、石羊河等生態脆弱河流水生態修復。加強地下水保護和修復，合理利用地下水，遏制地下水超采。建立水資源管理責任制和考核制度，把水資源開發利用、節約和保護的主要控制性指標落實情況作為各級政府領導干部綜合考核評價的依據。

4.加強防洪抗旱減災應急管理

西部地區是水旱災害易發區，特別是2010年西南特大干旱、甘肅舟曲特大泥石流災害充分暴露出西部地區水利建設的薄弱環節，必須在加快水利基礎設施建設的基礎上加強防洪抗旱減災應急管理。編制大江大河干流重點地區和重要防洪城市和居民密集區的洪水風險圖，推動建立洪水影響評價制度。完善抗旱管理制度，建立特大干旱災害應對機制。抓緊編制省、市、縣三級抗旱規劃。開展干旱區劃，優先在西部易旱地區探索建立旱災保險制度。完善防汛抗旱行政首長負責制和防汛抗旱統一指揮、分級分部門負責制度，建立防汛抗旱責任監督考核體系。健全流域和省、市、縣四級專業防汛機動搶險隊伍，將防汛抗旱組織機構向鄉鎮延伸。以中小河流、中小水庫、山洪災害易發區和人口密集區為重點，完善災害預警、響應和轉移安置群眾的應急管理機制。完善水旱災害損失評估制度。

5.強化河湖管理與工程管理

西部地區河湖管理與工程管理嚴重滯后，必須突出強化西部地區生態脆弱河湖、高原湖泊、跨界河流管理，積極推進河湖健康評價，建立考核機制和目標責任制。充實完善西部地區各類水文站網，加強水文巡測基地和水資源質量監測中心建設，增強水文基礎設施綜合功能，提升水量水質水生態監測和應急機動監測能力。強化河湖管理執法，嚴格涉河項目審批制度，依法履行規劃同意書制度和河道管理范圍內建設項目審批手續，依法查處非法圍墾水面、非法采砂、非法排污等行為，抓緊劃定河湖管理和保護范圍，明確管護主體和責任，建立責任追究機制。

繼續鞏固西部地區國有大中型水管單位體制改革成果，足額落實公益性工程管理人員基本支出經費和維修養護經費，加大中央財政對西部地區，特別是貧困地區、民族地區的專項補助力度，進一步推行管養分離，完善社會保障。進一步深化小型水利工程產權制度改革，明確權利，落實責任，提高政府補助標準，積極推行集中管理、專業管理。

6.加強流域生態修復與綜合治理

西部地區是國家重要的生態屏障，其生態安全是國家生態安全的重要環節，應該進一步加大西部地區水土流失綜合整治和生態綜合治理投入力度，在小流域綜合治理、淤地壩建設、坡耕地綜合整治、生態修復等項目及投資安排上予以重點傾斜，重點加大對黃土高原水土保持區、青藏高原江河水源涵養區、西南石漠化防治區、西北荒漠化防治區的投入力度，加大中央財政的均衡性轉移支付力度。加快制定西部重要水源涵養區、生態脆弱河流等生態補償辦法，明確保護主體和責任，探索建立中央向西部、中下游地區向上游地區的水生態補償制度，在總結和推廣 “三江源”等已有生態補償試點經驗的基礎上，逐步擴大生態補償試點范圍。加大對重要生態脆弱河流、地下水嚴重超采區、水土流失重點治理區等水生態環境遭受嚴重破壞地區的治理投入，保護和修復水生態環境。建立資源性企業可持續發展準備金制度，擴大水資源保護及生態系統的修復治理資金來源面。加強對水土保持補償費的征收管理和使用，合理調整征收標準。

7.積極推進高效農業節水和農業水價改革

西部地區農業用水比重大、用水效率低下，必須加大節水力度，采取獎勵、補助等有效措施引導和鼓勵農民主動節水，完善基層水利技術推廣體系，大力推廣高效農業節水技術，全面加大節水力度，實現節水增收目標。以西北地區為重點，應積極推進國家高效農業節水工程建設，針對西北地區水利設施落后、用水效率偏低、農民收入不高的現實，提高農業節水工程設施建設補助標準，擴大補助范圍。對建設節水高效灌溉飼草地給予支持。按照促進水資源節約保護、保障工程良性運行、降低農民水費支出的原則，推進農業水價綜合改革，建立政府與農民合理分擔農業供水成本機制，對農業灌排設施運行管理給予適當補助，對農民用水定額內用水給予優惠水價，對超定額用水實施累進加價。合理確定不同規模和類型供水工程水價，對高揚程供水工程實行更優惠的電價補助政策。

8.加強科技創新與人才隊伍建設

西部地區水利科技創新能力偏弱，人才隊伍建設不能適應加快水利發展的需要，必須充分利用各類科技計劃平臺，探索省部共建、聯建新模式，加強西部地區水利科技基礎條件平臺建設。加強氣候變化條件下西北地區水資源變化研究和西南地區干旱應對研究，加強水利發展對西部發展的支撐保證能力研究，加快推進先進適用科研成果的轉化與應用,全面提高西部地區水利技術引進、消化、吸收和再創新的能力。進一步加大對西部地區水利科技發展的支持力度，在科技項目安排、示范基地建設、科技人才培養等方面向西部地區傾斜，進一步加大向西部地區援派干部力度，支持西部地區的水利干部到內地掛職鍛煉，促進西部地區水利隊伍的業務能力和管理水平全面提升，為西部地區水利事業長遠發展提供科技保障和智力支持。

[1]黃河，張旺，龐靖鵬.水利在區域協調發展中的地位和作用分析[J].中國水利，2010（14）.

[2]喬根平，桑雨鋒，張嵐.西部大開發戰略實施10年來西部地區水利投資分析[J].水利發展研究，2010（8）.