山西煤炭資源開發整治與生態環境保護的法律問題研究

杜欣莉

（山西省環境保護技術評估中心，山西省太原市，030024）

山西煤炭資源開發整治與生態環境保護的法律問題研究

杜欣莉

（山西省環境保護技術評估中心，山西省太原市，030024）

分析了山西煤礦開采建設對生態環境造成的破壞和現行的煤炭開采生態環境保護法律制度。以此為基礎，提出了完善礦山生態環境保護法律制度的建議。

煤炭資源開發 生態環境 法律制度

1 山西煤炭開采造成的生態環境問題

我國是世界第一產煤大國，煤炭產量占世界的37%。煤炭是我國的主體能源，分別占一次能源生產和消費總量的77%和70%，在未來相當長的時期內，我國仍將是以煤為主的能源結構。山西是全國的煤炭資源大省，山西煤炭累計查明資源量在全國各省 （區、市）居首位，占全國查明資源儲量的27.02%。在全省累計查明資源儲量中，保有資源儲量2652.84億t，含煤面積6.2萬km2，占其國土面積的40.4%。兼并重組后保留礦井1053座，生產能力為9.3億t。

長期以來，山西一直是以煤炭促發展，累計采煤120億t，在保障全國能源供應、促進山西經濟社會發展的同時，在其開發利用過程中產生的環境污染和生態破壞問題嚴重制約著山西省的可持續發展。煤炭開采特別是露天開采破壞土地資源嚴重，采煤也誘發了區域性生態環境問題，如地表沉陷區域的植被被破壞，生態系統結構改變，導致生物量和生產力減小；煤系地層以上各個含水巖層及水資源系統的改變和破壞，導致地表水和地下水減少；礦井水排放及矸石堆放，對水環境、土壤和空氣環境造成了嚴重污染。

統計資料表明，山西各礦區因采煤形成的采空區為2萬km2，相當于山西省國土面積的1／8，發生次生環境地質問題范圍涉及近2000個自然村，涉及人口95萬人。礦井工業場地、矸石堆放是造成土地侵占、植被破壞的又一原因，矸石淋溶、粉塵等對周圍環境造成了不同程度的污染。2009年山西省煤炭產量6.15億t。山西每開采1 t煤直接破壞2.48 t水資源。2010年山西省煤炭產量為7.41億t，破壞水資源達到18.37億t，遠大于山西省引黃工程的總水量。由于水資源的破壞，對周圍的生態環境產生嚴重的影響。據估計，2010年山西省煤炭開采破壞生態環境的經濟損失至少可達700億元；2015年，年煤炭開采破壞生態環境經濟損失至少可達770億元；至2020年，每年煤炭開采破壞生態環境的經濟損失至少可達850億元，是2003年的2倍以上，即開采噸煤破壞生態環境形成的經濟損失可達100元。森林植被破壞，影響當地的氣候條件，對水土保持產生不利影響，更嚴重的是破壞了局部生態環境，改變原有物種的生活環境，使物種有滅絕的可能。生態環境惡化給當地居民的生活帶來巨大威脅，也擾亂了產業結構協調發展的步伐，嚴重制約社會經濟的發展。因此，對煤礦開采所引發的生態問題提出相應的治理措施，不僅可以促進當地資源環境與經濟的協調發展，同時也為社會發展提供有力保障。

2 現行煤炭開采的生態環境保護法律制度

經過多年發展，已逐步建立了一系列關于礦業環境保護的法律制度。煤礦的環境保護法律制度多包含在礦產資源相關的法律體系中，《煤炭法》對此做了原則性規定，煤炭工業環保遵循污染者負擔和預防為主的綜合治理原則。

2.1 煤炭開采生態環境保護制度

制定和實施礦區環境保護規劃的目的是為了保證煤炭資源的合理開發利用、保護生態環境，并作為國民經濟和社會發展規劃的重要組成部分參與綜合平衡，發揮規劃的指導和宏觀調控作用，強化環境資源管理，推動污染防治和自然資源保護，促進環境資源與經濟、社會的協調發展。《礦產資源規劃管理暫行辦法》 （國土資發 〔1999〕356號）中規定，礦山生態環境保護主要任務是對礦區開發建設的生態環境保護、礦區開發利用的 “三廢”處理、礦區土地復墾與土地保護利用、礦區環境污染和生態破壞的治理及礦區地質災害監測與防治進行統籌規劃并保障實施。

2.2 環境影響評價制度

環境影響評價是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。環境影響評價制度貫徹預防為主的原則，是我國環境管理的重要手段。煤炭工業礦區總體規劃環評和煤礦項目環評工作的實施，對預防環境污染，平衡環境、社會、經濟的關系都起到了很大的作用。

2.3 礦山建設項目竣工環境保護驗收制度

建設項目竣工環境保護驗收制度即為 “三同時”制度，“三同時”制度是指對建設項目中防治污染的措施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施必須經原審批環境影響報告書的環保部門驗收合格后，該建設項目方可投入生產或者使用。“三同時”制度是在中國出臺最早的一項環境管理制度，是中國環境管理的一項基本制度。“開發利用煤炭資源，應當遵守有關環境保護的法律、法規，防治污染和其他公害，保護生態環境。煤礦建設應當堅持煤炭開發與環境治理同步進行。煤礦建設項目的環境保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時驗收、同時投入使用。”這是 《中華人民共和國煤炭法》中對煤炭資源開發環境保護的 “三同時”制度的規定。《水土保持法》中規定，在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目，應當編制水土保持方案，生產建設項目竣工驗收，應當驗收水土保持設施；水土保持設施未經驗收或者驗收不合格的，生產建設項目不得投產使用，即必須遵循水土保持方案 “三同時”制度。這對建設項目建成后減輕周圍環境資源破壞，以及保護和改善生態環境有重要意義。

2.4 土地復墾制度

根據 《土地復墾條例》（國務院令第592號），土地復墾是指對生產建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態的活動。我國在礦山生態環境保護中對土地復墾十分重視，礦山企業應當在辦理建設用地申請或者采礦權申請手續時，隨有關報批材料報送土地復墾方案。礦山企業應當按照土地復墾方案開展土地復墾工作，礦山企業還應當對土地損毀情況進行動態監測和評價。《土地復墾條例》中也都提出了 “誰破壞，誰復墾”、“誰投資，誰受益”的土地復墾原則，并對不按照規定實施土地復墾的土地復墾義務人，規定了嚴格的處罰措施。

《礦產資源法》中規定，耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施。《土地管理法》規定，因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞的，用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費。

2.5 污染防治制度

《環境保護法》規定，排放污染物超過國家或者地方規定的污染物排放標準的企業事業單位，依照國家標準繳納超標準排污費，并負責治理。煤礦企業排放污染物是在開采期間，但是地表沉陷、矸石堆放所造成的土地占用和生態環境破壞問題延伸至服務期滿后，因此在污染防治中應考慮煤礦企業服務期滿后生態恢復治理。

《固體廢物污染環境防治法》中規定 “礦山企業應當采取科學的開采方法和選礦工藝，減少尾礦、矸石、廢石等礦業固體廢物的產生量和貯存量。尾礦、矸石、廢石等礦業固體廢物貯存設施停止使用后，礦山企業應當按照國家有關環境保護規定進行封場，防止造成環境污染和生態破壞。”《水土保持法》中規定 “其生產建設活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應當綜合利用；不能綜合利用，確需廢棄的，應當堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產生新的危害。對生產建設活動所占用土地的地表土應當進行分層剝離、保存和利用，做到土石方挖填平衡，減少地表擾動范圍；對廢棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等存放地，應當采取攔擋、坡面防護、防洪排導等措施。生產建設活動結束后，應當及時在取土場、開挖面和存放地的裸露土地上植樹種草、恢復植被，對閉庫的尾礦庫進行復墾”。

3 對完善礦山生態環境保護制度的建議

我國環境立法和礦產資源立法對此有所規制，但還不健全，需進一步完善。

3.1 加強礦山環境保護方面的相關立法

目前關于礦山環境保護方面的相關法律條款分散，沒有一套完整的體系。我國現行的有關礦區環境保護制度散列于不同的法律中，例如 《煤炭法》、《礦產資源法》、 《環境保護法》、 《土地管理法》、《水土保持法》、《土地復墾條例》，條款眾多但環境保護內容不完善，不能形成有機統一的體系，可操作性差，不利于環境保護措施的落實。另外，由多個法律法規構成的礦區環境保護法律，存在多個執法主體和主管部門，職權交叉，責任模糊，對執法責任追究制和違法處罰責任追究制的監管不到位。因此，需加強礦山環境保護方面的相關立法，制定完善的專門政策。在礦山環境保護方面，要結合礦山環境自身的特點，在已有法律條款的基礎上制定系統的有針對性的礦山環境保護法律規章，建立符合礦山環境保護的法律法規體系，組織相關部門擬定關于礦山環境保護方面的法律條款，使有關問題在實際操作中有章可循，為礦山環境治理提供法律依據。

3.2 完善公眾參與制度

《中華人民共和國環境影響評價法》對環境影響評價中的公眾參與提出了明確要求，國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價；除國家規定需要保密的情形外，對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。

原國家環境保護總局發布了 《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，對環評公眾參與的范圍、程序和組織形式等內容提出了原則性要求，無法過多涉及公眾參與的具體細節和操作方法，例如沒有對公眾參與的人員數、職位以及不同職業所占的比例等提出具體的要求。

建設項目環境影響評價過程中積極有效地實行公眾參與，使公眾了解建設項目及其環境影響，一方面滿足了公眾知情權的需要，另一方面增進與公眾的相互理解，使有關措施能順利實施。建設項目在環境影響評價中實行了公眾參與，在環境影響報告書中也有公眾參與篇章，但在具體操作時，各地和各環評機構存在深度和廣度上的差異，在一定程度上影響了公眾參與的有效性。因此，應盡快完善公眾參與技術導則等制度。

3.3 強化礦區總體規劃環評、規范煤礦開發項目環境影響評價制度

礦區總體規劃是我國煤炭工業基本建設程序的一個重要環節，在煤炭工業礦區總體規劃的編制和決策過程中，應充分考慮所擬定的規劃可能涉及的資源、環境問題，預防和減輕規劃實施后可能造成的不良影響，從源頭控制環境污染和生態破壞，協調經濟增長和環境保護的關系。

隨著我國環境管理工作的逐步加強和環境影響評價技術及相關科學技術的不斷發展，《環境影響評價技術導則》存在的 “行業特點不突出”問題逐漸顯現。依據 《環境保護法》、《環境影響評價法》、《清潔生產促進法》和 《煤炭法》，以及國家環境保護、自然資源保護的各項法律法規、技術政策、環境標準和環境影響評價規范性文件，盡快制定 “煤炭行業環評導則”顯得極其必要。應強化煤炭開發規劃和建設項目環境影響評價工作，具體制定煤炭開發環境影響評價的內容、標準和規范。從區域生態環境安全角度出發，合理確定煤炭生產規模、布局、開采時段，劃定禁采、限采區。要嚴格禁止有可能誘發嚴重生態衰退和環境災難的采礦活動，建立起長期有效的防范和規避機制。

3.4 建立煤炭開采生態環境恢復補償機制

為建立生態環境恢復補償機制和煤炭城市轉型、重點煤炭接替產業發展援助機制，從而促進煤炭工業可持續發展，促進產煤地區經濟和社會的協調發展，國務院批復同意對山西省境內所有煤炭生產企業統一征收煤炭可持續發展基金，并設立礦山環境治理恢復保證金和煤礦轉產發展資金。

煤炭開采生態環境恢復治理的內容主要包括：地表沉陷治理、煤矸石治理、水資源保護、土地復墾、水土保持、礦區造林綠化、植被恢復、生物多樣性保護、煤場和集運站除塵、污水處理和中水回用、礦區居民環境條件改善、生態環境監管能力建設等。

2010年，山西省成為國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區，先行先試為修復治理生態帶來重大政策機遇。煤炭工業可持續發展政策試點在山西實施以來，噸煤平均征收煤炭可持續發展基金24元，提取礦山環境恢復治理保證金10元，共計34元，但這不足以補償每噸煤開采所造成的73.05元資源和環境損耗成本的新賬，至于漸還 “因長期開采煤炭等資源造成約4000億元的環境歷史舊賬”則成為無源之水。

為此建議：一是完善資源開發的生態環境補償機制。建議國家財政部、稅務總局等相關部門允許山西在煤炭工業可持續發展政策試點基礎上，根據資源生態環境補償的基本要素與類型，建立包括法律約束機制、市場運行機制、行政管理機制、政策制度運行機制在內的礦產資源開發生態環境補償機制，按照資源、生態、環境、礦區或區域四類補償進行先行先試。二是設立中央財政支持生態環境補償恢復治理專項資金，加大對生態環境修復治理的財政轉移支付力度，真正實現不欠新賬，漸還舊賬。三是全額返還污染費罰沒收入，專項用于生態環境修復治理。

3.5 礦山環境監管制度

建立煤炭企業環境監理制度，加強對煤炭開采活動的環境監理，預防和減少環境污染與生態破壞。新建和已投產各類煤炭生產企業必須提交規范的環境影響報告書，作為發放生產許可證的條件。新建和已投產各類煤炭生產企業必須按照環境影響評價批復要求，制定礦山生態環境保護與綜合治理方案，并經環保部門審批后實施。煤礦生態保護建設、環境保護工程要與生產設施同時設計、同時施工、同時投產使用。煤礦閉坑時，必須提交生態環境恢復治理評估報告書，經環保部門驗收合格后，方可辦理有關手續。

強化礦區生態環保能力建設，完善煤炭開采生態環境恢復治理保障體系。加強煤礦開采生態環境監測監理能力建設。加強礦區生態環境遙感監測與科學研究，重視生態環境恢復治理項目可行性研究、投資及工程實施效果的技術審核與評估。建設以遙感和地面觀測站相結合，野外核查與室內糾正相補充的礦區生態環境綜合監測體系。將生態監測和生態質量評價納入環保等有關部門的日常監管工作中，全面及時掌握煤炭開采生態環境質量現狀及動態變化情況。

［1］王金南.山西省煤炭資源開發生態補償機制研究［C］.生態補償機制與政策設計國際研討會論文集.北京：中國環境科學出版社，2006

［2］張智玲，王華東，礦產資源生態環境補償收費的理論依據研究 ［J］.重慶環境科學，1997（1）

［3］時紅.山西煤礦的生態環境問題及其對策 ［J］.重慶環境科學，2002（2）

［4］何衛東，周忠.地方性環境與資源保護立法的幾個問題 ［J］.法學評論，1995（1）

［5］黃德林，汪琳.我國礦山生態環境保護法律制度完善問題的研究 ［J］.中國人口，2008（5）

Research on legal issues of Shanxi coal resources developing and ecological environment protection

Du Xinli
（Assessment Center of Shanxi Province Environment Protection Technology，Taiyuan，Shanxi 030024，China）

The ecological environment damage caused by Shanxi coal mining and the actual ecological environment protection system of coal mining are analyzed in this paper.On the basis，the complete propose of mine ecological environment protection legal system is raised.

coal resources developing，ecological environment，legal system

X705

B

杜欣莉 （1971-），女，高級工程師，長期從事環境管理與技術評估工作。

（責任編輯 張大鵬）